提升国家创新体系整体效能研究

邓宏兵　李世冉

摘要：党的二十大报告明确指出要“提升国家创新体系整体效能”。正确认识和把握提升国家创新体系效能的内涵与战略意义是前提，精准识别和判断影响国家创新体系整体效能提升的影响因素是关键，科学选择和落实提升国家创新体系整体效能的模式与路径是落脚点。文章认为，提升国家创新体系整体效能是中国式现代化的战略支撑，是构建新发展格局的内在要求，国家创新体系效能包括代表创新行为投入产出比的创新效率与体现个体运用已知信息进行价值创造的创新能力。国家战略科技力量和科技成果转化等是国家创新体系建设的重要基石，更是提升国家创新体系整体效能的关键因素。文章从多元协同、创新链与产业链融合驱动、与区域创新系统融合互动等多重视角，探讨增强国家创新体系整体效能提升的模式与路径。

关键词：国家创新体系；整体效能；关键因素；效能提升

中图分类号： F124.3/G322文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2023）05-0001-07

党的十九大明确提出要“加快建设创新型国家”。党的二十大将“实现高水平科技自立自强，进入创新型国家前列”确定为2035年我国总体发展目标，明确提出“完善科技创新体系，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，提升国家创新体系整体效能，形成具有全球竞争力的开放创新生态”[1]。推进创新型国家建设的关键是完善国家创新系统，只有形成创新全主体、全环节、全方位高效协同，相互支撑的格局，国家创新体系整体效能才能有效提升。提升国家创新体系整体效能是适应当前科技创新发展新形势的重要要求[2]，对于实现科技自立自强、建设科技强国与推进高质量发展具有重要意义。当前，中国在科技方面的整体投入持续增长，创新的总体产出显著增加，但创新质量和创新效率依然相对较低。如何提升国家创新体系整体效能是一个亟待破解的问题。

一、正确认识和把握提升国家创新体系效能的内涵与战略意义

（一）正确认识提升国家创新体系效能的内涵

建设国家创新体系和提升整体效能，是建设全球科技强国的有效途径。随着创新驱动发展上升为国家战略，科技自立自强成为新的科技发展导向[3]。2013年9月，习近平总书记就强调要“提升国家创新体系整体效能”（1）。国家创新体系效能作为综合性的概念，其内涵包括“效”与“能”两个重要维度，并体现在功能表现和效率表现两个层面，两者有机结合共同提升国家创新体系整体效能。

“统筹推进国际科技创新中心、区域科技创新中心建设，加强科技基础能力建设，强化科技战略咨询”，其中最重要的着眼點就是提升国家创新体系整体效能。新的开放创新、数字创新范式的涌现，中国国家创新体系正经历新一轮涵盖导向、空间、组织等多维度的剧变和重构。同时，因为历史、环境和制度因素的共同作用，还存在科技资金低效、错配和浪费的问题[4]。推动国家创新体系发展的关键是寻求提升国家创新体系效能的有效路径。国家创新体系效能提升需要大量的理论支撑，国家创新体系是创新系统理论在我国国家制度层面的应用与实践。随着国际形势的变化以及创新系统理论的演进发展，中国国家创新体系建设的研究重点、政策着力点也必须不断适应调整[5]。研究与中国国情相适应的推动效能提升的创新体系发展理论，同时针对中国国家创新体系存在的国家战略科技力量有待加强、科技成果转化率低下、区域创新系统与国家创新体系同质竞争、创新成果与产业结合度低等一系列重大现实问题进行深入研究，并将这些问题纳入经典的创新体系发展理论框架，为提升我国国家创新体系整体效能搭建理论构架。

厘清我国国家创新体系演化历程是有效界定我国国家创新体系效能的前提。1992年，“国家创新体系”这一名词经《技术进步与经济理论》一书出版首次引入我国[6]。1998年，国家知识创新体系建设启动。2006年2月，国务院印发《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，文件中提出了“国家创新体系”的明确概念。2012年9月，《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》正式发布[7]。此后，党和国家颁布实施了系列重大科技创新政策，如2016年的《国家创新驱动发展战略纲要》[8]，2021年的《科技体制改革三年攻坚方案（2021-2023年）》[9]，以及新近大修的《中华人民共和国科学技术进步法》等，均是国家创新体系演化历程的重要任务。通过梳理我国国家创新体系演化历程，有利于全面系统地理解我国国家创新体系的内涵特征。与国际创新体系发展相比，我国国家创新体系的出现略滞后，发达国家创新体系模式的特征对于我国进一步完善国家创新体系具有重要启示与借鉴意义[10]。纵观全球，不同国别因其历史不同、发展形式不同，国家创新系统也各不相同。学习借鉴美国、德国、日本等发达国家的国家创新体系，总结它们的经验和特点，对我国推进国家创新体系建设具有重要参考价值。

国家创新体系概念提出后迅速被学界和各国政府接受，并成为分析和指导国家创新政策实践的主流理论框架。国内外有关国家创新系统整体效能尚无完整统一的分析框架，反映了对国家创新体系效能的内涵及其提升问题并无公认的看法[11]。从我国国家创新体系演化发展特色及当前阶段的发展特征出发，结合多学科内容，明确效能与效率的区别，在传统的国家创新体系的理论基础之上，结合党的二十大报告精神，融合强化国家战略科技力量、产业链与创新链、区域创新与高新产业集群等战略理论，明确国家创新体系效能的本质内涵。进入新发展阶段，提升国家创新体系整体效能与其内涵存在必然关联，提升国家创新体系整体效能，旨在解决全球科技前沿、经济主战场、国家重要需求等面临的重大挑战，不断产生基础和应用研究的原创成果，不断攻克关键技术的“卡脖子”问题。在维护国家整体安全，促进经济社会高质量发展，满足人民日益增长的美好生活需求等方面，体现了所必需的应对能力和供给质量。

熊彼特的创新理论在关于创新概念的提出与阐述、创新与经济增长的关系等方面，有着极大的贡献，对国家创新体系的研究也产生了极大的影响，是国家创新理论体系的重要基石[12]。习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上指出，创新与经济“两张皮”是我国亟待解决的问题，应不断促进科技创新和经济结合。当前，我国科技创新无论是从三个面向（2），还是四个面向（3），都需强化创新与经济的关联。国家创新体系整体效能提升呈现不同的阶段特征。第一阶段是促进科技创新产出，政府、企业和高校科研院所作为关键创新体系效能的主体，其中政府在发挥创新举国体制优势对国家创新体系整体效能的提升发挥主导作用，通过多主体协同创新，实现知识-技术创新能力的有效提升。第二阶段是促进创新成果产业化，主要聚焦多元创新主体与创新需求的匹配与配置，实现创新需求-创新供给的有效对接，推动科技成果的产业化转型。第三阶段是贯彻落实新发展理念，从创新、协调、绿色、开放、共享角度，实现国家创新体系整体效能推动经济高质量发展。

从理论分析和操作层面看，国家创新体系效能可以分解为代表创新行为投入产出比的创新效率与体现个体运用已知信息进行价值创造的创新能力。在具体测度方面，可以将创新效率与创新能力汇总成统一指标从而科学评价国家创新体系效能。基于国家创新体系整体效能分析，从时间维度对我国国家创新体系的不同阶段特征进行分析，比较研究变化情况，总结我国国家创新体系效能的演变特征；基于现实情况，进一步识别分析不同时期的国家创新体系整体效能背后的影响因素，为进一步深入分析具体提升路径奠定基础。

（二）客观把握提升国家创新体系效能的意义

提升国家创新体系整体效能是构建新发展格局的重要支撑和内在要求。我国国家创新体系未来朝着哪个方向发展，将会显著影响未来的技术绩效，深刻影响国家的经济增长和新发展格局的形成。要明确构建新发展格局背景下国家创新体系效能提升的目标与定位，为下一步提升国家创新体系效能提供方向。国家创新体系效能提升与中国式现代化关系密切，国家创新体系构建和效能提升是中国式现代化的战略支撑。推动中国式现代化是一个需要统筹兼顾、系统谋划、整体推进的系统工程[13]。實现从世界最大的发展中国家迈向综合国力和国际影响力领先的社会主义现代化强国的目标，必须着力提升国家创新体系整体效能。要以国家创新体系效能提升引领和支撑中国式现代化的实现为主导，中国现代化经济体系的建设必须由创新引领，也只能由创新引领。

学习党的二十大精神，要深刻认识中国式现代化与国家创新体系构建和效能提升的内在关联。要从建设现代化经济体系、转换发展动力、构建新发展格局三个方面揭示中国式现代化新征程的高质量开启与国家创新体系构建的战略支撑。从以企业为主体的技术创新体系、供需匹配的产品创新体系、“产学研”有机结合的知识创新体系、激励自主创新的经济制度创新体系进一步对中国式现代化进程中国家创新体系的构建需求进行科学评估。从国家创新体系构建的理论维度、内在构成和系统结构三个方面构建国家创新体系系统，发挥优势强化效能提升，从整体上提升我国创新体系现代化水平。构建我国创新体系数字化管理机制，加快我国创新体系数字化和智能化转型。

二、精准识别和判断影响国家创新体系整体效能提升的关键因素精准识别和判断国家创新体系整体效能的关键影响因素，是提升国家创新体系整体效能的重要着力点。提升国家创新体系整体效能必须抓住关键因素，并对影响国家创新体系整体效能的关键因素进行识别。影响国家创新体系整体效能的因素很多，影响方式和影响程度各不相同，要分析其深层次影响机理和传导机制。国家战略科技力量、科技成果转化等是国家创新体系的重要基石，亦是国家综合科技实力的重要体现，对国家创新体系整体效能提升具有重要作用。

（一）强化国家战略科技力量助推国家创新体系效能提升

国家战略科技力量的强化能有效推动国家创新体系建设，是提升国家创新体系整体效能的极其重要的关键因素。国家战略科技力量是我国建设社会主义现代化强国和参与国家科技竞争的重要力量，更是实现高水平科技自立自强的中坚力量。提升国家创新体系效能，离不开国家战略科技力量的战略支撑和原始驱动[14]。以新型举国体制优势强化国家战略科技力量，为推动国家创新整体效能提升提供了重要方向。作为构建国家创新体系的重要组成部分，强化国家战略科技力量能有效增强创新主体能力，对于提升国家创新体系整体效能至关重要。要科学分析国家战略科技力量的主体构成、功能形态、分布特征，从理论层面将国家战略科技力量对国家创新体系整体效能的影响机制进行梳理，分析国家战略科技力量与国家创新体系整体效能之间关系的特征事实，明确二者直接联系的科学性与必要性，优化国家战略科技力量和提升国家创新体系整体效能的协同关系。为此，要准确分析我国国家战略科技力量发展现状，在客观研判的基础上揭示国家科技战略力量对国家创新体系整体效能的影响机制。要科学客观分析国家战略科技力量对国家创新体系整体效能提升的作用，厘清其传导机制和路径。建设国家战略科技力量，不仅要强化整体统筹，加强重点领域、核心领域和薄弱环节的结构布局，还要发挥国家战略科技任务的带动作用，有效引导各创新行为体充分整合各类创新资源。比如通过建设国家重点、特色实验室等方式，以补充优化创新链中的关键环节、薄弱环节，提升创新体系的整体效能。

（二）提高科技成果转化质量与效率促进国家创新体系效能提升

科技成果转化的质量与效率是影响国家创新体系整体效能提升的重要因素，对我国经济高质量发展具有重大意义。在我国科技创新发展新阶段，加强科技基础能力建设、加速科技向战斗力转化，这是立足当前、面向长远的一项重大任务部署。系统分析科技成果供给与需求、成果质量与服务、要素资源配置与政策支持以及外部环境等问题，揭示我国创新体系效能提升过程中存在的科学技术难题，分析现阶段科技成果转化存在的难点，找到提升科技成果转化效率的合理路径。寻找影响科技成果转化的关键因素，分析如何通过提升科技成果转化效率实现国家创新体系整体效能提升。科技成果转化是提升科技创新能力的重要内容，也是国家创新体系建设中的关键环节，其转化过程受到多种因素的影响。科技创新已经成为我国当前发展的一个重要主题词，加速科技成果转化也成为我国调整国家创新体系结构、转变科技创新方式、提高科技竞争力进而推动经济高质量发展的重要举措。然而，由于科技成果转化还存在一定的问题与挑战，我国科技成果转化质量仍有较大的改进提升空间。要从国家创新战略角度去审视科技成果转化的困境，探索提升科技成果转化应该重点关注的核心问题，识别国家创新体系效能提升背景下影响科技成果转化的主要因素。在系统分析我国国家创新体系整体效能提升的需求与目标的基础上，从转化条件、转化能力和转化效果等多个维度对我国各创新主体的科技成果转化现状进行分析和比较，以国家创新体系建设和效能提升为背景，以科技成果转化为切入点，系统考察科技成果转化对提升国家创新体系整体效能的影响机制。结合国内外科技成果转化典型案例，客观分析科技成果转化在国家创新体系建设中的地位及其相互影响的内在作用机制，探索提升科技成果转化效率的有效路径，助力提高科技成果转化效率以实现国家创新体系整体效能提升。

三、科学选择和落实提升国家创新体系整体效能的模式与路径

（一）多元协同提升国家创新体系整体效能的模式与政策选择

我国创新体系理论与实践结合紧密，优化国家创新体系一直是科技创新政策的重要内容与科技体制改革的重点[15]。我国国家创新体系为适应高质量发展和高水平科技自立自强要求，应更加突出整体性与协同性，进一步提升体系化能力和重点突破能力，增强创新体系整体效能。在信息科技迅速发展变化的影响下，创新主体由单个创新向多元创新持续演进，创新主体更加具有多元特征，协同创新成为提升国家创新体系整体效能的重要推动力。

国家创新体系效能提升需以整体思维、系统部署全方位协调推进。需整合内部动力与外部动力协同增效，多元创新主体与创新要素之间紧密联动、深度融合，形成国家创新体系的核心创新能力。国家创新体系包括以高校、科研机构、政府、企业、中介服务机构、金融机构、用户为主的多元主体，不同主体作为国家创新体系中的创新要素，用于协同创新和资源整合，形成动态的内部协同动力。同时作为独立的创新主体，也应充分利用自身优势资源，形成推动国家创新体系整體效能提升的重要外部协同，促进创新驱动发展运行机制形成多维叠加效应，最终实现不同创新主体之间的互利共赢。协同创新模式是创新主体合作创新的重要内容，决定着创新主体合作的广度与深度，在国家创新体系效能提升中具有不可忽视的作用。我国创新体系的多元主体在发展过程中也形成了多种协同发展模式，对现有的多元协同模式进行梳理和分析，通过事实依据对已有模式进行阐述并针对其适用性进行评价。由于发达国家多元主体协同创新开始较早，其科技工业园区模式、工程研究中心模式等协同创新模式有较强的借鉴意义。通过对国内外模式的分析比较，提出行之有效的协同创新模式，以实现国家创新体系整体效能的提升。

系统布局与重点突破相结合优化国家创新政策体系建设，立足发展现状提升国家创新体系整体运行效能。根据国家创新体系理论，不存在最优的国家创新体系。国家创新体系的优势，体现在与自身国情的匹配性。在持续提高自主创新能力的目标下推动国家创新体系效率提升，实现国家创新体系与经济发展相适应，完成科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动的发展战略。推动创新资源配置效率提升，以构建国家创新体系整体效能为长期目标，以体制机制改革创新为根本动力，充分发挥政府引导作用和市场在技术要素配置中的决定性作用。建立符合教育、科学研究规律，契合国家导向制度与机制，同时协调国家创新体系整体效能提升的重点难点，建立多元协同的国家创新体系，选择适合我国国情的国家创新体系效能提升路径与模式。

以国家创新体系多元协同发展特征为聚焦点，对国家多元协同创新体系进行具体研究，以提升国家创新体系整体效能。梳理我国创新体系多元协同创新等方面取得的成果及存在的不足，分析国家创新体系多元主体协同创新存在的内外部风险内涵与特征，进而提出国家创新体系多元协同创新机制的保障措施和多元协同促进国家创新体系整体效能提升的具体路径。在新发展阶段，基于我国区域发展的重大战略，聚焦国家创新体系建设，从多个维度构建现有政策评析框架。国家创新系统理论强调了政策工具干预、组织与制度创新的重要性，主张政府可以通过在创新政策上的调整以及组织和制度上的创新来弥补在技术创新上的不足，以实现短时间内推动经济高速增长的目的。制度保障对国家创新体系整体效能提升具有重要意义，通过政策的引导和保障可对国家创新体系存在的客观问题进行充分分析，促使国家创新体系不断调整整体结构和发展模式以适应不同发展阶段的经济社会需要。

（二）创新链与产业链融合驱动国家创新体系效能提升

创新链与产业链融合发展是科技竞争成败的关键点之一。2020年4月，习近平总书记在陕西考察时强调，“要围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链，推动经济高质量发展迈出更大步伐”[16]。产业链与创新链的双向融合是推动我国产业迈上全球价值链中高端的关键，也是国家创新体系整体效能提升的破局要点。要厘清创新链与产业链融合发展提升国家创新体系整体效能的内在关联与理论内涵。通过对我国产业链创新链融合发展的相关政策与文献系统梳理并结合我国科技创新的总体布局，构建包含科技创新投入、科技创新平台、科技创新主体、重大科技项目和科技成果转化机制的理论框架，分析创新链与产业链融合发展与我国国家创新体系整体效能的内在关联。对创新链与产业链融合发展水平评估并进一步分析识别主要影响因素，以提升国家创新体系整体效能为背景，分析现有政策优劣势，探索具有中国特色的双链融合发展路径。深入研究创新链与产业链融合发展理论，是夯实我国创新链与产业链融合发展并推动国家创新体系整体效能提升的理论依据。把握我国产业链布局情况与创新合作网络情况分区域、分产业进行产业链与创新链空间分布特征分析，建构创新链与产业链融合发展水平评价体系，对双链融合发展水平进行评估，并进一步分析区域和产业异质性影响机制。结合国内外创新链与产业链融合发展经验，提出具有中国特色的可实现有效提升国家创新体系整体效能的创新链与产业链融合发展路径。

（三）区域创新系统与国家创新体系融合互动提升国家创新体系效能

区域创新系统是国家创新体系的重要组成部分。党的二十大对创新驱动发展作出了全面部署，既要深入结合当前形势并总结分析重大成就突出战略判断，也要推进教育科技人才一体化部署工作明确战略逻辑。国家创新体系整体效能的提升需打造科技创新主引擎，同时形成各具特色的区域创新增长极，加快完善主体功能明确、优势互补、高质量发展的区域创新体系[17]。因此，需要对国内外典型区域创新系统与国家创新体系融合发展经验进行总结分析，构建中国区域创新系统与国家创新体系融合发展的理论支撑框架，通过发展区域创新系统，推动提升国家创新体系的整体效能。

（1）区域创新系统是国家创新体系的组成部分与重要支柱[18]。建设富有特色的区域创新体系，是推动国家创新体系效能提升的重要路径之一。揭示和探讨区域创新系统与国家创新系统的内在联系和作用机理，构建中国区域创新系统与国家创新体系融合发展理论体系。分析中国区域创新系统的发展脉络及特点，明晰不同地区的区域创新系统发展现状，明确各区域创新系统与国家创新体系的内在联系。

（2）結合中国区域创新系统与国家创新体系融合发展理论体系厘清区域创新系统发展过程中存在的重大问题，建立符合国家发展战略的区域创新系统。从区域创新系统效率提升的驱动机制和影响机理出发，分析区域创新协调存在空间差异的影响因素。

（3）分析国家创新体系效能提升背景下的区域创新系统典型问题。立足国家创新体系效能提升背景，针对典型区域分析其在发展过程中创新系统效率提升亟待突破的特性问题提出区域创新系统发展对策建议，通过区域创新系统的发展提升国家创新体系的整体效能。

注释：

（1）2013年9月，习近平总书记在中共中央政治局第九次集体学习时强调要“提升国家创新体系整体效能”。

（2）习近平2016年5月在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上的讲话。

（3）习近平2020年9月在科学家座谈会上的讲话。

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[9]中央全面深化改革委员会.加快科技体制改革攻坚建设全国统一电力市场体系 建立中小学校党组织领导的校长负责制[EB/OL].（2021-11-24）[2023-05-23].https：//www.gov.cn/xinwen/2021-11/24/content_5653171.htm.

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Research on Improving the Overall Efficiency of the National Innovation System

DENG Hongbing LI Shiran

（1. School of Economics and Management， China University of Geosciences （Wuhan），Wuhan， Hubei430074， China;

2. Soft Science Research Base for Regional Innovation Capability Monitoring and

Analysis in Hubei Province，Wuhan， Hubei;430074， China;

3. Tianjin Institute of Science and Technology Development Strategy， Tianjin300011， China）

Abstract：The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China clearly pointed out the need to “enhance the overall effectiveness of the national innovation system.” The correct understanding and grasp of the connotation and strategic significance of enhancing the effectiveness of the national innovation system is a prerequisite. Precise identification and judgment of the influencing factors that affect the overall effectiveness of the national innovation system are the key， and scientific selection and implementation of models and paths to enhance the overall effectiveness of the national innovation system are the foothold. The article believes that improving the overall effectiveness of the national innovation system is the strategic support for the Chinese path to modernization and the internal requirement for building a new development pattern. The effectiveness of the national innovation system includes the innovation efficiency， representing the input-output ratio of innovation behavior， and the innovation ability， reflecting the value creation of individuals using known information. The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China clearly stated that the national strategic scientific and technological strength and the transformation of scientific and technological achievements are important cornerstones for the construction of the national innovation system and key factors for improving the overall efficiency of the national innovation system. The article explores the models and paths for enhancing the overall efficiency of the national innovation system from multiple perspectives， such as diversified collaboration， integration of the innovation chain and industrial chain， and integration and interaction with regional innovation systems.

Key words：  National Innovation System；Overall Efficiency；Critical Factor；Performance Improvement

編辑：李春燕