自贸港建设背景下海口市域社会治理现代化的探索与创新

李亚莉 卢 暄

（1.海南大学公共管理学院；2.海南大学马克思主义学院 海南海口 570208）

党中央基于目前的国内外发展形势，通过深入研究和综合考量，决定建立海南自由贸易区，这一重要决策标志着我国对外发展战略的决心，以及我国对全球经济推动的雄心壮志[1]。市域社会治理现代化得到党和国家的高度关注，它对自贸港的建设有着决定性推动作用。自贸港的建设加大了社会治理的风险，而市域社会治理现代化为自贸港的建设提供了有利条件。市域社会治理现代化开启了社会治理新格局，将不断为自贸港建设营造良好的社会综合环境和和谐的人文环境。海口市推行市域社会治理现代化一方面将促进海南自贸港的建设，同时也将为我国市域治理现代化的更进一步发展起到标杆作用。

一、市域社会治理现代化的核心问题

“市域社会治理现代化”简单理解就是“社会治理现代化”作用于“市域”最终产生的结果，这也是国家不断尝试社会主义治理在“市域”中的体现。因此，我们可以认为，现代化社会实力的实践是在市域层面统一进行和推动下实现的[2]。

市级政府要起带头作用进行规划和统筹，不断完善整个组织体系完成域社会治理，最终得到一个现代化的治理体系，其特点是社会、政府、党政大力合作、上下明确、具有清晰的权责等。社会治理目标共享化在全市范围内得以实现是最终的目标。

治理市域社会重点在城区，这是因为，如果实现现代化的市域社会治理就必须在城区中加大力度实现社会治理的相关工作，需要市政府进行统筹和安排。再加上更优越的资源优势，特别是技术优势，可以更好地解决城乡区域发展过程中难以解决的矛盾和各种风险，真正落实以人民为中心的发展理念[3]。

市域社会治理现代化侧重于对社会问题的解决与治理，要应对阻碍国家治理的重大隐患问题，如社会稳定、人民生活安全与安定等问题。市域社会治理更多的是以市级层面为主导力量，以市级政府的统筹规划和资源调配为主，努力在市区城镇建成权责清晰、上下贯通、多元主体共同参与的社会治理格局，加快我国治理现代化脚步[4]。

市域社会治理是近几年才提出来的概念，目前相关的资料并不太多，相关的文献主要为报纸类和期刊类。通过对现有文献的梳理可以发现，在研究方法上，即有理论研究也有应用研究，而应用研究相对较多；定量研究的文献到现在都没有出现，研究主要集中为定性研究，以举例研究居多，大都是单一的案例。在研究内容上，基本上从四个方面展开：一是市域社会治理现代化是在怎样的背景和意义下提出的；二是对目前现代化市域社会治理出现的阻碍和困难进行阐述；三是提出了一些意见和建议推动现代化市域社会治理；四是分析如何利用法律机制促进现代化市域社会治理不断发展。

二、海口市域社会治理现代化的实践探索

2019年12月29日，海口取得了“2019社会治理创新典范”称号，这是海南省唯一获此殊荣的城市，也是海口市第二次获此殊荣[5]。

近年来，海南省不断加强和创新社会治理，海口市作为海南省省会城市和作为海南自贸港核心城市聚焦市域社会治理现代化试点，大胆作为，全力以赴抓好各项工作落实，全面加强基层基础建设，不断提升海口特色和经验，努力在全国范围内率先实现现代化市域社会治理。海口市始终以城乡社区作为社会治理的主要区域，把重心与力量同时下移，重点着手基层社会治理。

（一）党建引领，高位推动，齐抓共管。海口党委现已把市域社会治理发展作为一项重要课题来抓，在党委的牵头和统筹下积极进行试验试点，并把它的任务优先级列为最高，需要各级政府充分重视。在省委和省政府等党政机关的关注下，海口市采用了党纵观全局并协调组织的指挥方针，构建出上下联动、左右协同的高效工作格局。海口市政府深刻领会党中央指示精神，加强社会和党组织的核心纽带作用，在社会组织的帮助下，建立完善的工作体系，实现了优秀示范点的设想，打通所有“末梢神经”，让党的政治优势向治理胜势转变。通过贯彻党的领导并充分动员各区群众有效提升了社区治理的组织力、动员力和执行力，有力推动了各项市域社会治理措施的精准落实。

出台了《海口市推进市域社会治理现代化试点工作实施方案》，该方案中有118项基本要求，工作任务23项，详细划分了责任归属，建立起一套能量化、能操作、能考评的机制体系。《海口市健全落实社会治安综合治理领导责任制实施细则》随之颁布，规定政府需要对社会治理负责，充分发挥政治优势，逐步打造一个大工委、大党委的工作模式。鼓励机关党员干部积极投身基层党群服务中心进行亲身志愿服务，推动辖区企业和机关党建资源共享和互帮互助，共享、公制和公建的工作要被各级机关逐步落实。全市包括街道社区、商业商圈、小村小镇等所有领域，共设有基层党建红色阵地达470余个，利用有效的试点推动现代化工作的整体治理[6]。

（二）积极探索制度创新。自开展试点工作起，全市社会治理工作捷报频发，比如海口12345政府热线就获得“全国工人先锋号”等大奖。可以看到，海口市域社会现代化是以解决现阶段基层居民关心的重点问题为核心，力争让社会治理深入到最基层[6]。自《海南自由贸易港建设总体方案》颁布以来，制度创新上成绩斐然，到2021 年1 月12 日前，海南省累计发布10 批103项制度创新案例，其中不乏市域社会治理的制度创新，发挥了以制度创新破解体制机制障碍的示范作用[7]。

（三）“四位一体”治理基础模式。海口市坚持党建引领“综治中心+网格化服务管理+社会矛盾纠纷多元化解+平安建设智能化应用”的“四位一体”新机制建设，帮助城市逐步实现现代化市域社会治理。

1.综治中心。综治中心实体化运行机制不断健全完善，探索创新富有海口市社会治理特色制度机制建设。目前，海口市已经建立了一套四级综治中心，该中心由村、镇、区和市组成。一是各层级综治中心机构人员编制有效落实，二是着力推进综治中心实体化运行，三是健全完善工作机制。从2020 年《海口市综治中心建设与管理暂行规定》颁布以来，对有关单位职责与任务进行了明确划分，使工作关系不再混沌不清，打造出一个职责分工明晰、层级齐抓共管的全新工作机制与理念[8]。

2.网格化服务管理。海口市重视发展网格化服务并不断优化网格队伍，逐渐建立起以网格化为基础并具有精细化、扁平化特点的管理模式。自从2018年起，根据统计显示，总共完成了113390余件办件数量，113070余件办结数量，实现了99.7%的办结率，荣获“先锋奖”“金数奖”等多个称号[9]。

此外，网格化党建工作协同网格化服务管理共同进行，不断探求和开辟建立基层党建引领网格化治理的新办法和新路径，从结果上看收效显著。首先始终以党为网格化工作的主导力量，再是有效发挥网格党组织行使的职能作用，然后是把多元化网格管理应用到实际工作当中，最后是加强网格员队伍的建设[8]。制定网格员30分钟内响应机制，通过实施“12345”联动指挥平台实现统一受理、及时联动和协同处理，促进网格办件处置能力和效率，新型的12345智慧联动平台因此也获得了“服务创新”等多个优秀奖项[8]。网格化服务管理帮助社会治理服务创新营造了积极的社会氛围，通过网格化服务使得服务触角深入到了最基层，让市域服务实现了群众的全覆盖。

3.社会矛盾纠纷多元化解。海口市自2018年开始颁布了《海口市加强专职人民调解员队伍建设工作实施方案》等制度共计10项，每年都有专项费3000万元的投入，设立专门的调解队伍对全域进行有效覆盖，建立起带有海口特色的调解办法。由海口市委政法委组织，共建立16项运行制度机制改革创新和深化“枫桥经验”工作实践，定期在城镇村委等基层单位以会议等形式进行矛盾纠纷的处理，通过各项处理办法和措施，对于问题应当趁早发现，尽快解决[9]。国家司法部于2019 年5 月9日在当地举办了现场工作会对工作进行调解，在会上海口市的经验和做法得到了充分的表扬和肯定[10]。

海口把市内各相关部门加上6个城市治理平台优化融合，建造出“智慧调解系统”以及方便的手机APP，真正实现一体化联勤联动。对于交通、医疗等专业领域成立了调解组织，有16位工作人员展开工作。商事纠纷中，通过商会总会调委会进行调解解决，专门聘请19名律师到人民调解员队伍中，不仅如此，还与市中院巡回法庭联动，真正实现“一站式”解决的服务目标。海口市拥有260名专职调解员，还有兼职调解员3300余名，对于矛盾问题做到“不上交、就地化解”[6]。

4.平安建设智能化应用。市平安建设领导于2020年7月21日召开了第一次会议，会上通过了两个文件，分别是《海口市推进市域社会治理现代化试点工作实施方案》和《海口市2020年平安建设（综治工作）要点》。2020年10月26日下午，市平安建设领导小组市域社会治理组召开2020年第一次会议，审议通过了《海口市平安建设领导小组市域社会治理组工作规则》[11]，明确牵头部门应当是政法机关，其他部门应当与之配合，“雪亮工程”需要被充分发挥，“雪亮工程”和社会监督管理平台应当联合起来，增加公共视频的覆盖范围，进一步推动协调联动机制，努力使前端点位得到全部覆盖。

海口市还实现多个平台的数据资源共享，分别是龙华区综治共享分平台、数字城管指挥平台、海口市公安机关共享分平台和民服务智慧联动汇聚平台，利用公共安全视频进行有效巡视、指挥和调度，使社会秩序得到有效维护，确保社会安全稳定，有效发挥了“雪亮工程”联网应用的作用[9]。

平安建设遵循总体国家安全发展观，重点对影响社会稳定的风险进行防范与化解，确保海口市社会得以和谐、稳定发展。市域内违法犯罪有效减少，群体性上访降低显著，人民群众对社会治安满意度大幅提高，为海南自由贸易港建设提供了安全、稳定社会环境[9]。

三、结语

在海南自贸港建设的大环境下，海口对市域社会治理现代化格外关注和重视，增加研究和发展社会各界力量推动现代化市域社会治理，研究也更加深入。海口市聚焦市域社会治理现代化试点，全力以赴抓好各项工作落实，全面加强基层基础建设，不断争创海口特色和经验。最近几年，在社会治理方面海口始终保持走在前面，努力建设兼具中国特色又有自贸港特征并带有海口特点的新型市域社会治理体系。可以看到，在市域社会治理现代化工作中，海口市成绩斐然，收效显著，海口市市域社会治理体系正逐渐向法治化、精细化转变。值得一提的是，海口的市域社会治理在全国掀起了热潮，得到各方肯定和借鉴，海口市积极推动自己的建设经验，供其他省市地区借鉴。

虽然某些制度创新和治理方法被其他市区借鉴，但是总的来说，海口市关于市域治理现代化实践的研究成果还无法成为所有情境下都适用的万能药，在海口行之有效的政策在其他市区不一定适用，海口取得显著成效的市域社会治理实践措施套用在其他地区可能有不一样的作用和效果，一项政策的好坏和效用更多地取决于政策本身是否与地区的实际情况相适应，在条件相似度比较高的情况下可以适当借鉴，各个市区还是要根据市域具体情况因地制宜，探索创新适合本市域的社会治理方法。

市域社会治理现代化作为一项优化基层治理体系的创新实践过程，既涉及体制、机制、组织、技术等诸多治理要素的有机整合，更涉及作为治理行动主体和治理价值依归的“人”及其思想观念的现代性调适。我们要坚持“以人民为中心”的发展思想，在国家权力统合与社会力量自主之间努力建构一种互构共生的关系。目前，全国还在开展试点现代化城市治理，未来整个社会治理格局也会发生一定的变化[12]。随着探究相关理论和实践进一步加强，相信会有更为科学有效的市域社会治理现代化模式产生。