长江生态修复协同治理的司法实践探索

靳匡宇 李清蓉

［摘 要］在长江生态修复治理中充分利用优秀传统文化资源，可促进生态环境协同共治局面的形成。近代实业探索先驱张謇的众省协力、事有侧重以及注重民生保护等水域协同治理思想，是对条块型官僚体制的反拨，承接了水域治理的整体性需求，丰富了水域协同治理的内涵。当下长江司法协同实践中可对张謇的协同关系结构、协同机构协调、协同地方探索等思想进行创造性转化；同时，还可通过确立协调机构为第一动力机制，进一步丰富司法协同治理的类型化，推进社会力量在协同治理中的作用，着重优化长江协同治理的关系结构，以及鼓励地方在协同治理上的探索等路径，对张謇水域协同思想进行创新性发展。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的当下，充分运用包括张謇协同治理思想在内的传统生态智慧，可为长江生态修复治理提供重要借鉴。

［关键词］张謇；长江生态修复；协同治理；司法实践

一、长江生态修复治理的实践样态与协同需求

2016年1月，习近平在重庆召开长江经济带发展座谈会，明确提出当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。①修复长江生态环境遂成为新时代生态环境保护的一项压倒性任务。2021年3月生效的《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）要求建立长江流域协调机制，并要求长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、監督执法等方面建立协作机制等，充分体现了整体性、协同性理念。②2023年10月，习近平在南昌主持召开进一步推动长江经济带高质量发展座谈会，强调：“要完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持共抓大保护、不搞大开发，坚持生态优先、绿色发展，以科技创新为引领，统筹推进生态环境保护和经济社会发展，加强政策协同和工作协同。”①

目前长江生态修复治理在理念框架上已经臻于完善，长江保护理念已经深深嵌入环境治理各执行主体的意识中，并在环境保护法律制度中得到完整呈现。长江生态修复治理的主体除了以行政机关为主导之外，还包括检察机关、法院和社会公众等，诸多主体共同协作，有力推动了长江修复治理的协同进行。具体的治理手段也呈现出丰富的多样性，除了政府组织的项目式修复外，还更多地采取了司法实践的方式，比如检察机关通过诉前磋商、诉前检察建议等方式敦促行政机关参与长江生态修复，当事人在刑事案件认罪认罚环节主动进行长江生态修复，呈现出多主体参与的协同风貌。但是在实践层面上，依然存在一些问题。

一方面，在制度构建上尚有改进空间。以司法为例：目前中国环境司法总体呈现出行政化的特点，具体表现为在协同上呈现官僚制错位的特点。具体而言，就是因“官僚制不足”而导致职能分化和专业化不足、运作规范化不足、人事管理中功绩制原则未能得到充分体现等；因“官僚制过盛”而导致权力的过分集中、金字塔组织结构对层级节制的过度依赖、过程导向而非结果导向的控制机制等。②制度欠完备在更多情况下使协同止于点对点阶段，甚至呈现出管制的 “链条式溃败”③之情形。而不确定性法律概念又导致政策歧异。正如鲍曼（Zygmunt Bauman）所说：“当前的社会状况表明，我们似乎无法逐渐限制并最终消除风险，无法减少人类方程式中的未知变量，未来不可能再像从前那样变成一个确定性的王国。”④长江生态修复治理协同在司法协作向司法协同方面尚有较大的跃进空间，亟需推进“理性重建”和“去官僚化”的双向努力。

另一方面，在实际运作上呈现虚化样态。长江生态修复治理的协同法检均以内部协同为主，与公安、司法行政部门之间的合作交流还需进一步加强，需开展跨行政区域、跨系统协同。如何突破不同系统间的协同障碍，找准协同的切入点，打造多层次、多领域的协同工作模式，还需要进一步研究。现有系统间的协同多以“软法”为主，包括备忘录、框架协议等，宣传性、引导性、政策性强，但可操作性较弱，一定程度上影响工作实效。生态修复司法协同横向间主导性机构不明、职权不清，当前协同工作的推进多以联席会议、领导小组、多部门协作备忘录等形式部署相关工作，工作要求存在原则性、框架式，执行力和权威性不足等问题。此外，对当事人和第三方机构在生态修复协同中的地位作用的重视不足，未能切实加以引导，等等。

在长江生态环境治理实践中，如果没有明确的环境伦理思想进行指导，环境问题的协同共治局面将很难持续维护。⑤作为近代实业探索的先驱，张謇具有较为全面的治理经验，其中包括长江治理。他的协同治理思想在其论著中多处可见，诸如上下游协作及保安林实践等，涉及协同关系结构、协同层次思想、众人之益思想等，是可供当下水域治理借鉴的宝贵智识资源。张謇的时代虽然也潜藏着水生态保护的需求，人们的行动在某种程度上也给予了回应，但因当时科学还不够昌盛，时人未能对其有系统认识。

目前关于张謇治理思想的研究主要集中在其对于农工商、实业教育、乡村建设、区域治理方面的贡献。比如有的学者指出，张謇通过“棉”与“纺”、“农”与“工”与“商”联系在一起，构成了其“实业救国”“教育救国”“地方自治”的主要内容；①有的学者认为张謇注重产与学相辅相资，将产学关系提到了时代的新高度；②还有的学者认为张謇在统筹规划南通模范城的建设推进中，很好地运用了系统思想，处理各种错综复杂的关系；等等。③这些研究体现了张謇在各项实业的推进过程中对系统论的运用，而这种思维同样也体现在其长江治理活动之中。然而，目前关于张謇治水协同思想的研究基本处于阙如状态。本文尝试通过回顾张謇在治水中体现出的协同思想，从其认识论基础出发，联系其“乞灵于法律”之思想，考察其在治水中的思想脉络，寻求其与当下以长江为代表的流域协同治理的隐秘关联，尝试在环境治理视域下实现张謇思想的创造性转化和创新性发展。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的当下，充分运用包括张謇思想在内的优秀传统思想文化资源，可为长江生态修复治理提供重要借鉴。

二、张謇水域协同治理思想概述

张謇是中国近代实业家、政治家，对水利建设有着卓越的洞识和精到的见解。他对明代潘季驯的《河防一览》、清初靳辅的《治河方略》等水利著作具有深厚的研究，参加科举考试的相关策论题有三次和治水相关联，且在光绪五年（1879年）会试论题“江苏水利”、光绪十二年（1886年）礼部会试论题“河工”中均有优秀的表现，为其挣得状元的殿试题目《水利河渠要旨》亦与水利高度相关。在《张謇全集》中，关于水利建设的文章有190多篇，分别从内政外交、强国富民、治国安邦、经济建设等角度进行了较为全面的阐释，具有重要的转化利用价值。张謇的协同思想渗透着丰富的成败得失经验，具有高度的实践品格，主要体现在以下几个方面：

（一）协同层次思想：从九县之同到众省协力

张謇怀有深厚的家乡情感，对代表其家乡的九县多有关注，并为之倾尽一生心力，这就决定其地方自治思想更倾向于以“九县”为筹划运思的出发点。张謇对相关事项上的自立思想也体现在相关水域的治理中。他在著述中多次将“九县”作为主体概念来展开论述，并曾经说过不要指望外援。但是深入考察便可发现，这是他对那个时代“一盘散沙”式治理现状的一种无奈回应和一种务实的表达，而非对更广泛领域协同的否定。事实上，他对众省协力的好处是深深赞同的。

张謇深知，自然生态不会自得于一省一区之间。根据其存世文稿，张謇对水这一自然要素的系统性及致害的复杂性有着清晰的认识。他曾经说道：“害见于乙，而害之源在甲，不治甲则乙之害不已也。”④并对那种不论因果而头疼医头、脚痛医脚的区域主义的后果进行了揭示：“委在丙，不治丙，则乙之害仍不已也。因害以为利，其源委亦视此。今江淮水利所相关之地，何止数十百万方里？若不得其高下相距之度、容泄方面之数，而贸然从事，是治乙而不求甲、丙也。为一方计则可，为全体计则不可；一时计则可，久远计则不可。知其不可而仓卒苟且以从事，非独浪费金钱，亦即有伤事理。”⑤对此他提出的对策是“先从事于测量”。⑥此处的“测量”不宜仅从技术上去理解，而是具有规划的内涵。这也是当下《长江保护法》所强调的，体现了高度协同的治理思想。张謇的这种整体论思想是建立在传统哲学观念的基础之上的。长期的读书、科考生涯使他饱览儒家经典著作，中国传统文化的思想精髓、思维模式、思想教化和伦理纲常，对张謇世界观、人生观和价值观的形成产生了非常深刻的影响，因而其文化性格被深深地打上了中国传统文化的烙印。①

（二）关系结构思想：从协同共进到事有侧重

张謇对协同的理解有其深刻的一面，并非总是强调协同的技术层面或止于协作的道义层面，而是同时提出协同之下亦有侧重的理念。他曾言：“论义，浚治长江，当连合上游各省各县协力统筹，非一省所能了事，更非一省中之下游九县所能了事。”②这充分体现了协同之于长江治理的重要性。但是他并没有停留在这种泛论的层次上，面对协同实践中可能出现的责任推诿情况，他提出“筑台必自基起，治水必自下始，下之下则我九县”，③体现了一定的担当精神。应该说，这种做法是符合当时的实际的。这不仅仅与当时中央权威的阙如有关，更大程度上也是协同自身的规律使然。生态治理的整体性导致上下游必须作为一个整体，共同为长江治理贡献心力。而位于下游的地区也应该通过现行介入等方式，率先承担相应治理责任。在协作中，既要维护本地区人们的切身利益，又要注意区域差异。由于长江不同区段在生态修复因果链条上的差异性，各地相关环境治理需求因地而异，具体地方适当提升相关责任要求，这也是协同中有所侧重的应有之义。这可从张謇之子张孝若在为其书写的传记中可见一斑：“他认定一个人要忠爱国家，先要忠爱地方。如果希望把国家弄好，要得先把地方弄好。而且人民是下一层的基础，国家是上一层的结顶。地方又夹着在两层的中间，所以关系极为重要。”④

（三）众人之益思想：从注重保护到民生亦重

除了技术治理上的考虑之外，张謇保护民生的思想亦值得借鉴，这具体体现在其任农工部长的行止上。他在农工部长任上时，曾经在山东嘉济汶三县公民张龙池等呈请案中说道：“惟穷民开荒认租为业，情形极为可悯。凡由曾氏让出之田，应准因被丈入祭田失业之户，照其原有亩数平均，尽先换照承领。毋使狡黠之徒趁势垄断，以恤租户而昭公允。”⑤在长江治理中，他主张的并非现代意义上抽象的环境公共利益，而是众人之益，以防止沿江人民受到长江灾害的影响。这个道理似乎浅显但也更清晰具体，符合那个时代生产力尚不甚发达的实际。由此可清晰观察到张謇在经济调度中体现出抚恤民生的爱民思想。民本思想是中国古老的道统思想也是中华文化的主流观念，民生情怀是中国传统士人普遍的价值追求。作为儒家士人，张謇具有深厚的为生民立命的悲悯情怀，这从其对南通家乡的情感可见一斑。他深知，国家抑或地方治理的根本还是为人服务。张謇一生始终以民为重、顺乎民意、为民争利，而如何平衡长江治理和民生关切，就是其中的一个重要方面。如何在保护的同时重视当地人们的生计，也可视为目标协同的一个具体体现。

三、张謇水域协同治理思想的时代价值

张謇的协同思想具有鲜明的时代价值，具体体现在以下几个方面：

（一）对条块型官僚体制的反拨

张謇治水理念体现了深刻的区域协同治理思想，问题直指官僚体制条块分割的制度弊病。正是由于当时关于协同的努力付之阙如，他在著作中多次表明了一体治江的愿望和期许。根据《九录》记载，张謇在1922年《告扬子江下游治江会九县父老书》中指出：“不必问孰为省长，孰为督办，皆应执行此政策之人。”①由此可见其秉持鲜明的部门协同思想。这种思想跳出了科层官僚制分级负责的僵化弊端，有其灵活高效之处，显然对长江修复这种具有流域性管理性质的事业深具操作意义。

正是因为认同协同理念，张謇对“各人自扫门前雪”的地方主义行为给予了否定。比如他指出“江、皖同一淮水流域，劃界为治，两有不利”，②呼吁淮河流域各省通力合作，因为就长江而言，“江南江北，宁敢区分”。③在筹兴水利为咨议局基本金之设备说中，他指出：“皖北同病水灾，若愿协谋，尤可得多助之益。”④皖北显然是以区域性单位而非行政区划，体现出区域协同的思想。此“多助之益”是协同治理的直接效应。

当然，协同总是在一定的系统环境下运行，而非和条块型体制毫不兼容。协同不宜从狭义上去理解，不是同质事物之间步调一致的互动，其内涵应该更为深远，其中深含着矛盾论的哲学思想。将对立的事物放入一个系统中运行，恰恰能够为彼此提供动力源泉，也为彼此的更新优化带来新的空间与机会。张謇作为当时体制孕育的宠儿，显然不可能从根本上抽离既有的体制，但其治理行动无疑在某种程度上对体制予以了反思。

（二）承接水治理的整体性需求

张謇协同治理理念建立在朴素自然观的基础之上。在那个生态保护尚未形成科学观念的时代，在包括人为因素在內的多种因素作用下，大自然的破坏力促使人们在客观上已经采取了相应的补救行动。张謇已经意识到长江治理的整体性和关联性，看到在长期的环境治理实践中，只见树木不见森林的短视做法显然不利于生态环境的保护，然而对于部门利益的维护者而言却是最符合理性的做法，这也是部门分割大行其道、协同思想难以真正落地的原因。

张謇在治理系统性方面有深刻的认识，且并不停留在观念层面上，而是基于所亲历实践的激发，有着比较深刻的体验。他曾经指出并痛斥那种片面的不讲系统关联的做法：“蚩蚩之民，与水争地，习为故常，更不知森林与治水、防砂有何等关系，致尽伐固有之大木，不知替以续造之新林。”⑤从这不无激烈的论断中，可以看出张謇已经对森林和治水的关系有了较为深刻的认识。可以说，在百年前张謇就对流域生态的系统关联性有了初步的理解，可谓是当今环保领域系统思维的近代诠释。

张謇在百年之前的保安林实践对当下的水岸协同有着深刻启示。这种思想的逻辑基础是清晰的：一味拿水做文章，并不能真正理解水，也不能真正有效地改善水；只有将视线转向更大的视野，才可能形成整体观念，才能真正裨益于水治理。张謇在农工商部长任上时，农商部颁布了中国有史以来的第一部《森林法》。⑥1915年7月30日颁布的《森林法施行细则》和《造林奖励条例》，则更具体地规定了提倡和奖励造林的办法，从而改善了生态环境。在张謇所处的那个民智渐开的时代，就有此生态关联性思想并且认真践行，值得后人借鉴。

（三）丰富了协同治理的内涵

张謇一度在南通自治事业中出力甚多，对跨域协同有着深刻的肯定性见解，指出：“淮不治之害，皖与苏共之；治则利亦相共。沂、泗发源居徐、海上游，害独中于江苏，而山东不与，而微山湖淤滩之利则共之。共利而不共害者，不足引以为助。只可自入东境测量，测量之后划定地界，免将来之争执而已。皖既利害与共，而苏尤为淮之尾闾，洪泽湖地与皖相错，其必乐与我共图其成者，可以人情推测而知也。”①细读之下，不难看出其中蕴含着协同的动力机制。

在社会公众力量参与治理方面，张謇在其农工部任职时也有相关实践。难能可贵的是，在那个公民力量十分微弱的时代，竟然确有企业参与河流治理的实践。张謇在南通一公司申请参与内河治理时候曾经批复道：“该公司集款开河，协商地方，力谋公益，自应照准。”②可见其有意识地扶持政社协同。反观当下，虽然社会空间得到极大的拓展，且以行政为主导，呈现出一种自上而下式动员的形势，但社会力量参与环境治理仍有待进一步激励。

在政策协同方面，张謇在向时任大总统陈明经过情形及水利进行办法缘由时曾表明心迹：“绘郑侠流民之图，已不监门一处；综贾让具河之策，要先去争地一端。求世界之学术以考工，合本国之时地以尽利，此謇于水利夙昔之征尚也。”③中国传统的制度和政策具有 “模糊文化” 的明显特征，即笼统、原则、抽象，更多是目标、方向或意图的宣示，缺乏具体措施和有效的政策工具。④如能借鉴前贤在政策协同上的思想，去除因为“政策打架”而产生的争端，则有很大的现实意义。

在看到张謇协同思想所具有的重要现实意义的同时，也必须对其实践性加以反思。在理想层面，张謇希望“各省协力”、中央背书。但是在现实层面，上述愿景往往渺不可及，因而在实践性方面必须有相宜的安排。在当时的历史条件下，协同总难以理想的状态实现，张謇曾多次表达过不仰赖于政府的想法就是鲜明的体现。比如其有在九县之同和众省协力之间平衡的一面，这放在自治主义和统一理念的大框架下去理解便可明了。以张謇的思想观照当下，省域之间的协同未必能一蹴而就，要实现整个领域的协调，不妨从一地一区出发，大胆进行地方性协同试验。在此框架之内，各个功能单元均应该发挥相应的作用。

三、张謇协同思想对于长江生态修复司法实践的借鉴价值

对张謇协同思想进行充分阐释，并完成当下环境治理情景的转换，具有重要的理论价值和现实意义。长江生态修复协同治理应保持开放包容的心态，向一切优秀的传统文化学习，而张謇作为长江治理曾经的运力较多者，自不例外。为寻找两者的结合点，宜对当下长江司法协同实际进行充分考察，在此基础上对张謇协同思想进行创造性转化和创新性发展，如此才能使得探索长江生态治理的司法实践展开成为可能。

（一）张謇协同思想在长江生态修复中的创造性转化

1. 协同关系结构思想的转化

张謇在协同关系中有所侧重的思想，值得当下长江生态修复实践借鉴。长江保护司法应该主动适用流域管理的特点，正确识别并构建司法协同的关系结构。通过梳理《长江保护法》可知，其呈现出行政主导的面貌，这容易给人以错觉，认为行政依然是生态修复的主导力量，司法无非是最后一道“加强的力量”。如果这样理解的话，必然会影响到协同的关系结构，并进而对司法在生态修复中的地位构成不当挤压。这是未从环境法体系理解《长江保护法》之缘故。事实上，通过与民法典、刑法及其修正案的衔接，司法的功能并不能从条款数简单推导。如何协调司法和行政的关系呢？应该根据生态修复的具体情境，灵活调整协同结构中的权力点之所在，择取分阶段主导权轮换的进路。这种构建思路宜运用到司法和行政协作的整体过程中去。

2.协同机构协调思想的转化

在协同机构上，张謇曾致力于发挥治江会的作用，充分肯定其重要性。回望张謇时代的机构探索，其代表着一种具有高度实践品格的制度建设，值得后人借鉴。事实上，新中国成立之后的协调机构就有当时机构之遗踪。对于当下时代而言，欲真正统一法律适用，可以跳出司法内部生成结构，继续以张謇时代治江会为启发点，从其外部运行载体方面破题，并进一步以成有效司法协同之美。针对协调机制的部分概念，应该从广义上去理解，比如长江协调机构之于司法角色的关系。《长江保护法》的职责之一是“协调跨地区跨部门重大事项”。①从体系性思维来讲，将司法的角色和需求体现进去，也是其中应有之义。因为广义的执法除了国家行政机关的活动外，还包括司法机关及其公职人员的活动。

3.协同地方探索思想的转化

张謇时代的协同实践代表了一种地方化的探索，这种探索脫离不了当时中央疲软、难以作为重要倚仗的实际，虽然有不得已而求其次的成分，但不可否认其探索意义。正像张謇愿景中描绘的一般，是想为中国树立一比肩西方国家的文明样板。在当下，由于中国幅员辽阔的客观现实，地方试错性实践成为一种值得肯定的实践智慧，为中央的进一步决策提供正反两方面的经验，其意义重大深远。在这方面，张謇无论在思想上还是在实践力行上，无疑都是值得效法的楷模。需要明确的是，协同不是一种单纯的静态关系结构，亦有效率的问题。张謇“其属于邻县者，随时协商办理”②的言论对当下亦多有启示。适当跳出科层化框架，借鉴非正式制度的灵活性，确保协同的便利性和即时性，不啻为一种宝贵的试错性探索。

（二）张謇协同思想在长江生态修复中的创新性发展

1.确立协调机构为第一动力机制的作用

通过追根溯源，长江协调机构的前身和张謇担纲会长的治江会密切相关，后者在当时就已经有协调之预设职能。在历史观照之下，我们更应洞悉机构在协同治理中的中枢地位。所有的协同结构并非是刚性凝固的而是灵活流动的，没有协调结构圈定的大框架，主体间的互动和博弈将不会走在良性的轨道之上，在这个夹杂着利益博弈的场域之中，离心倾向就会自然产生，并进而对协同造成损害，出现协而不同的情况。长江经济带协调机构在生态修复协同中应当发挥核心的协调者角色。《长江保护法》明确规定，应建立长江经济带协调机制。由于长江保护具有的系统性、整体性、协同性，需要统一而强有力的协调机构，来统筹协调生态修复司法协同的各个主体，整合优化治理主体协同中形成的生态修复基地、生态修复项目等资源力量，督促不同协同主体各就其位、各司其职，以增强生态修复协同的权威性、强制性，从而推动长江经济带生态环境协同治理。而反观张謇治水失败的原因，其要者正是缺少中央强有力的领导，以至于缺少整合和优化。

2.进一步丰富司法协同治理的类型化

长江治理有其自身的协同重心，政府应该发挥行政的主导作用，而法院应当加强环境民事公益诉讼、刑附民诉讼、行政公益诉讼三者的有机衔接，注重自身以及其他司法协同主体的沟通联动，准确把握案件事实和适用法律规定，拓展丰富生态修复责任承担路径，着力实现长江经济带司法裁判尺度的统一。同时，考虑到生态修复结果延时性的特点，应将生态修复责任具体化，创新生态修复司法裁判执行方式，较好地体现司法权与行政权的衔接配合，对生态修复的实施、监督管理及修复效果验收等作出具体安排，使“附生态修复方案的判决”更加具有可执行性。在政策协同上，张謇就曾提出综贾让治河之策，认为政策整合主要体现在“横向”和“时间”两个维度：“横向整合”旨在确保单个政策之间相互支持，避免政策目标相互冲突或政策内容不一致；“时间维度整合”旨在确保当今政策在可预见的未来具有持续效力。①在目标协同上，张謇把生态修复和民生保护结合起来，更多体现了长江生态保护的人本价值。

3.推进社会力量在协同治理中的作用

党的十八大以来，习近平反复强调要坚持人民主体地位，因为这是“我们党立于不败之地的强大根基”。②多元主体共同推动的良性环境治理的形成，并不仅仅取决于国家权力或环境司法机构的单方面意愿，而是需要一个互动的、“上下合力” 的过程来共同推动。③美国学者全钟燮（Jong S. Jun）认为，为了能够弥补当今多元民主的不足，一个广泛的、积极能动的、充分知情的、尽职尽责的公民联合体应该参与公共话语体系。增强公民的自我治理能力有着本质的必要性，从长远来看，人们摆脱了对政府直接指导的依赖性，可以逐渐增强他们管理自身事务的意识和责任感。④第三方力量的引入，有利于提高生态修复司法协同共同体的环境治理能力，从司法协作转向司法协同，⑤增强生态修复方案的专业化、科学化，最大限度保障生态修复目标的实现。总之，社会性规制综合框架的建立，不仅关乎安全、环境与风险的防控，还是建立新型国家与社会关系、推进公共治理转型的一声春雷。⑥当下环境法已经进入第三代，治理的中心从行政规制主导逐渐迈向多元共治，社会的作用逐渐被拉入长江环境治理的方针之中。在具体实践中，多地生态修复企业纷纷与高校联合成立长江生态保护修复协调创新中心，便是这方面需求得以释放的重要表征，值得进一步推广。这诚然是借鉴世界文明先进经验的结果，同时也是包括张謇协同治理思想在内的诸多传统智慧资源启示的结晶。

4.着重优化长江协同治理的关系结构

从张謇在协同中有所侧重的思想出发，应该认识到有效的长江修复协同并非是主体之间的无偏向互动，而应该有所侧重。当然，重心需根据具体情境有所变化，宜建立契合生态修复自身特征的动态调整机制。权力要素推动环境治理的第一层次来自于国家正式权力。作为正式权力的另一个维度，制度性权力是行为主体通过制度规则和程序设定来对另一行为主体施加引导、限制的间接控制。⑦长江生态修复治理存在多元主体的博弈互动，协同结构在很多时候存在紧张关系，其舒缓需要一定的制度条件。分析主体间策略规避形式，提防存在的内卷化、悬浮化现象，甚有必要。张謇所处的时代缺少中央权威，一盘散沙的状态注定各种力量难以整合到一个固定的竞争框架之下。当下的情况代则完全不同，相关保障制度和动力机制的构建成为可能，使结构紧张能够被限制在一个可以接受的水平之上。

5.鼓励地方在协同治理上的探索精神

虽然协同不是新事物，但其依然处于一种探索的状态之中。张謇的“九县之同”实践可以视为协同在地方上的一次历史探索。从小规模协同走向大规模协同，是环境约束条件下的一种理性选择，也是事物演进的自然路径，更是历史提供的宝贵经验。事实上，在更宽广的语境之中，张謇的地方实践也有现代理论的呼应，辅助性原则在中央和地方分权上获得很大程度的认同。辅助性一般被认为是，政府的各项立法与行政政策，应当由最贴近于受政策影响的人们所在的政治层级来决定，在一个由个人、家庭、基层社区、教会和国家组成的多层次治理体系中，中央集权受到限制有助于在尽可能低的层级上解决自身问题。①因而长江生态修复协同的地方化探索，是辅助性原则的应有之义。

余 论

当今时代和张謇所处时代不同的是，法治更多地代替人治成为时代的主流话语，成为国家治理体系和治理能力的重要依托。习近平指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击。”②我们要充分运用包括司法在内的各种环境治理手段，以协同为方法论和思想指引，真正推进长江水治理体系和治理能力的现代化。

诚然，中国古代有“重术而轻制”的深厚传统。③这一点不可能不对张謇造成影响。张謇协同治理思想除了一部分可供当下直接借鉴外，更多地是宏观上的启示价值，但毋庸置疑的是，这种运用不会因为其原则性而削减意义。通过观察长江大保护实践中作为地方共治目标的“防洪水、排涝水、治污水、保供水”四大任务，不难发现此四者具有明显的关联性，也不可否认在中国传统资源中有相应任务的存在。现代人要以开放的胸襟，以同情理解的态度，去向前人求索可能的经验。前人的协同理念可以跨过历史的阻隔，在这个瞬息万变、新事物层出不穷的时代得以措置并转化利用。如果我们偏要向其探求具体操作层面的经验，不仅是苛求科技水平尚且落后的时代，从而丧失其客观性价值，而且可能对其理念性贡献带来信任危机。只有从当时的历史语境下理解，在充分扬弃的基础上予以创造性转化，我们才能捕捉到张謇这位先贤带来的智慧之光，从而有助于彻底破解“九龙治水，天下大旱”的尴尬局面。

责任编辑：王俊暐

责任校对：徐 敏

［作者简介］靳匡宇，南通大学长江经济研究院兼职研究员，南通大学中国式现代化研究院兼职研究员（江苏南通 226019）；李清蓉，南通职业大学讲师（江苏南通 226007）

［基金项目］最高人民检察院应用理论研究课题“公益诉讼立法视域下的生态修复检察协同实现研究”（GJ2023A61）；新疆维吾尔自治区检察院重点课题“基于实证的检察公益诉讼制度优化研究”（XJ2023A02）；江苏省高校哲学社会科学基金项目“长江经济带生态修复司法协同问题研究”（15942021SJA1594）

①《习近平在推动长江经济带发展座谈会上强调 走生态优先绿色发展之路 让中华民族母亲河永葆生机活力》，《人民日报》2016年1月8日，第001版。

②《中华人民共和国长江保护法》，2020年12月27日，https：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/27/content_5573658.htm，访问日期：2023年11月14日。

①《进一步推动长江经济带高质量发展 更好支撑和服务中国式现代化》，《人民日报》2023年10月13日，第001版。

②周志忍、蒋敏娟：《中国政府跨部门协同机制探析——一个叙事与诊断框架》，《公共行政评论》 2013 年第 1 期。

③周志忍、蒋敏娟：《中国政府跨部门协同机制探析——一个叙事与诊断框架》，《公共行政评论》 2013 年第 1 期。

④齐格蒙特·鲍曼：《被围困的社会》，郇建立译，南京：江苏人民出版社，2005年，第142页。

⑤杨继文：《中国环境治理的两种模式：政策协调与制度优化》，《重庆大学学报》（社会科学版）2018年第5期。

①李太平、马万明、羌建、羌海军：《张謇农工商一体化的构想与实践》，《中国农史》2005年第3期。

②张廷栖：《张謇关于实业与教育相结合的思想》，《江苏高教》2004年第2期。

③陈晨：《简论南通近代城乡建设的系统性》，《柳州职业技术学院学报》 2015年第5期。

④李明勋、尤世玮主编，《张謇全集》编委会编：《张謇全集》第5册，上海：上海辞书出版社，2012年，第157页。

⑤李明勋、尤世玮主编，《张謇全集》编委会编：《张謇全集》第5册，上海：上海辞书出版社，2012年，第156—157页。

⑥李明勋、尤世玮主编，《张謇全集》编委会编：《张謇全集》第5册，上海：上海辞书出版社，2012年，第157页。

①王敦琴：《张謇文化性格中传统文化之烙印》，《江南大学学报》（人文社会科学版）2007年第2期。

②李明勋、尤世玮主编，《张謇全集》编委会编：《张謇全集》第5册，上海：上海辞书出版社，2012年，第230页。

③李明勋、尤世玮主编，《张謇全集》编委会编：《张謇全集》第5册，上海：上海辞书出版社，2012年，第230页。

④张孝若：《南通张季直先生传记》，上海：中华书局 ，1930年，第100页。

⑤李明勋、尤世玮主编，《张謇全集》编委会编：《张謇全集》第5册，上海：上海辞书出版社，2012年，第275页。

①李明勋、尤世玮主编、《张謇全集》编委会编：《张謇全集》第5册，上海：上海辞书出版社，2012年，第231页。

②张绪武著：《我的祖父张謇》，天津：南开大学出版社，2021年，第122页。

③李明勋、尤世玮主编、《张謇全集》编委会编：《张謇全集》第5册，上海：上海辞书出版社，2012年，第477頁。

④李明勋、尤世玮主编、《张謇全集》编委会编：《张謇全集》第5册，上海：上海辞书出版社，2012年，第155页。

⑤李明勋、尤世玮主编、《张謇全集》编委会编：《张謇全集》第5册，上海：上海辞书出版社，2012年，第467—468页。

⑥虞和平主编：《张謇：中国早期现代化的前驱》，长春：吉林文史出版社，2004年，第395页。

①李明勋、尤世玮主编、《张謇全集》编委会编：《张謇全集》第5册，上海：上海辞书出版社，2012年，第157页。

②李明勋、尤世玮主编、《张謇全集》编委会编：《张謇全集》第5册，上海：上海辞书出版社，2012年，第460页。

③张孝若编：《张季子九录》第2册，上海：上海书店，1991年，第120页。

④周志忍、蒋敏娟：《中国政府跨部门协同机制探析——一个叙事与诊断框架》，《公共行政评论》 2013 年第 1 期。

①《中华人民共和国长江保护法》，2020年12月27日，https：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/27/content_5573658.htm，访问日期：2023年11月14日。

②张孝若编：《张季子九录》第3册，上海：上海书店，1991年，第870页。

①周志忍、蒋敏娟：《中国政府跨部门协同机制探析——一个叙事与诊断框架》，《公共行政评论》 2013 年第 1 期。

②《习近平谈治国理政》第 1 卷，北京：外文出版社，2014年，第27页。

③张丽：《环境司法积极发展与效能有限的解释》，《思想战线》2020年第5期。

④全钟燮：《公共行政的社会建构：解释与批判》，孙柏瑛、张钢、黎洁译，北京：北京大学出版社，2008年，第177页。

⑤秦天宝：《我国流域环境司法保护的转型与重构》，《东方法学》2021年第2期。

⑥湛中乐：《分权与合作：社会性规制的一般法律框架重述》，《国家行政学院学报》2014年第1期。

⑦张丽：《环境司法积极发展与效能有限的解释》，《思想战线》2020年第5期。

①转引自韩业斌：《区域协同立法的合法性困境与出路——基于辅助性原则的视角分析》，《法学》2021年第2期。

②人民日报理论部：《思想纵横》2021年卷，北京：中国方正出版社，2022年，第14页。

③肖唐镖：《中国技术型治理的形成及其风险》，《学海》2020年第2期。