深圳先进制造业产业园区公共服务设施配置思路研究

何建坤 刘力兵

深圳市城市规划设计研究院 广东 深圳 518000

当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革是影响大变局的变量之一，如何实现产业高质量发展，适应新时代的发展需求成为当下关注的热点。深圳自2008年启动“腾笼换鸟”战略以来，一直在淘汰低端产业，促进产业升级。然而，人为地“揠苗助长”导致了制造业空心化和整个产业链的破坏。因此，深圳市政府在2023年重提“工业立市”和“制造强市”战略，强调制造业是立市之本[1]。在此背景下，深圳为进一步巩固制造业压舱石的地位，顺应产业高质量发展的时代需求，率先选取产业基础较好的区域，规划布局了总面积约300平方公里的20个先进制造业园区，并明确了各园区产业发展主导方向，为促进战略性新兴产业集群化发展提供了空间基础[2]。

近年来，不少学者针对产业用地的政策调控、产业用地的土地供给、规划管理及制度创新等方面开展了深入研究。如基于政策视角，对产业用地顶层设计、监管手段上等方面进行分析[3]。也有学者解析创新型经济发展导向下“人-产-城”特性的基础上，从产业用地供给与治理提出策略[4]。还有不少学者聚焦与产业用地的规划管理与制度方面的研究[5-8]。但对于产业用地公共服务设施方面的研究较少，随着产业的不断升级，现有的公共配套设施配置思路难以更上时代的步伐，本研究通过对深圳产业用地的公共设施配建要求及其存在问题分析，结合先进制造业对公共配套设施的需求，提出制定规范标准、适应市场环境，细分服务对象，“量体裁衣”区别对待等思路，为先进制造业园区的公共服务设施配置思路提供借鉴。

1 深圳传统产业园区公共服务设施配建要求及问题

1.1 深圳传统产业园区公共设施配建要求

目前深圳城市公共设施配套标准主要依据《深标》规定的千人指标来核算公共服务配套设施，也有少部分公共服务配套设施是通过建筑规模、用地规模以及其他指标来进行核算的[9]。这些指标主要是依据人口来进行核算其需求，从总量、宏观控制的角度来确定的，更多的适用于居住用地。

在规划传导上，公共服务设施配置要求主要还是以法定图则为主，在法定图则阶段就规定了公共配套设施的布局、类型、用地面积等。如宝安松岗燕罗地区（位于燕罗先进制造业园区）法定图则里面产业用地要求配建社康中心、文化娱乐设施、体育设施等，主要以服务片区居住人口为主的配套设施。

1.2 使用需求存在的问题

1.2.1 难以满足企业需求

先进制造业企业对公共服务设施的需求具有多样化的特征，不同类型的企业对设施的需求也是多样化的。例如一些高科技企业对于研发和创新的需求较高，需要配备先进的实验室和设备。此外，先进产业园区的公共服务设施在服务内容和服务流程上应该更加注重个性化和定制化，满足不同企业的特殊需求，然而现有的配套设施大部分考虑均等化[10-11]。

1.2.2 难以满足园区人员的多样化需求

传统工业园区的公共服务设施配置缺乏精细化、未聚焦人群使用需求，难以满足园区人员的多样化需求。先进制造业园区涵盖人群具有多元化的特征，不仅仅包含企业家、研发人员、蓝领工人、政府工作人员，还有一些创业者、投资者和居民等。这些人群往往拥有着不同职业、不同文化背景、不同年龄层等，目前的配置标准难以满足先进制造业园区多样化人群的需求。

1.3 规划管理存在的问题

1.3.1 公共服务设施缺乏配置标准

现行《深圳市城市规划标准与准则》（以下简称深标）的公共配套设施标准是根据居住区规范来设置的，但对于产业用地的公共配套设施需求及配置标准则未提及。规划管理部门按照《深标》中规定的人均公共配套指标对产业用地进行校核与确定。但往往产业园区对《深标》规定的公共服务设施需求不多，比如社区管理用房、社区菜市场等，这类公共服务设施在产业园区鲜有人使用，造成资源浪费。而对于企业所需求的公共配套设施类型，比如专业孵化器、投融资平台、人才大市场、展览馆等设施，却在《深标》中没有体现，只能依据企业诉求提出后进行配建或政府结合经验配建。

1.3.2 公共服务设施缺乏配置标准

《深标》规定之内的公共服务设施由相关职能部门负责后期运营及维护，比如社区管理用房，由社区街道办负责接收，后期有人驻点办公，有相应的职责和财政支持。而《深标》规定之外的公共服务设施则缺乏相应的管理机制，深圳也有做得比较好的，如高新园区，成立专门的组织架构—高新技术产业园区管理委员会，负责高新区的建设、管理和发展等，其公共服务设施统一由高新区管委会负责运营及维护，明确职责及分工。然而不在高新园区内的企业则享受不到这种“保姆级”服务。

1.4 建设实施存在的问题

深圳很多配套设施是由开发建设单位代建后无偿移交给政府。然而开发建设单位往往在建设过程中“重环境、轻配套”，更愿意将资金投入到环境建设中去，作为招商引资、宣传的卖点，而对于公共配套设施的建设则往往将其忽略。配建公共服务设施不仅要承担高昂的建设成本，还会损失一部分可用的建设容量。显然开发单位并没有意识到公共服务设施的好处，没有意识到优质的公共服务设施能够给片区带来更加便利、促进产业发展、有利于招商引资等好处。开发建设单位与政府较难达成共识，往往是“妥协式”依据政府要求配建相应的公共服务设施，而非主动承担应有的责任与义务。此外，由于不同开发用地的规模，建设时序等的不同，在建设过程中常常将公共设施放置于最后建设，即使是规划预留的公共设施配套用地，也由于建设单位的拖延，难以落实或推迟建设。

2 创新发展背景下公共服务设施配置调整思路

面对深圳产业空间多元的公共服务设施需求，产业园区的公共服务设施不能在笼统的依据《深标》“千人指标”进行考虑，仅满足“人”的公共配套设施需求是不够的，还需要更进一步的考虑企业的创新发展需求。基于以上分析，对产业园区的公共服务设施配置思路做了若干探讨。

2.1 制定规范标准，明确公共服务设施职责

2.1.1 制定产业园区公共服务设施配建标准

《深标》对于产业园区所需的公共配套设施缺乏明确的配建标准。对此，需制定针对产业园区的公共服务设施的配建标准，以确保支持企业创新发展的多方诉求。首先应明确配建公共服务设施的类型、规模及建设要求，例如针对产业园区所需要的专业孵化器、仪器共享库、投融资平台、专业展馆等内容，需要在《深标》中予以明确其设施类型、建筑规模和用地规模等，并且在设施类型上可以根据不同类型的企业，有针对性制定符合企业的设施类型，例如以生物医药、高端医疗器械、大健康为主导产业的园区，可以引导或要求其配建符合其产业主导方向的仪器共享库设施。此外还应加强对产业园区公共服务设施的开发建设指引，明确其功能空间形态、层数层高要求、出入口要求、开发建设时序等内容。

2.1.2 明确公共服务设施实施监管职责

好的公共服务设施不仅仅体现在建设质量上，还应该保障后续的运营服务和后期的维护、管理。因此需要明确配建的公共服务设施由谁来建设、谁来运营、谁来管理的问题。应明确由谁来负责建设，包括规划、设计、施工等方面的工作，并且设施的建设标准、验收标准等也需要进一步明确。针对后续谁来运营也需要在开发阶段即明确，包含设施的适用范围、费用标准、服务标准、服务人员配置、服务内容、服务质量和服务态度等，都需要有明确的标准和运营单位。最后还需要有运营的管理单位，用于接收被服务者的投诉、监督运营主体的作用，以保证运营服务的高品质供给，以此避免公共服务设施质量、收费情况等参差不齐。

2.2 细分服务对象，“量体裁衣”区别对待

传统的“千人指标”已经不能适应产业园区的需求了，如果公共配套设施指标还是以“不变应万变”，按同一种规定来确定微观环境各不相同的产业园区的配套标准，则会造成资源配置的错位、低效和无效，无法满足企业、社会的需求。产业园区内部的多样性和人群上的分层，要求针对不同企业类型、不同人群提供差异化的服务内容，要对产业园区的公共配套设施“量体裁衣”，区别化对待。主要包含两个方面：一是针对产业园区的企业类型和主导产业方向进行针对性选配公共服务设施；二是针对产业园区内的不同人群特征，进行差异化的提供公共服务。只有这样一个充分弹性、人性化的公共配套，才能更好的满足产业园区对于公共服务设施多样化的需求，可以更加精准地满足不同服务对象的需求，更加个性化地提供服务，提高服务质量和用户满意度。

2.3 适应市场需求，兼顾效率和公平

适应市场需求，兼顾效率和公平是公共服务设施提高服务质量和满足多样化需求的重要途径。产业园区的公共配套设施需根据市场需求，合理配置公共服务设施，提高服务的效率和质量。同时，还需要注重公共服务设施的公平性，确保每个人都能够享受到公共服务设施的服务。适应市场需求可以提高公共服务设施的服务质量和用户满意度。例如可以引导市场参与到公共服务设施的运营服务里面来，市场主体作为“源头活水”能够有效激发公共服务设施的多样性和高质量的服务水平。另外完全的市场化运营公共服务设施会导致弱势群体的需求得不到相应的满足，为弱势群体配置的公共服务设施也是体现规划公平的重要方式，因此还需要考虑对市场的缺陷加以修正，保障公共服务设施供给的公平性。

适应市场需求，兼顾效率和公平可以促进公共服务设施的创新升级，提高服务质量和满足多样化需求。在产业园区对不同类型的公共服务设施项目，需要做出不同的安排。对于弱势群体的基本需求，应全部由政府来供给，其目的是保障弱势群体也能够享受到公共服务设施的便利性。而对于附加值很高的公共服务设施项目，则可以根据市场的情况，结合企业的需求，定制化的由市场主体进行配置，交给市场去运作，以市场基于价格机制来配置。

2.4 分级分类，统筹周边配套设施的关系

为避免公共配套设施资源的浪费，应采取“分级分类”的配置策略。根据不同的服务对象和服务需求，提供不同层级的公共服务设施。例如，围绕20大先进制造业园区，每个片区选取中心区域提供高端公共服务设施，其余地方提供基础公共服务设施。分级分类采取不同的服务策略，提供精准、个性化服务。针对不同层级的片区，提供规模大小不一的产业配套服务中心，避免资源浪费和分布不均。其次，对产业类型与公共服务设施进行分类匹配，相同类型产业共用公共服务设施，实现公共资源高效利用和信息共享。分级分类可精准了解不同服务对象需求和特点，提供个性化和贴心服务，提高服务质量和用户满意度。

3 结语

在回归制造业，重构制造业竞争优势的大背景下，如何提升制造业的创新能力和优化制造业生态系统已成为深圳乃至全国的共识和大势。面对不断升级的产业类型和功能，传统的公共服务设施配置已显然跟不上时代的步伐，基于此种背景下，调整公共服务设施配套的思路亟需转变。本文通过“制定规范标准、明确公共服务设施职责——细分服务对象，“量体裁衣”区别对待——适应市场需求，兼顾效率和公平——分级分类，统筹周边配套设施的关系”四大调整思路，积极应对产业园区公共服务设施配置存在的难点和瓶颈问题，进一步实现产业园区的高质量发展。