数字经济与农村经济融合发展:理论关照、政策检视与实践路径

向 超,包丽平,王小华

(1.西南大学 法学院,重庆 400700;2.中南财经政法大学 知识产权研究中心,湖北 武汉 430000;3.西南大学 经济管理学院,重庆 400700)

一、引言

融合发展一直是破除城乡二元经济结构,实现乡村产业振兴的重要抓手。产业融合不仅是农村一二三产业的协同发展,更强调农业生产方式、农业生产结构通过产业联动、产业集聚、技术渗透、体制创新等方式实现产业之间、产业与要素之间的协同及发展[1]。数字经济是继农业经济、工业经济等传统经济之后的新经济形态,以使用数字化知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术有效使用作为效率提升和经济结构优化重要动力,通过产业数字化与数字产业化全面推动经济体系变革。党的二十大报告指出:“加快发展数字经济,促进数字经济和实体经济深度融合,打造具有国际竞争力的数字产业集群”。农业农村部、中央网络安全和信息化委员会办公室印发的《数字农业农村发展规划(2019—2025年)》从基础数据体系构建、生产经营数字化改造等维度明确了数字农业农村建设的宏观架构。可见,数字经济与农村经济融合发展既是国家战略层面的主动选择,也是农村经济发展的时代需要。

数字经济具有数字化、网络化、智能化特征,数字化拓补了生产要素,网络化消弭了区域阻隔,智能化优化了营销策略。数字经济投射到农村经济维度,则表现为以下几种形式:其一,通过收集和整理农村经济发展的数据,成立乡村振兴数据中心,在形成数字产业的同时,推动农业农村产业链转型升级。例如,江苏省太仓市建立“媒体+政务”融合发展模式,形成了全国首个乡村振兴和数字化媒体融合叠加的县级乡村振兴大数据中心。其二,数字经济网络化特征有利于弱化甚至消弭涉农产品供求双方的信息阻隔[2]。乡村振兴数据平台可以有效连接农业生产的各个环节,打破农产品产销环节的时空限制,将资源优化配置功能前置,从而进一步实现供需平衡。例如,天津市通过大数据共享平台,将农业与水利、工商、民政、人社等各类涉农数据交换共享,实现涉及市、区、乡镇、村四级集合数据的精准应用。其三,数字经济智能化技术重新定义了传统交易方式的信任机制(例如,江苏省连云港市建立的集全市农业为一体的大数据平台),通过信息关系技术化处理,减少交易费用和无效营销。

全面推进乡村振兴背景下,城乡数字鸿沟制约了数字经济的普惠性发展,也阻滞了农村公平分享改革发展成果的通道。学术界敏锐地观察到这一点,在肯定数字普惠金融缓解农村相对贫困之价值的基础上[3],围绕数字经济与农村经济融合,形成如下共识:在发展现状层面,数字赋能农村产业现代化,具体表现为智慧决策推动农村生产精准化[4]、“互联网+农业”模式助力农业经营品牌化[5]、农村电商促进产业结构升级化[6]。农村经济与数字经济深度融合动力不足,尚存在农村数字基础设施覆盖不全、乡村数字化人才储备不足、农业数据要素市场化不成熟等瓶颈[7]。在应对措施层面,农村数字经济发展需要通过财政支农[8]、信息赋能[9]、产业形态转化[10]、职能治理[11]等方案弥合数字鸿沟,促进乡村振兴实现。既有研究着眼于实践困境与未来方案,具有重要价值。农村经济的数字化发展在理念与制度层面首先体现为国家政策,并以此为基础凝结共识和发展理念。相关研究在学科视野上主要集中在管理学、社会学等学科;研究取向亦相对同质,对于数字经济与农村经济之融合,虽论及数字产业创造性与农业系统性风险,但整体上均侧重解读政策体系和凝练实践模式,鲜有从法政策学维度对数字经济赋能乡村产业的实践科学进行风险预警和制度规范,亦难觅“政府—市场”二元维度的体系构建。因此,从法政策学角度去检视农村经济数字化发展动态,一方面能够弥补农村经济数字化发展的理论短板,另一方面有助于各地实践经验的文本转化和经验普适。

二、数字经济与农村经济融合发展的理论关照

大数据时代,科技发展无疑是推动农村经济数字化发展的重要因素,但仅从技术创新层面去解释农村经济数字化的产生原因未免不够全面。综合来看,农村经济数字化有着深层次衍生基础,其在农村的发展,以互联网时代下普惠理论为支撑,借力于中央“坚持农业农村优先发展”政策安排,同时在主体层面蕴含了改革发展成果共享的制度需求。

(一)时代观:数字经济的普惠性发展

为克服信息茧房、数据偏在的时代难题,数字经济的普惠性发展成为必要。所谓数字经济的普惠性发展,是指利用数字经济高渗透性、信息传递迅捷性等特征,使每个个体、每个地区,不论自身特质好坏,都有权享受数字红利。

一方面,数字经济助益城乡统筹发展。城市与乡村统筹发展政策是以可持续性发展为目的,立足于城乡共生、互惠关系[12],以城乡产业扩散及空间增长理论[13]为基础,全面整合城乡发展资源,实现城乡经济协调健康发展的政策。具体到农村数字经济层面,则体现为两个方面:一是数字经济加快城乡统筹融合发展的进程。数字经济见长于多样化的形式逻辑与低成本的数字手段,在解决“小农户”与大市场之间组织性矛盾的同时,倒逼农村数字经济基础实施水平提升,并助力公共服务均等化。在此基础上,城乡发展要素加速流动和互换,在助力公共服务均等化的同时,实现城乡融合发展。二是社会化和专业化的生产要求决定了数字要素资源融入农村经济的客观性。数字作为生产要素对经济的介入同样遵循成本效益原则,在农村数字经济“价格调节”前,数字资源的流动是由城市主动流向边际成本更低、市场前景更广阔的农村地区,这种自然流动赋予了城乡融合发展的时代契机。

另一方面,在大力推动数字经济发展的时代背景下统筹发展农业产业与数字产业。农业产业与数字产业协同发展既符合当下数字经济发展的客观需要,又彰显出数字产业与农业产业发展的内生契合性:其一,乡村振兴视角下,数字产业的建立服务于农村产业的发展。数字产业与农业产业是手段与目标的关系,以服务型为导向的数字产业,亟待实体经济的依附。其对数据的开发以及数据的最终服务对象,都决定了其发展必须寻求一定的载体。与此同时,农业产业尚存在数字化不足的短板,因此,数据产业与农业产业协同发展是农村经济发展的客观需求。其二,数字产业与农业产业发展具有契合性。从内在机理角度看,数字经济的优势特质与农村农业发展劣势具有天然互补性。数字经济不同于实体经济,其信息数据具有高渗透性[14],这一特点或许对于本身数字基础设施健全、通讯设施便捷、物流发达的城市发展而言,意义不是很明显,但置于农村地区,却是消除物理隔阂、打通链接渠道、重塑经济形态的核心要素。从发展目标角度看,数字经济与农村经济在未来发展目标上具有一致性。数据与农业农村发展相融合,成为拉动农村经济增长的新引擎,并潜移默化影响生产经营方式。进一步而言,数字经济作为一种虚拟经济渗透到农村场域,逐渐形塑人们对物质财富、精神寄托方面的新理解,数字技术使得“乡愁”可以传递、文化可以“变现”[10]。而这恰恰与乡村振兴战略下重新定义农业农村农民、变革传统农村经济模式的发展目标相吻合。故而,不论是数字经济还是农村经济,其未来发展都是在顺应数据时代走势,致力于通过数据产业与实体产业的结合,遵循数字伦理原则下的融合式发展[15]。

(二)政策观:农业农村优先发展政策

现阶段强调农业农村优先发展理论,并非无源之水,其背后是牢固的政策依托。具体表现在:第一,从政策缘起上看,自党的十九大以来,农业农村优先发展政策落地生根。2018年、2019年中央一号文件相继对农业农村优先发展政策的原则要求与政策安排作出系统性部署;2020年、2021年中央一号文件分别对农村“数字平台”的构建与农村“数字普惠金融”的发展提出建设性意见;2022年、2023年中央一号文件在重申农业农村优先发展政策的同时,强调乡村产业高质量发展的重要性,在推进数字乡村建设、实施“数商兴农”与培育乡村新产业新业态等方面提出指导性建议。第二,就政策体系而言,围绕中央《数字农业农村发展规划(2019—2025年)》《数字乡村发展战略纲要》《关于坚持农村农业优先发展做好“三农”工作的若干意见》等政策文本,已有多个省份相继出台了具体实施意见。第三,从政策内容来看,其法规类别已涵盖银行、建设业、商贸物资、农业等多个涉及国民经济发展的重要领域,多份规范性文件均已聚焦农村数字经济的发展。

数字经济能够助推农业农村优先发展政策落实,这集中体现在缩小城乡“数字鸿沟”上。单从城乡网络普及和使用情况来说,农村网民规模与城镇网民规模比例偏差达到3∶7,城乡数字差距可见一斑。此外,数字经济的高渗透性可以破解农村信息面临的闭塞性困境,数字经济的虚拟性可以使得农村金融机构建设摆脱传统的“物理下沉”发展模式,数字经济的跨空间性可使乡镇突破地理位置的局限性,减少乡镇金融发展的成本。数字经济自身的特质决定其在农村的发展相比其他经济形式具有独特的优势,这对于农村经济的发展至关重要。

(三)主体观:改革发展成果共享机制

改革发展成果是特定历史时期全体社会成员协同创造的物质利益和精神利益的总和[16]。积极的改革发展成果分享是对“再分配”制度的超越,这体现为受享主体在承担改革发展成本的同时,能够共享到发展红利。乡村振兴背景下,数字红利的成果共享既有必要实现对共享机制的整体推进,又须着重因应农民主体的时代需求,建构城市反哺农村的制度机制。

农民是数字经济发展成果共享的当然主体。这是由历史因素和现实发展目标双重因子决定的。审视历史,不论是新中国成立初期实行的“优先发展重工业”战略,还是改革开放以来40多年间实现的“跨越式发展”,城乡二元经济体制通过财富转移方式,在促进工业经济发展的同时,亦相应地消减了农民主体对改革发展成果的分享[17]。强调农民作为数字经济发展的当然主体,是为了避免农村数字经济发展重走“农民利益受损,城市消费者受益”的老路。着眼现状,推动数字基本公共服务均等化是当下改革发展成果共享机制的目标进路,而现阶段制约基本公共服务均等化目标实现的主要因素之一是城乡发展差距较大,这其中又突出体现为发展成果主体“享受不均”。故而,强调农民作为成果共享主体是农村经济数字化发展的应有之义。

农民主体分享改革发展成果理应构造特殊机制。数字经济政策已经实现了农村经济数字化发展的体系构造,在政策维度,数字经济与农村经济融合发展的统一大市场已经形成,然此种发展机制并未体现出农业产业与农民主体的特殊性。从数字经济与产业发展阶段的融入来看,农民主体分享改革发展成果理应配置如下特殊机制:第一,数字技术在研发阶段,理应倾向于实现农资资源的高效利用及生产风险的有效预知,并进行知识传导及“下乡”。第二,重申并强调改革发展成果在产业链多个端口共享,且应当着重保障处于农村数字产业链下游的农民的数字红利。第三,农民主体在数字产业阶段性分工前提下,以技能培训作为普惠进路,提高职业适配性和参与可能性。此外,还应注重构建消除“数字鸿沟”的内在机制,配置激励机制以引进农村科技人才,以助力构建实操技能帮扶与产业网络帮扶的双重体系。

三、数字经济与农村经济融合发展的政策检视:基于政策文本的内容分析

(一)数字经济与农村经济融合发展的政策谱系

政策文本是农村经济数字化发展的外在表现形式,同时也反映出经济形态的发展轨迹和主要方向。以2006年《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》《2006—2020年国家信息化发展战略》为开端,2019年《数字乡村发展战略纲要》明确将数字乡村作为乡村振兴的战略方向,到2021年中央一号文件中指出“发展农村普惠金融”,再到2022年9月《数字乡村标准体系建设指南》的出台,农村经济数字化发展的政策文本不断增量与充实,已然形成了丰富的政策谱系。借助内容分析方法,梳理2006—2022年农村经济数字化相关政策,可发现其中24份政策文本与中央直接相关,232份政策文本与地方相关,文本内容呈现出的核心关键词主要包括农业信息化、数字经济、数字农业农村、农村数字经济配套制度(表1)。整体上呈现为以下特点:

表1 关涉“农村数字经济”政策文本数量一览(2006—2022年)

总的来说,农村数字经济大体上呈现出“两阶段、分层次”的政策谱系。“两阶段”是指关于推动农村数字经济发展政策文本出台的高点,第一个阶段是2006年以来,中央提出加强农业信息化建设要求后,各地纷纷出台相关文件,此后互联网在农村的实践亦成效显著。第二阶段是2020年至今的中央一号文件,在重申农村信息化基础建设的基础上,针对性地提出推进农村普惠金融建设,随着前一阶段信息技术在农村的普及,农民如何充分利用现有的数字设施服务于农村农业发展,成为立法者需要思考的问题。基于此,不难发现“发展农村普惠金融”政策背后的底层逻辑是“将科学技术转化为生产力”。“分层次”是指农村数字经济政策文本的出台是按照“中央—地方、发展纲要—重点领域—年度工作要点”的模式,采取了一种较为平和、渐进的立法技术,这种由上至下的政策普及模式,相对有效地避免了地方规范文件的缺位问题,体现中央在农村经济发展上的慎重。

从数量上看,中央和地方关涉到农村数字经济政策的数量比例,大体上在一个正常范围内。从中央和地方政策关系上看,中央出台政策文本具有指导性、抽象性,文本要求在精而不在多,继而地方政策文本应当将其具体化,因此地方政策文本的数量往往会是中央的几倍,有时这也是正常的现象。但是问题在于,关于“数字经济”“数字农村”的中央政策文本数量过少,这会使得地方立法上缺乏指引性,更为重要的是,地方政策文本仅仅是数量众多,内容上是否契合数字农村发展需要,还需进一步考究。

从内容上看,政策覆盖的体系性不足。农村数字经济发展需要与之相配套的数字基础设施、数字人才培养建设、数字农村风险控制管理、农村金融机构中介平台相关方面的制度衔接。而就目前的政策文本梳理来看,农村数字经济配套制度存在很大的制度缺口:其一,农村数字基础设施建设方面,2021年农业农村部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅等部门联合印发的《数字乡村建设指南1.0》将乡村信息基础设施类型化为网络基础设施、信息服务基础设施与传统基础设施数字化升级。而截至目前,地方层面仅山东省、浙江省针对性地出台相应指导意见、发展规划。前者出台了3个关于数字基础设施建设的意见,如《山东省人民政府办公厅关于山东省数字基础设施建设的指导意见》等;后者于2021年印发《浙江省数字基础设施发展“十四五”规划》。其二,农村金融数字化改革方面,中央层面仅在农业部关于印发《全国农产品加工业与农村一、二、三产业融合发展规划(2016—2020年)》中提及“发展农村互联网金融”,地方上也仅在发展数字农村中有所提及,并没有出台针对性的实施意见。其三,有关数字农村征信体系建设、数字人才引进、数字化经济保险制度规范方面的内容,散见于各个层级的政策文本中。

(二)数字经济与农村经济融合发展的政策检视:以地方性政策文本为视角

中央政策为推进农村经济数字化发展奠定了很好的制度基础,政策文本的类型主要表现为规划、方案、决定等,这具有综合规划性和宏观指导性。地方性政策一般以地方现状和发展规划为依据,具有专门性、针对性和具体性,并通过政策支持落实农村经济发展的公共性需求。考察文本具体内容可发现,地方性政策在落实中央文件层面存在以下问题(表2):

表2 十省市农村数字经济政策文本

第一,政策目标因应性失准,分级分类理念缺乏。政策目标的设定与各地数字农村实际发展需求相契合是基础性要求,也是目标有效性的体现。因此,分级分类理念是数字经济与农村农业深入融合发展的基础性理念。审视表2,我们发现:(1)在政策目标层面,地方性政策文本或表述过于笼统,或与中央政策文本表述重复率过高,目标因应性失准。比如,2020年4月发布的《河南省人民政府办公厅关于加快推进农业信息化和数字乡村建设的实施意见》大体重申了2019年中央《数字乡村发展战略纲要》“提升乡村治理体系和治理能力现代化水平”的要求。此种原则性和指导性话语不宜过多出现在地方具体实施文件中,过多宣示性口号既不利于政策执行,又难以恰适反映地方数字农村发展的特殊要求。(2)在政策目标设定过程中缺乏分级分类理念支撑。一方面,十省市在设定“政策目标”过程中,江西省、河南省、云南省这3个省份尚未规定具体的阶段性目标,例如,2020年5月发布的《江西省实施数字乡村发展战略的意见》将发展目标规定为“发掘信息化在乡村振兴中的潜力,带动省农业农村现代化发展”,河南省、云南省相关文件亦有类似表述;另一方面,另外7省市虽然规定了不同阶段的发展目标,但目标分级分类缺乏合理性,部分省市仅以“时间”为唯一的规划分类依据。譬如,《甘肃省“十四五”数字经济创新发展规划》中,三阶段(以2021、2023、2025年为时间节点)发展目标均与“基础设施”建设挂钩,而并无诸如农业产业、数字人才等目标规划。因此,有必要在目标设定过程中明确基础理念。

第二,政府市场功能不明确,责任配置有待厘清。观察表2,不难看出各地相关政策文本在数字农村“政府与市场”关系上,存在功能定位混乱、重政府轻市场、追责主体模糊的问题。其中,“功能定位混乱”是指各地在相关政策制定过程中,政府与市场责任分工差异过大,这突出体现在平台建设、数据共享、安全监管三点上。以平台建设为例,《河北省加快推进数字农业农村发展实施方案》强调政府购买企业数据,建设数据化融合平台,而《山东省支持数字经济发展的意见》则规定政府引导各市场主体搭建数字平台。“重政府轻市场”问题则普遍存在于各省份的农村数字经济实施文件中。具言之,各地过分倚重政府在农村数字经济建设中的作用,对市场机制需求的回应性不足。如多数省份为数字企业提供消费券、培训券,为技术创新或设备采购提供奖补,偏重于构建数字技术、设备、人才等生产要素的引进激励机制,未能结合产业数字化转型的实际需求,对数据运作模式、应用场景创新拓展以及数字安全相关的制度保障等方面进行针对性机制设计。“追责主体模糊”是指各地方机关未能规定或者未能很好地明确培育市场主体的责任分工,以便政策的落地实施。由数据可知,10省市中有4省份(四川省、甘肃省、江西省、浙江省)没有规定各项具体任务的责任主体,而在“培育市场主体”这一政策的落实上,可以找到追责主体的只在《山东省支持数字经济发展的意见》这一政策文本中规定“鼓励各地招商引强”责任主体为省商务厅。

第三,施政手段僵化守旧,政策工具应用不均衡。将政策工具类型划分为供给型工具、需求型工具以及环境型工具是学界常用的政策工具划分方式。通过整理分析所选取的10份政策文本的政策条款,最终形成206条政策工具条目,其中,供给型工具、需求型工具与环境型工具的政策分布比例为74%、18%与8%(见表3)。不难发现,政府偏好于使用供给型政策工具,而忽视对需求型、环境型政策工具的使用。首先,以“数据共享”“数字基础设施”为代表的供给型工具的运用占比过半(74%),这反映出农村领域数字经济发展的数据要素流动性欠佳,农业农村数字经济发展动力不足,市场活力有待提升。其次,观察各类型政策工具内部运用情况,发现政府对各次级工具的应用发力不均。以需求型政策工具为例,“引进投资”这一次级政策工具的使用在整个需求型工具中占比过半,而“政府购买服务”“品牌建设”“技术研发”三种次级工具的使用总数则不及“引进投资”,这反映出政府在培育农村数字经济市场主体过程中“重初期投入,轻后期稳固”的特点。

表3 政策样本中政策工具运用情况

四、数字经济与农村经济融合发展的实践路径

(一)数字经济与农村经济融合发展的基本理念

关于农村经济数字化发展的基本理念,学界在研究上少有涉及,也更难以论及发展理念的共识问题。理念具有导向性,理念与实际契合与否,直接关涉农村经济数字化发展的方向。为此,从农村经济发展的现状、数字经济形态属性、乡村振兴目标的实现三个方面来把握农村经济数字化发展的基本理念是应然进路。

第一,以农村经济发展现状为依据,秉持激励性与包容性的发展理念。农村经济数字化发展应当立足于当前我国各地区农村经济发展实际情况。东西地区农村经济发展水平存在差异,对待东西地区乡镇不能仅追求形式意义上的机会平等。在城乡二元体制下,农村数据分享体系、数字人才体系、政策法规体系均存在区域差异,但整体上还处于融合发展的初步阶段。因此,一方面,我们要坚持规范引导、激励性的发展理念。因当前农村数字经济尚处于初步发展及运用阶段,这决定了相关政策出台对其进行规范的必要性,同时相关规范设计应当以引导、激励为主,强调对数字产业、信息中介平台、互联网金融机构等农村数字经济主体规制手段的合法性与合理性,防止农村数字经济夭折;另一方面,应体现出包容性的发展理念。这种包容性集中体现在数字经济与农业产业融合模式上。政企合作数据共享模式、精准农业模式,亦或是订单农业模式,优劣共存。政府在面临发展模式选择时,或可突破追求单一发展模式的线性思维,尽可能去寻求模式之间的共存方案。

第二,以数字经济形态属性为考究,秉持基础性与适度性发展理念。一方面,数字经济的虚拟性和载体依赖性等形态属性,决定了数字经济的发展以公共性的基础实施为前提[18]。循此逻辑,实现特定地区农村经济与数字经济的深层次融合,必须重视提供农村数字公共性服务。例如,搭建数据信息共享平台,构建农村物联网体系,此为践行基础性发展理念的必要举措。另一方面,适度性是指有潜力的、适合农村场域的发展。具体体现为两点:其一,农村数字“基建”的布局应重点区别于城市数字基础设施的建设。受制于城乡发展的客观差距,在农村发展数字经济产业形态还需要考虑契合度问题,当前农村数字建设的重点应当在底层网络普及、基础数据资源的提供上,早日实现偏远农村地区网络的全覆盖、物流服务“最后一公里”的打通,而非过分追求数字技术的更新换代;其二,农村数字产业的发展以及数字技术的引进,要选择“最合适”的,而非“最先进”的,其中缘由除了前文所述城乡经济差距,更重要的是,农村企业主体自身要权衡成本投入与收益问题。因此,对于农村数字产业而言,最适合的才是最好的。

第三,以促进乡村振兴实现为目标,秉持优先性与多元性发展理念。首先,农村数字经济的发展以促进乡村振兴为目标,此为中国农村发展步入新阶段的要求。2020年脱贫攻坚取得全面胜利后,无论是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,还是全面推进乡村振兴战略,都要求探寻发现农村新的经济增长点,以有效衔接新的发展阶段。其次,坚持优先性理念,实现农村经济数字化“两个优先”,即“政策支持优先、数字配置优先”。前者要求继续贯彻落实农村农业优先发展政策,完善地方与数字农村发展相配套的法律法规制度,始终保持数字经济与中央关于数字农村建设方针相适应,与农村经济社会发展相结合。后者突出体现在与农村数字经济密切相关的供给、数字物流体系等方面,应有所侧重,优先供给农村、农业、农民。再次,树立多元发展理念。一方面,允许多种形态、多元发展方式存在。例如,在农村数字经济发展模式上,无论是广西田东的“六体系”模式、河南兰考的“一平台,四体系”模式,还是四川成都的“双平台,四创新”模式,它们均是综合考量各个地区经济情况与特质的结果。因此,这些模式之间并无优劣可言;另一方面,“借鉴+本土化”是坚持多元性理念的深层次要求。如前所述,模式虽没有好坏之别,但各地发展有快缓之分,典型模式的存在为后进者提供了指引。如彭州蔬菜“买全国,卖全国”模式,利用数字技术较好地实现农业产业供给和需求的有机平衡,同时产地直销模式也保障了农民主体的切实利益,而“直销模式”发轫于美国,这种借鉴并加以吸收的做法,即为很好的典范。

(二)数字经济与农村经济融合发展的路径构建:基于政府与市场的二元维度

新发展格局下,乡村产业振兴需要在城乡市场分割的客观判断基础上,将市场决定性作用与政府有为功能结合起来。这与《关于加快建设全国统一大市场的意见》指出的“有效市场,有为政府”工作原则相照应。但与常态的二元博弈不同,农村数字经济发展领域的政府市场关系需要呈现出双向强化的阶段性特质。一方面,我们要从多维度构建以政府支持为原则的农村数字经济政策体系;另一方面,则需要以市场为导向,健全市场竞争性制度,多层次营造释放农业领域数字化活力的市场环境。这是由当前农村数字经济发展的滞后处境以及广大农村经济的初级形态所决定的。

1.政府角度:多维度构建以政府支持为基本原则的政策体系

首先,围绕“数字化赋能”构建政策工具体系,创新施政手段。实践证明,直接性财政拨款、金融机构“物理性下沉”等供给型政策工具对于农村数字经济发展功效有限。现有的数字经济政策体系理应恪守农村数字经济的“新颖”性本质,从生产要素、生产技术、生产协作三方面为农村数字经济发展提供政策支持,实现农村经济的数字化发展。其一,生产要素层面,数据和人力资本是给企业带来最大增加值的生产要素。因此,应着力将施政重点转向数据开放共享、数字人才激励,并强化政府对数字基础设施的供给责任。其二,生产技术层面,从数字基础设施、数字市场建设、数字人才激励等方面出台政策,鼓励关键技术研发、共性技术创新与应用,支持相应的技术配备。例如,宁夏平罗县政府设立的自治区首家县级农村产权流转交易服务中心,为农户、金融机构以及第三方评估机构搭建了一个可以互联互通、和谐商洽的官方平台,形成了“中心+站点”的服务体系。其三,生产协作层面,各地政府在正确评估地区产业发展的资源优势、劣势的情况下,协调农业产业发展的重点,以农产品深加工为导向,优势互补,构建地区农业产业链,这是预防农产品同质化现象严重的可行之路。

其次,以激活数字要素为目标,构建农村经济的数据规则。前文论述基本理念时已经提及,数字经济的发展必须依靠具体规范引导,应以激活数字要素为目标,树立农村数字经济的“数据开放、数据权利、数据流动”规则。第一,加快建立和完善农村、农业场域政府数据开放制度。在对农村数据信息的掌握上,因当前阶段搭建大数据平台的主要力量为政府,故而政府是农村大数据信息的主要掌握者。相对来说,农户、产业处于数据弱势一方,然而却是数据的主要利用者。因此,为使得农村大数据的价值得以充分发挥,政府数据开放制度的建立和完善亟需提上日程。第二,农村数据权利保护上,一方面应保障农户享有个人数据的初始财产所有权,允许农户通过协议,将其让渡给企业或政府,由企业或政府管理、开发出更高效用的数据产品;另一方面应切实维护农村数据产业者对衍生数据的财产权益,以保障数据产业者投入大量资本和劳动进行数据开发的权益。第三,在农村数据流动维度,应加强监管特定农业产业具有市场优势地位的经营者的数据行为,防止其利用数据与算法优势,垄断农村相关产业的数据信息,对其他小微农业产业、个体农户实施限制、排除竞争的行为;要通过监管它们的行为,以保障农村数据的正常流动。

再次,构建以数字农村为核心的风险控制管理制度。针对当前风险控制管理制度在农村经济数字化转型中缺位的现状,着手建立农村数字经济风险控制管理制度,必须做好以下三方面工作:第一,建立行之有效的数据标准和法律规范体系。数据规范标准体系是数据生成、应用、分享的基础和前提,数据利用需要数据标准和认证体系。在《农业部信息系统建设技术规范》《农业数据共享技术规范》《数字乡村标准体系建设指南》等既有标准规范基础上,以需求导向、共性先立、急用现行为原则,继续完善数据规范标准和深化行业数据标准规则,制定《农业综合信息服务数据规范》。此外,考虑到农村数字经济的发展性和创新性,还应进一步提升法律时效性。在普适性数据规范尚未出台以前,要做好部门规章、行政法规、地方性立法的“立改废释”工作,及时动态评估行业规范、行业标准,增强政策、法规的灵活性和包容性,更加及时有效地为农村数字经济发展保驾护航。第二,构建现代农业保险制度。首先,通过对各地农村进行风险评估,明确数字农村中可保风险的种类;其次,保险框架的确立上,要考虑到农村经济发展的实际情况,特别是农民的投保能力不足、保险公司承保意愿不强等现状,从而构建“农民互助、财政补贴、独立核算、社会运作”的政策性互助农业保险框架。第三,建立健全农村金融普惠基金。要加强财税金融政策协同,中央财政可通过设立数字产业母基金等形式,推动政府、民间资本、企业法人共同建立多层次融资担保与再担保体系,提高融资担保机构的风险承受能力。如地方财政可以牵头设立数字经济融资专项基金,引导社会资本广泛参与,形成盈利共享、风险共担的合作机制。

2.市场角度:多层次营造释放农业领域数字化活力的市场环境

第一,激活数据要素,推动农业产业数字化、信息化。首先,要最大化发挥农业数据要素的效用。多用途激活数据要素数字化的知识和信息,农村产业数字化过程中的数据、信息不仅可以为生产、经营提供参考,农业生产过程中的信息也可以用来产生信用[19]。如农业生产过程的量化分析将未来的收益“贴现”并产生信用,可以帮助农民降低养殖成本。其次,农业产业数字化、信息化促使服务个性化。数字化硬件技术、数字化运行体制,逐渐将农村产业传统的生产经营模式解构,并将其重塑,使其适应农村数字化发展的新形态。如针对不同类型、不同季节的农产品,建设专门针对农村地区特点的电商平台或增设专门的网页菜单指引。再次,数字化、信息化促使数字农业领域市场化。数字化、信息化有利于让市场机制在农村金融资源的配置与定价中发挥决定性作用,为以往的一些出发点良性但实则反市场的行政干预建立了有效的退出机制[20]。农业大数据平台的建立、城乡数据共享机制的完善等为真正实现由市场决定农村资金的定价与配置奠定了基础。

第二,打造数字金融平台,在农村农业与数据企业之间搭建“金融桥梁”。农村农业与数字企业的发展需要借助数字金融平台这一载体。打造数字金融平台,激活农村经济数字化要素,应当处理好监管与数字金融平台的关系,做到松弛有度,监管应做到必要且适度。数字金融平台这个瞬息万变的“新”领域,确实存在行业发展领先于监管的问题。当前活跃在农村金融领域的新型金融中介机构主要有以农业龙头企业为代表的农业产业平台(如正邦、正大、温氏等),以蚂蚁金服、京东金融为代表的电商平台以及P2P类的涉农互联网金融平台[21]。细化监管数字金融平台的投资业务和借贷业务,对于引导农村新型金融中介机构良性发展是必需的。新型金融中介机构使社会资本打开了农村金融投资之窗,在缓解了政府财政压力的同时,也符合农村数字经济市场资源配置的要求,所以更需要的是规范引导,而不是规范遏制。

第三,改革现存金融体制,为农业数字化发展赋能。现存金融体制对农村存贷款利率的变相限制,不符合金融市场平等准入的原则。例如,就目前农村金融机构布局而言,农村小微型金融机构数量较少、竞争力不足,农信社、农合行乡镇网点虽较多,但贷存比受控较严,又有自身逐利的冲动,基层可贷资金有限,供不应求。虽然政府贷款利率管制具备降低农业主体融资成本的良性出发点,但这种计划管制的做法恰恰抑制了正规金融机构从事涉农信贷业务的积极性,而这种供给不足所造成的信贷配给,使得本可以从正规金融机构获得贷款的资金需求者不得不向其他利率更高的金融机构寻求服务,进而大幅度提高了农村金融主体的融资成本。构建多层次的农村金融体系,允许新型农村金融机构特别是民营银行、小贷公司和数字金融机构进入市场公平竞争,将是数字经济与农村经济融合发展的新的突破口[22]。

五、余论:迈向“内容控制”的农村数字经济发展

数字经济以数据利用为核心成为社会发展的新动能,其创造的新型生产方式和经济模式快速向农业农村渗透,推动农村数字经济的发展[23]。在数字经济普惠性发展、农业农村优先发展、改革共享机制的理论关照下,农村经济的数字化发展既是国家战略之选择,亦是乡村振兴之所需。从政府和市场的功能定位视角看,不论是传统农村经济还是当前新兴的农村数字经济,在新一轮的乡村振兴发展规划中,政府始终扮演着一个支持者、后盾而非守望者的角色。数字经济的市场形态复杂、异构、多维,本文虽然型构了“政府—市场”二元维度的规制体系,但此种传统的规制模式是否足以应对数字技术所演化的先进生产力和生产组织方式,还难以盖棺定论。

政策指引在农村经济的发展脉络中印记尤为深刻,农村经济的数字化发展同样难以避免,更不可或缺。一方面,数字经济时代,政府提供准公共产品的功能限度同样客观存在,需求偏好在农村数字经济的发展中需要得以满足,因此需要基于“多元需求理论”建构第三方的治理模式。另一方面,农村经济的数字化发展是数字技术与农村经济形态的结合,是技术演化冲击相对稳定的制度结构并形成新型生产方式的产物。政府能力的有限性与数字技术迭代的无限性决定了专业性第三方治理的制度空间。是故,本文以抛砖引玉之态,初步构建了政府功能与市场机制的二元规制框架,未来的相关研究可以“专业化、产业化”为导向,协同塑造农村数字经济“内容控制”的第三方治理新体系。