基层公私合作的制度信任何以形成?——基于H街的个案研究

于刚强,李嘉琳

(1.华南师范大学 政治与公共管理学院,广东 广州 510006;2.南开大学 周恩来政府管理学院,天津 300350)

一、问题提出

基层社会治理是国家治理的基石,提升基层社会治理水平是实现国家治理现代化的重要环节。当前我国基层治理改革面临着巨大的资金压力,应用公私合作关系(public-private partnership,即PPP)模式,成为基础设施和公共服务领域投融资模式改革与创新的重要手段之一[1]。公私合作模式在基层社会治理中具有重要的应用价值和光明前景,既能够缓解经济新常态背景下基层政府财政的压力,也有助于撬动公私部门的合作能量,提升基层政府社会治理能力。如今,我国基层治理处于一个不断求“新”的环境,公私合作模式是其中灵活的制度安排之一,基层治理创新为社会带来蓬勃发展的动力,但与此同时,频繁的创新带来政策及其执行的不稳定性,对制度信任的构建形成挑战。一方面,目前我国公私合作的制度建设不完善,并不能为公私双方合作带来普遍充分的社会信任。另一方面,现实中一系列失败的合作案例使得社会资本不能充分信任公私合作模式,实践过程中PPP模式与我国基层治理未能有效结合的案例层出不穷,呈现出公私地位不对等、企业权益得不到保障等与公私合作基本价值相悖的情形,这些情形不仅打击了有热情参与公私合作模式的社会资本,更让众多有实力的社会资本望而却步,因此,我国尚未能构建起对于公私合作模式的普遍的制度信任。

制度信任既是一种对制度及其执行产生信任的静态的理想结果,也是一种制度受众在制度中互动以及对制度产生心理认同的动态的形成过程。关于制度信任的形成机制,制度塑造论主张制度信任的形成建立在制度完善的基础上,文化延续论认为中国人具有信“人”而不是信“制度”的传统,现代化以来中国人传统的关系网络和信任模式受到冲击,而制度性的信任尚未有效建立,因此中国出现了信任危机[2-4];实践互动论主张制度和信任是在实践中互构和形成的;主体建构论认为制度信任的形成过程离不开人在其中发挥的建构作用。已有研究对制度信任的讨论形成基本共识,但仍存在进一步发展的讨论空间,正如制度塑造论所强调的制度完善是制度信任建立必要前提,但在基层治理制度资源并不完善的情况下,制度信任的建立何以可能?在现代化过程中,制度在中国人的信任模式中扮演越来越重要的角色[5-6],而制度手段如何作用于传统的人际信任模式,以及人际信任如何塑造制度信任?其中的重要机制还缺乏充分的实证研究,这些都是在信任研究脉络下尚未被充分回答的重要理论问题。

建立制度信任既是实务界也是学术界的共同期待。基层社会治理中公私合作的过程涉及公私双方持续的协商互动,是制度信任构建过程的生动体现。H街位于我国超大城市的中心老城区,其政府机构与G公司建立基层公私合作关系,寻求打通老旧小区治理困境的“最后一公里”,双方一波三折的合作过程,为本文探究基层公私合作的制度信任建立机制提供了切入点。基于此,本文要回答的核心问题是:基层公私合作的制度信任的建立机制是什么?围绕这一核心研究问题,本文从制度信任的理论视角对H街与G公司的合作关系由构建发展到陷入困境的曲折历程展开历时性、全方位的观察记录与深入剖析,力求探索基层公私合作关系行稳致远的发展路径。

二、文献回顾与分析框架

(一)制度信任的四种形成机制

制度是维持社会信任的约束机制[7-8],制度信任是一种建立在宏观的制度基础上的信任机制,通过法律规章等手段,最终保障制度体系内人与人交往互动的信任[9],这种通过信任制度来信任个人的路径超越了个人、群体的范围,产生广泛的约束效力[6]。然而,这些经典定义都将制度看作一个整体,忽略制度本身的层次性和多面向,以及不能充分回应制度和信任之间复杂的因果关系。对此,本文认为应从制度的多层次、多面向的特征出发,厘清不同层次和面向的制度信任类型,同时,本文将制度信任的定义放在制度和信任的互构过程当中,认为制度和信任是在实践中互构和形成的,制度既是信任的基础,又是信任的对象[10]。基于此,本文认为制度信任既是一种对制度及其执行产生信任的静态的理想结果,也是一种制度受众在制度中互动以及对制度产生心理认同的动态的形成过程。对此,需要进一步梳理制度信任的形成机制。

制度信任主要有以下四种形成机制:制度塑造论、文化延续论、实践互动论和主体建构论。第一,制度塑造论主张制度信任的形成过程受制度安排的影响、有赖于制度环境的塑造[11-13],制度信任的形成应该建立在制度建设完善的基础上。第二,文化延续论主张人们在一定的社会共同体内共享规范和价值观,并形成历史延续,而信任正是在这一定范围内共享的规范和价值观的基础上产生[2][14]。中国人有信“人”而不是信“制度”的传统,并不同于西方制度信任取代人际信任的现代发展模式,制度信任的建立路程充满障碍[15],然而在中国信任研究的脉络下,人际信任如何塑造制度信任是尚未被充分回答的重要理论问题,其中的重要机制缺乏充分的实证研究。第三,实践互动论主张制度和信任在实践中互构和形成。人对制度的信任,在日常生活的实践中被塑造和强化[16-17],制度受众需要在连续的实践过程中判断“制度好不好、制度能否被执行好”,从而形成具体的信任态度[10]。制度正是由许多个体的累积性经验经过长期发展而出现的,一旦他们互相作用结合成一种固定期望与行为模式时,一种“制度”就产生了[18],因而制度和信任是相伴而成的。第四,主体建构论认为制度信任的形成过程离不开人在其中发挥的建构作用。首先,人作为人与制度的连接点,人们对制度体系的信任很大程度上取决于对人的信任,制度信任的构建过程离不开人际信任在其中发挥的纽带作用,人与人的交往能够为人与制度的联系提供一种持续的可信任性,此外,人在制度中进行意义建构,通过连续的经验实践过程对制度体系产生可持续的信任[19]。

综上,已有研究对制度信任的讨论形成一定的基本共识,但仍存在进一步发展的讨论空间。一是构建制度信任的重要性成为基本共识,其中所蕴含的基本假设在于制度信任具有普遍性和稳定性,能够为社会的有序运行提供更多的确定性,这一基本假设建立在旧制度主义抛开“人”而谈制度的基础上,然而,正是由于人在制度的运行中扮演不可或缺的重要角色,因而不能抛开人而谈制度。本文将把“人”置于一个关键的讨论位置,揭示制度信任的特定性和脆弱性特征,丰富对制度信任基本形态的认识。二是对于关系网络下的制度信任的讨论,已有研究普遍承认关系性信任和制度性信任是可以共存并相互作用的,但较少有对基于中国实践的实证讨论,而且缺乏对其中具体机制的揭示。对于关系网络和制度信任的讨论基本呈现出“关系运作—人际信任—制度信任”的影响路径,其中,以往研究侧重于讨论关系运作如何影响人际信任,而较少有从人际信任到制度信任的讨论,本文将揭示从人际信任到制度信任的具体发生机制,丰富关系网络中的制度信任的机制讨论。三是普遍认同中国传统文化延续下对当代信任结构的塑造,承认“关系”作为一种特殊主义的传统在当下对制度信任的建构的影响,本文在延续这一纵向讨论脉络的基础上,另辟蹊径地引入横向政治结构的讨论,将本文的案例还原至中国的整体政治结构当中,勾勒基层社会治理结构的基本形态,从政治结构的视角探讨其对制度信任基本形态的影响和塑造。

(二)人际信任转化为制度信任的分析框架

基于上述制度塑造论、文化延续论、实践互动论和主体建构论四种机制的共识与不足,本文试图勾勒在政治环境的作用下,从领导人的人际信任转化为制度信任的过程中,揭示基层公私合作中建立信任的新机制。具体而言,本文的分析框架试图说明在我国“张力+压力”的基层社会治理的政治环境的作用下,领导人的人际信任能够促进或消解制度信任的形成,进而影响公私合作关系的稳定性。

基层社会治理的政治环境呈现“张力+压力”的特点。一方面,我国要建设人民满意的服务型政府,增强人民的幸福感和获得感,由此形成人们对“全能政府”的角色期待,但与此同时,基层政府面临资源有限的困境,因此形成治理需求无限而治理资源有限的“张力”;另一方面,我国对地方官员实行不固定的任期制度,对此可以导致强激励的效果,但任期不固定会强化官员在任期内的不安全感,官员采取的措施就是在任期内保持经济的持续高速增长,所以领导人面临在有限任期内创造政绩的“压力”。在“张力+压力”的双重作用下,地方领导人一方面通过创新实现对治理资源困境的突破,另一方面也作为其创造政绩的经验积累。基于此,基层社会治理处于一个不断求“新”的充满不确定性的制度环境,在为公私合作带来推动力的同时,也为其信任形态和合作稳定性带来挑战。

在政治环境的作用下,地方领导人的人际信任转化为制度信任,能够强化或消解制度信任的形成。本文将实践互动论和主体建构论相结合,解释宏观和微观层面的制度如何作用于个人。宏观层面的制度环境如何作用于个人产生信任的态度和行为?一方面,其受文化路径的影响,即人们对于某一制度的信任受历史逻辑延续的影响;另一方面,受横向结构的影响,即制度环境和社会结构塑造了人们的信任表现,进一步而言,人们通过意义建构的集体过程实现对宏观制度环境的社会化过程,从而形成对制度的信任表现。在微观互动层面上,行动主体对制度体系的信任是通过具体的实践和互动过程构建而成的。首先,人作为人与制度互动的连接点,通过与连接点的人的实践互动,对人的信任能够直接转化为对其所连接的制度体系的信任;其次,人际互动的过程是塑造制度与信任的过程;此外,人们通过连续的经验实践过程对制度体系产生可持续的信任,个体通过参与特定制度环境下意义建构的集体过程,以达到积极理解制度环境及其对社会行为影响的目的,从而对制度及其执行产生信任。然而,如果人际信任缺失,则不能从以上方面对制度信任进行强化,甚至会对制度信任的形成过程产生消解作用。综上,笔者将上述分析框架作图示如下(图1)。

三、H街的实践:信任视角下公私合作的成与败

(一)H街公私合作的建立:从人际信任到制度信任

H街位于我国超大城市的中心老城区,2018年以来,H街老旧小区的改造资金的主要来源是财政专项资金,但由于专项资金审批时间长、数量少,远不能满足老旧小区的整体改造需求。同时,老旧小区管理成本高昂,难以吸引到合适的物业公司进驻,因此主要由社区居委会承担物业管理职能。在缺少公共服务供给主体的情况下,居民无限的需求和基层政府有限的供给之间形成了巨大的矛盾,基层政府被迫成为“全能政府”,H街基层治理亟待改革。

1.从初步确立人际关系到构建人际信任。在一次基层社会治理座谈会上,H街党工委A书记与G公司的B经理结识,G公司是一家实力雄厚的科技企业,正在寻求对市场的应用和开拓。两人在座谈会上交谈工作经验,初步确立起以工作为基础的人际关系。A书记认为从长远看,为实现老旧小区的智慧治理,有必要和G公司实现长期稳定的合作关系。然而,双方面临的最大问题是资金问题,政府没钱支付,企业为何要持续投入呢?对此,A书记认为,政府虽然没钱,但能发挥公共部门的优势为企业创造市场。

A书记提出要充分激活辖区内的闲置资源,短期内为G公司发掘可以创造收益的空间,其中停车位的自治管理权由街道所有,因此H街计划将代理管理权移交给G公司,以实现短期的创收,弥补其前期的投入成本。其次,A书记和B经理协商,在老旧小区治理初有成效后,邀请其他基层治理的实务者和专家学者进行交流学习,既能宣传H街的基层治理创新成效,又能为G公司宣传推广,帮助其开拓广阔的老旧小区智慧化改造的市场,从而实现互利共赢。

“我想我们作为政府,不能光想着让企业掏钱,也要想办法为企业创造条件,企业肯定是要赚钱的,所以一方面我们引导他们为基层治理投入资金和设备,另一方面我们也要想办法让企业能有赚钱的机会,双方共赢,合作才能长久。”(A书记)

基于多次围绕工作内容的接触和沟通,双方确立了较为充分的人际信任。企业对H街道领导人的人际信任具体表现为以下三个方面:一是对领导人自身特质的信任;二是对领导人所处位置的信任,具体信任其所具备的社会资源;三是对双方初步建立起的友好联系的充分信任。双方建立起来的人际信任对后续开展合作起到了前提和推进的作用。

2.人际信任为制度信任的构建做铺垫。A书记和B经理初步达成的合作内容主要解决了资金问题,为合作扫清初步障碍:一是政府不需要支付财政资金,即可吸引企业为老旧小区的改造和治理投入技术和资金;二是企业在该项目的运营资金既不需要财政支出,也不需要由居民支付,而是一方面通过充分盘活辖区内资源获得短期的资金回笼,另一方面通过A书记的社会网络资源转化为长期的资金回笼。然而,初步达成的合作内容并不能得到已有法律的充分支撑,于是在“无法可依”的条件下,双方寻求策略,以达成推进合作的目的。

根据《市交通管理条例》,2021年1月1日后,市交通局回收市政道路停车位的管理权。对此,H街与上级部门多次沟通,希望能将管理权限截留在街道层级。然而,H街与上级部门交涉的过程处处碰壁,停车位计划并不能顺利推行。

“我们跟城管局交流这个事情,我说你要想老城区引进这样的组织,提供这样的服务,但政府又不想掏钱,也没有钱掏,钱从哪里来?钱应该从市场来,那就把停车位拿出来,也就是说上级要把治理空间让出来给基层,用这个理论来做这个事,才能支持。”(A书记)

“上级部门在考虑采取我们提出的市场化建议的时候,他们拒绝或者说顾虑的理由是什么?他们有各种考虑,但是最主要的还是法律法规。人力等一系列问题有解决的方法,但是在法律法规方面与现在的实际情况之间,还是要改进一下。所以我们做这个事情就是要推动或者倒逼法律的改进、地方法规的改革,以及获得上级部门的支持。”(A书记)

从H街与上级部门多次交涉的过程可以看出,在制度资源缺乏的基层治理中,基层政府和企业的合作存在对制度化的需求,双方合作铺开的过程实际上是追求法律制度完善的过程,同时也是构建制度信任的过程,即基层政府和企业希望能通过对制度体系的完善,为双方的信任提供更坚实的基础,从而为合作提供更加坚实的保障。

“我们其实也没想那么多,A书记代表政府,他那么靠谱,政府也跑不掉。我们想着先开始投入,让上级政府看到我们的一点成效后,再继续铺开来做,毕竟基层的很多工作都是先上车再买票的。等生米煮成熟饭,自然就有回报了。”(B经理)

对此,人际信任对制度信任的构建起到了重要的前提和推进作用。尽管双方的合作并不能在现行制度框架的保护下开展,面对种种制度风险和不确定性,双方仍然选择开展合作,其中人际信任起到了不可比拟的作用。正是由于对领导人的信任,在制度规范尚不完善的实践中,G公司能对合作的开展持比较乐观的预期。在此基础上,双方推进了一些实质性的工作。

3.实质的工作进展进一步促成制度信任。2020年12月,G公司正式入驻。以H街的Q社区为试点,建立“党建引领,政府主导,企业服务,社区参与”的城市服务模式,针对长期无物业公司提供统一服务的问题,运用一系列智能手段,如科技助力短租房管理、安装智能门禁与智能井盖、为独居老人安装智能烟感报警系统等,满足居民日常生活多方面的需求。这一系列举措既改善了老旧小区居民的生活环境,又减轻了基层政府的治理负担,老旧小区治理成效显著。

“G公司入驻后,有不少人经常来我们这个服务站参观,我们特地准备了讲解团,有上级领导、高校老师和学生、其他街道社区的人,还有一些居民来,我们都会给他们讲解。”(Q社区居委会C主任)

“说实话,我们本来也担心过项目能不能推行下去,但服务站建成后,越来越多的人来参观,特别是上级领导也说我们做得好,我们当然对项目的顺利开展很有信心咯。”(B经理)

可以看出,双方在推进合作的过程中,特别注重“宣传造势”,获得来自政府上级部门以及社会各界的认可和支持。正是这一系列实质性工作的推进,让双方的合作有了更乐观的预期。这一段合作关系得以成功建立,正是由于其实际上超越了人际信任的范围,并逐步建立起对制度层面的信任。具体表现为以下三个方面:首先是在微观互动层面上对双方商定的合作细则的信任,其中既由于双方的人际信任推动了这些合作细则的建立,也由于在实践层面对这些合作细则的推进和落实,双方都充分信任所商定的合作细则能够顺利推行,并实现双方的互利共赢;其次是在中观层面对PPP合作模式的普遍信任,双方在初步的合作中,运用了PPP模式的基本理念和方法,并在实践过程中获得多方的认可和支持,因此对PPP模式的发展产生信任,认为这样的合作模式能够充分发挥政府和企业双方的优势,由此对PPP模式在基层治理中的创新运用能够顺利推行充满信心;最后是对宏观层面制度环境的充分信任,既包括企业对法治政府建设的信任,也包括对政府决心打造优良营商环境的信任,同时还包括对鼓励基层治理创新的政策环境的普遍信任。

总之,由于基层缺乏资金和权限,如果没有A书记和B经理的人际信任作为基础,H街难以吸引合适的社会资本进入。H街建立基层公私合作关系的过程,正是从人际信任到制度信任的发展路径。双方在合作的过程中,既通过完善制度规则构建更普遍的信任关系,也追求达成对制度规则和执行双方的信任,以建立更牢固的合作关系。

(二)H街公私合作的停滞:人际信任的缺失与制度信任的消解

1.领导人更替与人际信任关系的中断。正当H街老旧小区改造和治理项目如火如荼地开展时,2021年5月,A书记接到升迁调令,原本的合作进程被按下了暂停键。由于A书记不在其位不谋其事,无法继续推进这一合作关系从口头契约转化为合同契约,不仅原定的宣传推广计划无法继续推进,为G公司链接社会资源和开拓更广阔市场的承诺也无法兑现。对此,G公司希望双方的合作关系能够继续推进,秉承着合作前期建立起来的制度信任,G公司前期已经投入了500万元的资金和技术设施,认为政府应该继续履行承诺,政府领导人的更替不应该让这段合作关系无疾而终。于是,G公司继续执行原定的规则,在持续为H街提供老旧小区改造和物业管理服务的同时,试图与新书记建立起新的人际关系。然而,新书记上任后,对这一合作关系反应冷淡。尽管G公司多次寻求与新书记洽谈,展示企业前期的投入和未来推进对基层治理的价值,但新书记并不明确表态愿意推进合作。

“G公司最近一直想办法向街道要钱,和新领导在谈,前期投了五百万,希望街道买单。但是没有招投标也没签合同,谁敢去趟这一浑水呢?新领导还有几年就退休了,首先考虑的当然是平平安安退休,哪能像A书记一样那么想折腾呢?”(L科长)

尽管通过A书记和B经理前期的努力,双方基本确立起合作关系并有实质性的推进,但由于没有签订合同,存在一定的法律风险和政治风险。新书记在这个还有两三年就退休的阶段,也许是出于对风险规避的考量,考虑到这段创新的合作关系是有政治风险的,难以对这一合作关系及G公司产生信任,更难以与G公司建立人际信任关系。因此,由于H街领导人的更替,B经理原来与A书记建立的人际信任不再发挥作用,而与新书记的人际信任关系无法建立,G公司与H街合作关系中的人际信任纽带就此中断。

2.人际信任的缺失对制度信任的消解。在缺乏人际信任这一关键纽带后,尽管G公司积极追求合作的推进,但一直得不到政府方的回应,原本建立的制度信任在现实的冲击下逐渐被消解。由于A书记离任和新书记态度模糊,原定长期的宣传推广计划无法推进,G公司遂试图争取从停车位的管理中获得收益以弥补短期的成本投入。然而,H街辖内的停车位争议风波也在不断消解G公司对政府、对公私合作模式和对制度环境的信任态度。

2021年1月,停车位按《市交通管理条例》规定交还市交通局管理后,H街的停车位需面向外来车辆开放,原本数量不够充足的停车位变得空前紧缺,当地居民的停车问题得不到保障,矛盾一触即发,居民对交通局要求回收停车位管理权表示强烈抗议,“僵尸车”现象层出不穷(1)“僵尸车”现象指当地居民将车长期停在停车位上不愿挪动,宁愿牺牲个人用车需求也要保证对停车位的占有,对当地停车位的合理使用造成极大困扰。,僵持局面维持了数月。2021年4月,市交通局做出了让步:辖内三百余个停车位交由H街以基层自治的方式处理。但自治也并非解决问题的终点,根据市政规划及相关法律规定,居民自治委员会只能对辖内停车位有“通行权”,而无法具有“管理权”和“自治权”,更无法将其授权G公司进行管理创收,这对H街和G公司的公私合作关系而言无疑是重大打击。

“其实并不是所有居民都对停车位收回市里对外开放有那么大意见,只是少部分居民对没有固定停车位很不满。但是现在街道要向上级放大居民的意见和矛盾,才有可能争取停车位的管理权留在街道,不然根本轮不到给G公司创收。”(L科长)

期间,A书记还在任时,H街拟以基层治理创新为由,充分向上级展示矛盾冲突,申请将停车位的自治管理权留在基层,以此争取将代理管理权顺利交至G公司以实现短期的创收,弥补其前期在智慧社区建设的投入成本。由此可见,当人际信任作为公私合作的纽带时,公私双方能够共同谋划并策略性地应对现实问题,从而在具体的实践过程中不断加强双方的信任关系。与此截然不同的是,在未能与新书记建立人际信任关系的新阶段,新书记的冷淡处理态度无疑为这一合作关系浇了一盆冷水。

“最近停车位这个事闹得沸沸扬扬,我们社区的人每天都焦头烂额。”(C主任)

“如果不是非要引入G公司,停车位的矛盾也不会爆发,相安无事地把停车位的管辖权交还给市里管理就好了,为什么要搞什么创新来折腾呢?”(L科长)

同时,停车位风波引发了居民抗议和投诉等维稳问题,为街道和社区的工作人员增加了工作压力,他们将停车位问题的爆发归咎于A书记对G公司的引进,由此对双方此前建立的合作关系持否定态度。由此可知,在原有的人际信任关系中断后,不仅企业对政府方的信任不断减弱,政府方对企业的信任也难以为继,原本建立的制度信任在现实的冲击下不断消解,双方的合作关系由此陷入困境。

3.制度信任的消解与合作关系的停滞。对于推进合作关系停滞不前的现状,G公司不断缩小该项目在H街的运营规模:一是停止对智慧治理基础设施的使用,包括不再使用5G智慧管理平台和无人机、智能门禁等技术手段的结合运用,以及停止对H街辖区内数据的监控和收集;二是削减参与项目的人数,服务站的工作人数由十余人削减至一两人;三是仅保留基本的物业服务,即日常巡逻和电器维修等,凭借对H街内电器维修的方式获得资金收入,但微薄的资金收入使得整个项目入不敷出,难以为继。G公司所在的服务站,原本灯火通明,每日有不同的组织和团队络绎不绝地来参观,如今已经门可罗雀,也许这正预示着双方的合作关系前景灰暗。

“G公司赖着不走了,我们也没办法。可能呆不下去就会走了吧。”(L科长)

“现在合作不了了之,公司不愿放弃这个项目,只能让我们还在这守着。”(G公司员工)

“A书记走了之后,还有谁敢理这个事啊?也不知道新的领导班子什么态度,反正现在没人再去理G公司了。不过城市服务站还在,经常只有一两个工作人员,但都是静悄悄的了,早就不再像以前一样一大班人马在那轰轰烈烈地搞宣传了。”(C主任)

对于领导人变更导致的合作中断,G公司的资金和技术投入覆水难收,企业只能“吃哑巴亏”。G公司对此深感无奈,原本对H街政府的信任、对公私合作模式在基层治理中运用的信任、对法治政府和决心打造优良营商环境政策的信任,都在现实冲击下消解,由于制度信任的消解,双方合作进入了停滞阶段。

四、基层公私合作的信任机制:人际信任转化为制度信任

在本案例中,H街和G公司在合作前期并没有充分的法律制度保障,但仍然开展了合作。对此,本文认为合同契约是构建制度信任的重要条件,但并不构成充分条件,换言之,当制度体系不完善时,人们也能形成制度信任。首先,人们普遍对法律效力的认可,是如今法治社会中制度信任的基本体现;其次,双方对合作规则的制定、遵守和维护的过程,既是产生制度信任的过程,也是形成制度信任的结果。制度信任的形成不是一蹴而就的,制度信任的确立也不意味着一劳永逸。换言之,制度信任的构建需要充分的前提条件以及不断的被重构,具有特定性和脆弱性。基于此,本节重点回答两个问题:为什么人际信任能够促成制度信任?为什么制度信任具有特定性和脆弱性?

(一)人作为纽带:人际信任转化为制度信任的具体机制

H街公私合作的过程是从人际信任转化为制度信任的路径,双方创新探索的部分合作细则并不完全在既定的法律架构之下,因此双方的合作可能面临一定的法律风险,从而对合作关系的维持造成冲击。但尽管如此,双方仍能在彼此信任的基础上,对相应制度规则的可持续执行持乐观的预期,因此人际信任对制度信任提供持续的联系和保障,从而能够推动公私合作的顺利开展。对此,从人际信任转化为制度信任的具体机制是什么?

第一,对人的信任能够转化为对其所连接的制度体系的信任。人作为人与制度互动的连接点,通过与连接点的人的实践互动,对人的信任能够转化为对其所连接的制度体系的信任。H街的公私合作关系之所以得以建立,超越了政府和企业领导人双方的人际信任关系,而转化成对制度层面的信任,正是因为A书记作为H街领导人,是政府体系与企业互动的重要连接点。B经理对A书记的人际信任,通过实践互动,转化成对其所主导的行政场域的复杂制度体系的信任,这意味着对领导人的信任包含了对其主导的行政场域内一种未经解释的复杂性的信任。这也印证了信任本质上是一种简化机制[16],即对政府复杂的制度体系的信任简化成对领导人的人际信任。

第二,人际互动的过程塑造制度信任的形成过程。正是由于H街和G公司具备充分的人际互动过程,从共同商定合作细则到策略性应对停车位风波等现实问题冲击,双方的合作才得以建立,并使得G公司能够产生对H街政府的信任、对公私合作模式在基层治理中运用的信任、对法治政府和决心打造优良营商环境政策的信任。制度信任的构建过程离不开人际信任在其中发挥的纽带作用,人与人的交往能够为人与制度的联系提供一种持续的可信任性,它构成了社会关系再嵌入的一种类型[17]。正如制度背景下的信任问题本质上需要在人与人之间的互动关系中才能够得到解释[18],对制度的信任是一种依赖于动态的人际互动的过程信任[20]。

第三,人通过连续的经验实践对制度体系产生可持续的信任。人在制度中进行意义建构,通过连续的实践过程对制度体系产生可持续的信任。个体通过参与特定制度环境下意义建构的集体过程,以达到积极理解制度环境及影响社会行为的目的,从而对制度产生信任。在建设法治政府、打造良好营商环境的制度环境下,H街和G公司领导人在其中进行意义建构,具体表现为他们充分运用自身的身份职能,尝试突破已有的制度框架,对现实的资源条件进行创新性整合,在共同商定具体合作细则的过程中,对基层治理创新的制度环境产生新的意义解读和信任感。

(二)关系网络中的制度:制度信任具有特定性和脆弱性

1.制度信任镶嵌于特定的关系网络中。中国具有“关系”这一特殊的文化传统,制度信任的构建必须嵌于关系网络当中。正如A书记所掌握的政府内部及社会资源,是其特定关系网络资源的体现,此前双方对合作细则得以顺利执行的信任正镶嵌于这一特定的关系网络中。在领导人因素的影响下,公私合作关系中的人际信任关系能够转化为制度信任,其中的关键机制是领导人的权威。现代社会不再存在普遍的、唯一的权威,但存在地方性的、可变的权威。地方领导人代表某一行政场域内的地方性的权威,基于对其本人的人际信任,在一定实践交互的过程中,转化成对其权威的信任,而对领导人权威的信任,意味着对其所主导的行政场域所包含的复杂制度体系的信任。基于此,这种制度信任是在一定关系网络内通过权威被建构和转化而成的,因此具有特定性,即原领导人与企业构建的人际信任,无法直接转化为企业对新领导人的人际信任,从而无法形成支撑新的制度信任的基础。

2.中国政治结构下具体制度的不稳定性和不连续性。基层社会治理是国家治理的基石,但基层治理往往面临需求无限而治理资源有限的困境,因此对基层治理的创新集中于寻求对治理资源困境的突破。对此,该如何解释我国基层社会治理中层出不穷的创新局面?从治理主体看,官员晋升锦标赛的系列讨论揭示了地方官员创新的机制[21],从治理结构看,项目制的相关讨论揭示了创新是我国治理结构的内在逻辑的体现[22-23],我国的国家治理逻辑体现为政策一统性与执行灵活性并存[24]。

将本案例还原至中国整个政治结构中,一方面,A书记对G公司的引进是对基层治理创新宏观制度环境的具体执行,另一方面,A书记的调动也是中国官员任期制的普遍现象。一统体制之下,基层治理不断寻求对资源利用的创新安排。但与此同时,创新本身没有稳定的机制,也没有办法形成稳定的机制,其必然带来政策的不稳定性。一方面,我们看到基层治理创新中的活力,但另一方面,也看到相关举措带来的一系列政策不稳定性。因此,如今中国的基层社会治理处于一个不断求“新”的制度环境,其中新的具体制度既统一于宏观的根本制度的逻辑脉络之下,又是游离于根本制度之外的灵活安排,由此造成中观和微观层面的制度具有不稳定性和不连续性,进而形成制度信任的脆弱性。

五、结论与讨论:基层社会治理中的信任形态

本文建构了基层公私合作的制度信任形成机制的分析框架,在我国“张力+压力”的基层社会治理的政治环境的作用下,领导人的人际信任能够转化为制度信任,当人际信任缺失时,则会消解制度信任,进而影响公私合作关系的稳定性。本案例从信任视角所勾勒的基层公私合作的基本图景是:基层治理中往往面临着治理需求大而治理资源相对匮乏的困境,在财政资金难以有效支撑的时候,地方治理的资源很大程度上只能指望于地方领导人的个人社会资本网络。地方领导人利用个人的社会网络和资源,为辖区内的治理链接企业资源,在以地方领导人与企业负责人的人际关系作为前提下,能够初步促成双方的公私合作关系,进而在既有的法治框架下,拥有公私合作关系的“合法外衣”,双方的信任关系从人际信任进一步转化为制度信任;与此同时,由于双方创新探索的部分合作细则并不完全在既定的法律架构之下,因此双方的合作可能面临一定的法律风险,从而对合作关系的维持造成冲击。尽管如此,双方仍能在彼此信任的基础上,对相应制度规则的可持续执行持乐观的预期,因此人际信任对制度信任提供持续的联系和保障,从而能够推动公私合作的顺利开展。同时,地方领导人代表某一行政场域内地方性的权威,基于对其本人的人际信任,在一定实践交互的过程中,转化成对其权威的信任。这一权威包含了领导人主导的行政场域内一种未经解释的复杂性,换言之,对领导人权威的信任,意味着对其所主导的行政场域所包含的复杂制度体系的信任。基于此,这种制度信任是在一定场域内通过权威被建构和转化而成的,因此具有特定性,因此领导人更换后,对原领导人与企业构建的人际信任,无法直接转化为企业对新领导人的人际信任,从而无法形成支撑新的制度信任的基础。

在揭示基层公私合作中信任机制的基础上,本文对已有的制度信任模式和信任研究有所对话与发展。首先,对既有的制度信任普遍认识的挑战和发展,既有观点认为制度信任是普遍的和稳定的,但本文论证了制度信任具有特定性和脆弱性,基于中国的实证案例,描述中国制度信任的基本形态。其次,对于制度信任的特定性和不稳定性,已有研究往往从纵向历史传统给出解释,认为中国人更信“人”而不信“制度”,而本文从横向的政治结构给出解释,将本案例还原到中国整体的政治结构中,对基层社会治理中的公私合作关系在整个政治结构中进行定位,中国的基层社会治理处于一个不断求“新”的制度环境,其中新的具体制度既统一于宏观的根本制度的逻辑脉络之下,又是游离于根本制度之外的灵活安排,由此造成中观和微观层面的制度具有不稳定性和不连续性,从而影响到制度信任的基本形态。

从人际信任和制度信任的存在情形来看,可以分成四种情况,如图2所示。

图2 人际信任与制度信任的存在情形

本案例的H街与G公司的合作始于双方领导人的人际信任,但缺乏相应的制度保障,于是双方期望能通过商定合作细则的方式参与制度规则构建的过程,建立制度信任,从而为双方的合作提供更坚实的保障,这一阶段的合作属于“有人际信任,无制度信任”的情形,能够解释在我国基层治理中普遍存在的公私合作初期的形态。当双方通过商定比较充分的合作细则且有一定实质性工作的推进后,基层公私合作关系进入“有人际信任,有制度信任”的下一个阶段,尽管基层治理中制度资源缺乏,但人际信任能够作为制度信任的前提基础,并在推进合作的过程中起到“润滑剂”的作用,为制度信任的形成起到持续的保障作用,因此,在缺乏制度资源的基层治理实践中,人际信任与制度信任互构是一种理想的信任形态。然而,在H街领导人更换后,G公司与H街领导人原有的人际信任不再发挥作用,秉承着合作前期建立起来的制度信任,希望双方的合作关系能够继续推进,但由于未能与新的领导人建立起人际信任,H街和G公司的合作进入“无人际信任,有制度信任”的阶段,领导人的变更在基层政府中是比较常见的,“人走茶凉”的政策不连续性的困境难以避免,在这种情形下,尽管公私合作是以合同契约为基础,但如果缺乏人际信任的推进作用,在制度的执行过程中会出现诸多阻碍。最后,H街和G公司的合作形态演变成“无人际信任,无制度信任”的形态,正是因为人际信任的缺失,消解了原有的制度信任基础,使得双方的合作走向终结。以上对四种人际信任和制度信任相结合的情形的分析讨论,基本上能涵盖我国基层治理中普遍存在的信任形态,能够为我们从信任角度认识基层治理的现状提供有价值的思考。