提升行政事业单位财会监督质效的思考——基于湖北省红安县财政部门的实践

●秦遵华 吴梦佳

一、引言

通过组织财经纪律重点问题整治、会计和评估监督检查等财会监督专项行动，湖北省红安县行政事业单位各类经济活动趋于规范，违规违纪违法问题明显减少。 但头痛医头脚痛医脚、治标不治本的现象在各单位仍然存在，根源上的问题并没有变少。为了从源头解决问题， 红安县财政监督局通过组织调研，分析了各单位在财会相关工作中的痛点、难点、堵点，并对问题进行了溯源，以更好地帮助行政事业单位提升财会监督质量、效率、效益。

二、财会监督工作现状

农业、人社、教育、卫健、民政、林业、水利系统基本覆盖了全县重点民生领域，涉及国家财经政策与法律法规繁多、财政资金量大且易滋生各类财政财务问题等， 是财会监督关注的重点，其财会现状及存在的问题在全县行政事业单位中具有很强的代表性。 基于此，红安县财政监督局通过统计调查、实地检查、访谈的形式对以上七个系统各行政事业单位财会工作相关情况进行了调研，明确了各单位内设财会机构及财会人员、基础财会工作、内部监督、制度建立与执行、业务与财务信息化等方面现状及问题。

（一）财会机构设置

在参与调研的单位中，各单位均设置财会机构，并配备会计人员，具备基础的会计核算功能。少数单位因自身特殊原因，未单独设置财会机构，如林业系统28 个单位中，12 个乡镇林业站，因每站工作人员少，业务量较小，未单独设置财会机构，平时的会计工作由其他工作人员兼任。

（二）财会人员构成

在参与调查的395 名财会人员中，从年龄结构看，50 岁及以上85 人，占比22%，45—50 岁之间65 人， 占比16%；40—45 岁之间94 人， 占比24%；35—40 岁之间28 人，占比7%；30—35岁之间77 人， 占比19%；30 岁以下46人，占比12%。 考虑到卫健系统中收费员较多且年龄普遍偏低的情况，剔除卫健系统影响，在206 名参与调查的对象中，35 岁及以上179 人， 占比高达87%；30—35 岁之间12 人，占比6%；30岁以下15 人，占比7%，详见图1。

图1 财会人员年龄结构

从会计职称情况看，在395 名调查对象中， 有中级及以上会计职称的57人， 占比14%， 有初级会计职称的70人，占比18%，无会计职称的268 人，占比达到68%。 具体情况如图2 所示。

图2 会计职称结构

（三）会计基础工作情况

各单位财务部门依据《会计法》《政府会计制度》等法律法规及内部管理要求对各类经济活动进行了账务处理，基本上能做到账表、账账、账证、账实相符，账上财务处理符合规范，原始凭证较完整，表面上不存在问题，但在实际工作中，各单位仍然存在将违规费用借助项目，或通过维修费、打印费、购置费等隐蔽形式进行报销处理的情况。

（四）内部监督情况

在单位内部管理要求及财政部门宣传引导下，各单位基本都设置了内审、稽核等内部监督岗位，但岗位多由其他部门人员兼任， 人员的综合能力素质、监督的主动性、独立性存在不足。同时，各单位内部财会监督工作目前停留在线下查阅纸质报表、账簿、凭证阶段， 加上各系统内部单位现存系统缺乏内部控制、费用报销相关模块， 且内部各所属单位数据割裂，统计标准与口径不一致、 业务与财务数据的连贯性不足、缺乏统一管理，导致检查效率与质量偏低，财政、财务等问题无法及时被发现。 单位内部事前、事中监督缺乏，而事后监督形式大于实质。 在检查过程中各单位仍然存在以前年度会计账簿、会计凭证未及时装订，部分事前审批单、费用报销单填写不规范但一直未整改的情况。从实地检查发现各单位普遍存在的各类问题来看，单位内部财会监督职能缺失，内部财会监督工作有名无实，流于形式，效果不佳。

（五）制度的建设与执行

各单位结合自身特点均按要求建立且不断完善内部财务管理、专项资金管理、内控管理、绩效评价等制度，形成了一系列制度文件与考核资料。 各类制度文件资料较完整，但在执行过程中存在执行不到位或变形或“两张皮”的情况，单位内部各项制度没有得到有效执行。 尤其在财会人才队伍建设方面，各单位缺少相关制度的规定，体系化、系统化、主动的财会人才引进、培养、培训、奖惩等计划匮乏。

（六）信息化的建设与应用

2023 年所有单位均已完成预算管理一体化平台、惠民惠农“一卡通”系统平台的搭建，而其他业务及财务相关的信息化建设或优化缺乏系统、科学、统一的规划。各系统单位内部存在财务核算系统不统一的情况，数据孤岛现象严重，财务软件的运用停留在记账、生成凭证与报表最基础的功能上。同时各单位项目管理、合同管理、采购管理、差旅报销、费用报销、票据管理、档案管理等主流系统模块缺失。

三、行政事业单位财会相关工作中存在的问题

（一）单位内部财会监督意识薄弱，财会监督形式大于实质

单位主要负责人对内部财会监督的认识存在偏差，认识与重视程度不够。 单位没有结合自身实际情况建立权责清晰、 约束有力的内部财会监督机制，内部财会监督的主体、范围、程序、权责等模糊。 同时财会监督工作成果没有纳入到单位主要领导的考核与评价中，单位主动监督的动力与积极性不足。 再者单位内部业务与财务信息化建设落后，且同一行政管理体系下数据标准不统一， 无法从系统层面实现事前、事中、事后全流程、全覆盖的财会监督。 以上种种问题，导致单位内部财会监督工作浮于表面，为了监督而监督，监督的形式大于实质。

（二）财会人才队伍年龄结构不合理，青黄不接现象较严重，整体专业素质偏低

单位财会人才队伍断层现象严重，老龄化趋势明显，整体专业素质较弱，缺少体系化的财会人才队伍建设机制。一方面各单位缺乏清晰的财会人才队伍建设目标和规划，同时编制与薪资福利待遇问题一定程度上影响了年轻、专业素质强的财会人才进入到财会工作的队伍中；另一方面单位尚未建立系统化的知识与培训体系，知识获取渠道闭塞，财会队伍专业素质提升难。 同一行政系统下各单位业务范围不同，涉及的财政、财务、法律法规的要求纷繁复杂，但单位内部这些基础且重要的知识没有得到有效的梳理与总结；再者传统机械式培训效果不佳，财会人才能力素质难以得到较好的发展。以上种种问题导致单位内部会计基础工作的薄弱、不规范、不扎实，政策法规制度等难以执行到位，财会监督职能无法得到有效发挥，大大增加了财务风险。

（三）制度落地困难重重，流于形式

单位已建立且在不断完善各自财务管理、 资产管理、内控管理、绩效评价管理等方面的制度，但在实际执行过程中问题重重， 存在制度执行不到位或变形的情况。理想制度与实际执行之间存在鸿沟。制度文件天然具有高度概括的特征， 无法全面囊括各类业务场景与细节，其从宏观层面，明确了各部门要遵守的要求与规范，但微观执行细节层面存在不足。落脚到各类业务的执行人员、时间、地点、方式、工作内容、前后衔接需要取得的资料、达到的结果、特殊情况的处理、 出现问题后的咨询等没有清晰明确的规范与指引， 因此各部门在实际执行制度过程中会对制度的要求理解存在偏差，导致制度失效，最终流于形式。

（四）信息化建设落后，运用程度较低

单位业务及财务信息化建设缺乏统一合理的统筹规划。 一方面历史原因导致业务与财务系统多且杂，各系统处于孤立状态且延展性差，数据不互通，升级与更新困难。 另一方面业务与财务信息化的建设与后期维护工作繁琐、投入相对较大，在现有系统能满足单位最基础需要的前提下， 单位信息化建设的动力与意愿不强。 再者系统功能孱弱，数据割裂，只能满足单位最简单的应用需要， 信息化运用程度低，项目管理、合同管理、采购管理、费用报销、差旅报销、票据管理、档案管理等基础的系统功能缺失，难以从系统层面规范业务与财务活动，形成监督控制。

四、问题对策与建议

（一）加强财会监督意识，落实内部监督职责

2023 年2 月中共中央办公厅、 国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》）。 《意见》中明确了各单位内部监督是五位一体财会监督体系中的重要一环， 各单位主要负责人是本单位财会监督的第一责任人， 对本单位财会工作和财会资料的真实性、完整性负责。 因此各单位应重视单位内部监督，落实内部监督职责。 首先各单位内部应结合自身实际建立权责清晰、 约束有力的内部财会监督机制，明确内部监督的主体、范围、程序、权责等。 其次各单位应明确承担财会监督职责的机构或人员， 有条件的单位可统筹内部机构改革需要，整合专门力量，承担财会监督职责，提高监督的专业性。 再者各主管单位每年制定内部监督目标与计划，对本级及下属单位经济业务、财务管理等会计行为进行监督，形成内部监督报告，监督报告的内容包括问题清单及整改事项。

（二）完善人才队伍建设机制，筑牢财务工作基础

1.优化财会人才队伍结构，提升整体专业素质。完善人才队伍建设机制，人才是第一要素。 各单位应将财会人才队伍建设与培养纳入到单位的发展规划与目标中， 制定财会人才引进与培养的具体计划与任务；同时通过提高职级、薪资福利等待遇积极吸纳年轻及专业人员加入到财会队伍中， 年轻化财会人才队伍，提升整体专业素质。

2.构建财会知识体系，完善培训长效机制。 人才队伍体系建设中财会知识体系与培训机制是最基础的一环。 财政局各对口部门应加强与各业务主管单位的联系， 指导各单位财务主管部门构建财务知识体系、完善培训长效机制，根据法律法规要求，结合单位特点，梳理、总结、归档、更新、共享单位的各项财务管理制度、财会技能与知识、常见问题与解决方案，形成单位全面、系统的业务与财务知识库。 单位各类知识体系的运用还需搭配完善的培训机制，财务主管部门需制定详细的培训目标、 培训计划与任务，特别是针对在日常内部财会监督中发现的问题，做到有的放矢， 将业务与财务知识库中的知识作为培训内容， 通过线上与线下相结合、 视频音频相配套、理论与案例相互补等形式，让单位所有人员特别是各下属单位人员更简单、更方便、更快捷学习到必备的财会相关知识。

3.改进培训方式，落实培训效果。 传统的线上与线下培训一般都是培训主讲人输出， 而培训对象常常处于被动输入的状态，缺乏实践反馈、培训效果不佳，往往在实际操作时遇到问题，不知道如何处理。而要真正落实培训效果，需要改进培训方式。 在培训过程中模拟真实的业务场景，让培训对象参与其中，与业务形成交互。交互式的培训方式可将实际业务案例在系统中的每一步操作分解并内置于交互式培训视频中，培训对象需要根据培训视频案例中每一步的提示，模拟操作，体验正式场景，一步一步根据提示完成规定的动作，从而掌握培训内容。 交互式培训提供了实时的操作反馈，培训对象能够清楚地知道自己在哪一步上没有操作正确， 并通过提示完成正确的操作， 如此在模拟的场景下掌握真实场景中的操作，从而提升培训效果，提高培训对象素质。

（三）推行流程建设，确保制度落地

单位各项制度被束之高阁，很重要的原因是顶层制度与基层实际执行之间存在鸿沟。因制度的高度概括性，制度中明确了目标，但如何具体执行往往很模糊。 推行流程建设可以有效填补制度与实际执行间的鸿沟。 推进流程建设是将制度通过5W2H 工作法和PDCA 循环法分解细化，建立工作操作标准规范，从业务到财务，从开始到结束，全面梳理整个业务与财务逻辑， 分场景分步骤清晰明确制度中需要完成的事项， 确定每个事项的责任部门、 责任人与对接人，事项完成的时间，通过何种形式完成（如通过“一卡通”管理平台、通过事前审批单等形式），每个事项完成的时间期限，前后事项衔接的责任人与资料，特殊情况处理及问题咨询等， 清晰全面全过程地展示制度执行的每个动作，为制度提供抓手，从而确保制度有效执行。

（四）加强业务与财务信息一体化管理平台的建设与运用

预算管理一体化平台、惠民惠农“一卡通”管理平台等信息化的建设与运用在省级层面的推动下，取得了不错的效果和进展。 在此基础上，各单位业务与财务信息化的建设与运用可借鉴上述平台的建设和运用经验，由省级层面主导、统一规划和部署，各级财政部门督促跟进。首先业务与财务信息一体化管理平台可集成现有的预算管理一体化平台、惠民惠农“一卡通”管理平台，将项目管理、合同管理、采购管理、费用报销、票据管理、资金管理等功能模块加入平台中，实现从预算申请与调整到项目立项、开展、验收，再到合同签订、变更、完成，以及物资采购、票据收发管理、费用报销和资金付款等事前事中事后全流程全链条全生命周期公开透明可追溯的线上管理。其次通过业务与财务信息一体化管理平台，统一各单位数据标准与口径，实现数据共享，实现同一行政系统下数据的统一管理。再者在业务与财务一体化管理平台各个功能模块中嵌入风险控制点， 实现系统控制代替人为控制，减少人为参与导致的财务风险。 业务与财务一体化管理平台的建设与运用，一方面能使得单位内部各项业务的开展高效有序透明；另一方面各单位业务及财务数据有迹可循，资金的使用可追溯到源头，这将改变财会监督的工作方式， 财会监督将更加现代化、智能化。

（五）优化单位及个人绩效评价指标体系

落实内部监督职责， 完善人才队伍建设体制、推行制度流程化、加强业务与财务信息一体化管理平台的建设与运用，最终还需要通过优化单位及个人绩效评价指标体系来保驾护航。通过分解和量化内部监督职责、人才队伍建设机制、流程建设、业务与财务信息一体化管理平台建设与运用的目标和任务，将其纳入到单位负责人及各级主要责任人的绩效评价考核指标中，借助激励与惩戒的形式，推动单位内部各项工作向前推进，逐步提升财会监督质效。

五、总结

各级财政部门是本级财会监督的主责部门，依法履行财会监督主责。本文基于红安县财政监督局财会监督调研报告，对影响行政事业单位财会监督质效的问题进行了思考与分析， 并从落实内部监督职责、完善财会人才队伍建设机制、推进制度流程化、加强业务与财务信息化构建与优化绩效评价指标体系五个方面提出了问题解决方向与思路。然而影响财会监督质效的原因纷繁复杂，相互交织、相互影响，实际问题的解决路径还需要财政部门与有关部门、 各单位、相关中介机构及行业协会共同努力，在实践中不断地研究、探索与优化。