打造政策绩效评估新模式助力实体经济高质量发展——基于山东省威海市文登区的实践探索

●杨 辉

一、引言

事前绩效评估作为全过程预算绩效管理链条的第一环， 对于建立以绩效为导向的预算管理机制具有十分重要的意义。 三年来，山东省威海市文登区财政局组织区属各部门对1284 个政策和项目开展事前绩效评估， 共涉及评估资金77.92 亿元， 评估压减资金37.26 亿元，压减率47.82%，为加强预算管理、 提高财政资金使用效益把好第一关。 其中政策本身包括很多项目，政策绩效评估具有复杂程度高、 牵涉面广、资金量大的特点，做好政策绩效评估对于优化财政资源配置具有关键性作用， 文登区选择2023 年拟出台的惠企政策开展评估，共涉及8 项政策合计资金5000 多万元。

二、文登政策绩效评估情况

2023 年3 月6 日至4 月14 日，文登区财政局对2023 年拟出台的工业和信息化、服务业发展、科技创新、品牌战略、英才计划、军民融合发展、招商引资、租赁型企业职工公寓等八项惠企政策进行了事前绩效评估。

（一）评估程序

评估工作具体实施时间为2023 年3 月6 日至4 月14 日，分为准备、实施和形成报告三个阶段。

1. 准备阶段 （3 月6 日至3 月12日）。 一是组建评估工作组。 项目负责人牵头成立评估工作组， 初步确定组内人员分工。

二是拟定评估方案。 在对评估政策进行了初步研究后， 工作组与财政局资金主管科室分别进行对接， 并听取了资金主管科室的意见， 由项目负责人牵头拟定评估方案， 确定评估程序、时间要求等。 方案主要包括评估对象概况、评估目的及依据、评估方式方法、评估内容、评估指标体系、评估步骤及时间安排、 人员安排及基础数据表等。

三是资料收集与审核。 工作组制作并下发了资料清单及基础数据表，初步收集与被评估政策有关的数据和资料，为评估实施做好准备。

2.实施阶段（3 月13 日至3 月28日）。 一是组建评估专家组。 工作组依据政策内容选择评估专家， 组成评估专家组。

二是业务培训。 准备业务培训相关资料； 学习事前绩效评估相关政策规定，了解具体工作内容，明确工作程序及重点等。

三是现场评估。 工作组划分为两个小组进行现场评估， 核实2022 年度政策实施情况， 对行业主管部门相关科室负责人进行访谈， 了解新政策制订过程， 就政策的必要性和合理性进行讨论。

四是企业走访。 工作组选取10 家企业进行走访，就补贴政策的实施情况及对企业发展的受益情况进行访谈，进一步了解政策的实施效果。

五是问卷调查。工作组围绕几个重点关注问题制作调查问卷，通过相关渠道下发，同时开展电话调查，对调查结果进行了综合分析。

六是评估论证会。 召开由评估工作组、评估专家组、文登区财政局业务科室、绩效科共同参加的论证会，综合分析评估情况。 对政策进行评估评分，出具政策评估意见，形成评估结论。

3. 报告形成阶段 （3 月29 日至4 月14日）。一是撰写报告初稿。工作组根据评估论证会意见，整理事前绩效评估资料，撰写评估报告初稿。

二是征求意见。工作组将评估报告初稿提交文登区财政局绩效科，根据绩效科意见修改完善报告；由绩效科送文登区财政局业务科室及政策有关单位征求意见。

三是形成正式报告。针对反馈意见完善报告初稿后，经文登区财政局党组研究确定形成正式报告。

（二）评估方式、方法

1.绩效评估方式。 一是专家咨询。 邀请绩效管理专家、业务专家组成评估专家组，通过电话、电子邮件、会议沟通等方式，对专业问题给予咨询建议及指导。 二是现场调研。 工作组赶赴政策有关单位及有关企业，就政策实施及效果情况进行现场走访调研。 三是召开座谈会。 通过与政策有关单位进行座谈，充分沟通并了解政策情况，为评估结论提供支撑。 四是问卷调查。 工作组针对政策受益对象，通过网络问卷调查及电话问卷调查的方式，统计政策的知晓率及满意度，为政策评估提供进一步的依据。

2.绩效评估方法。 评估工作组及专家组通过查阅资料、 听取政策有关单位情况介绍、座谈、发放问卷调查等方式了解基本情况，综合利用成本效益分析法、对比分析法、因素分析法、公众评判法、文献法，对政策设立必要性、政策目标合理性、政策内容可行性、政策实施可持续性、政策管理时效性等内容进行评估。

（三）评价结论

政策共计174 条分项条款，其中有104 项政策条款建议予以支持， 有59 项政策条款建议调整后予以支持， 有11 项政策条款建议取消。 具体情况如表1 所示。

表1 文登区工业振兴惠企政策绩效评估政策条款评估意见表

三、文登政策绩效评估的典型做法

政策绩效评估思路逐步清晰明朗，评估成效日趋显著，对区级新增政策建立起以绩效为导向的预算管理机制。主要经验做法可以归结为如下三个方面：

（一）完善事前评估制度

事前绩效评估是全过程预算绩效管理链条中的第一个环节，文登区探索建立了一系列行之有效的事前绩效评估机制， 形成了规范化、标准化的制度体系。先后出台了《中共威海市文登区委威海市文登区人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》《威海市文登区区级部门单位预算绩效管理办法》《威海市文登区区级政策和项目事前绩效评估管理暂行办法》等规章制度，就开展事前绩效评估的原则、内容、方式、方法等进行全面规范梳理。要求所有新增政策和项目全部开展事前绩效评估，做到应评尽评，并将绩效评估管理情况纳入各部门高质量发展考核方案。

（二）创新绩效评估模式

2023 年年初， 针对预算单位拟出台新的惠企政策，研究确定了“事后评价+事前评估”模式， 即对2022 年度该项政策实施情况和实施效果逐一开展绩效评价， 分别提出延续、调整、取消三类建议，重点对标2023 年度即将出台的相应政策，一并开展事前绩效评估，从必要性、合理性、可行性等方面对政策条款进行分析评估，并综合考虑政策效果、对上考核、融洽政商关系等因素，分别出具评估意见，实现评价结果即时应用于事前评估的高效模式。

（三）构建事前绩效评估机制

一是精心设置了 《事前绩效评估报告模板》和《事前绩效评估审核说明及样例》，由政策单位填报新增政策绩效评估报告，财政局提炼了政策依据不充分、现实需求不强烈、绩效目标不明确等7 类一票否决项和是否存在重复交叉、是否具有较好的投入产出比、筹资成本是否经济合理等19 项审核要点， 出具评估建议，便于统一把握标准、易于操作，有效提高了评估效率和审核质量。二是引入了专家评估团队，由第三方、财政绩效科、业务科室人员成立评估组，为高效开展政策事前绩效评估提供智力支持。 三是打造“内外联动”制度框架，对内与预算科、 各支出科室形成全过程合作，关键节点协作审核机制， 对外与政策制定单位、周边区市财政局、 相关企业进行积极沟通、现场调研、走访答辩、对比分析，进一步提高了政策评估审核的整体性与协同性。

四、文登惠企政策绩效评估成效分析

评估组在评估中，发现了新增惠企政策存在的问题，提出了意见建议，充分发挥财政资金的引导和示范作用，加大对重点企业重点项目的培育扶持， 促进企业转型升级和科技创新，推动新旧动能转换，提升产业核心竞争力，助力实体经济高质量发展。

（一）评估发现的主要问题

1.部分条款不够合理，政策内容有待调整优化。 评估发现，个别政策条款存在奖补行为与目的不符、现实需求不迫切、政策条款交叉等问题。 经统计，4 条政策补贴必要性不强，降低了财政资金的实施效果。

一是奖补需求不迫切， 扶持必要性不强。如奖补行为与目的不符、 政策条款无现实需求、政策条款现实需求不迫切、政策条款交叉重复。

二是扶持对象不合理， 影响政策实施效果。 财政政策扶持范围明确合理，可以有效提高政策实施的效率， 优化资源的配置和利用，维护政策的公平性和公正性。 评估发现，政策存在扶持对象具有排他性、扶持对象不恰当等问题13 处，影响了政策实施效果。

三是扶持标准不合理， 降低资金使用效益。 经与省市及周边区市的纵横比对，共有18条政策存在补贴标准过高、6 条政策扶持标准不明确的情况，增加了财政负担，易降低财政资金的使用效益。

四是条款表述不严谨， 增加资金使用风险。经统计，共有18 条政策条款存在表述不够严谨的情况，如未明确表述在项目完成后给予补贴，存在项目失败却给予财政资金扶持的情况，资金使用存在一定风险。

2.部分奖补关联税收，政策实施具有一定风险。评估发现，工业信息化方向、服务业发展方向、招商引资方向等6 条政策条款按地方经济发展贡献的比例对企业进行奖励，实际操作中“地方经济发展贡献”取值等于地方税收贡献值，政策实施存在风险。

3.执行过程不够规范，无法保障政策实施效果。 评估发现，政策条款存在组织运行机制不合理、受理审查标准不清晰、申报材料不明确等保障措施不完善问题，政策实施易出现受理工作推诿扯皮、审查不严谨、奖补对象发放不合规等情况。 表现在：第一，申报材料不明确，部门责任履行不够到位。 因政策中申报材料要求不明确， 产生了审查不严谨的现象，易造成奖补兑现不合规的情况。 第二，审查标准不明确，执行部门缺乏操作指引。 政策中未对人员资格审查提出明确的审查标准，政策执行部门缺乏操作指引，政策实施存在风险。第三，支持标准不够清晰，政策实施不严谨。第四，审核工作不严谨，资金使用存在风险。

（二）意见建议及评估效果

1. 优化调整政策条款， 提升资金使用效益。 一是充分考虑政策导向作用，确保政策实施必要性。建议政策制定牵头部门在政策制定时进一步加强政策论证，充分考虑政策的导向作用，取消奖补行为与目的不符、现实需求不迫切、重复交叉的政策条款，确保政策实施的必要性，减少不必要的财政支出。

二是明确扶持标准，提升财政资金使用效益。建议政策制定牵头部门牢固树立政府过紧日子意识，通过学习上级政策文件、参考其他区市的扶持政策， 结合文登区的实际情况，针对支持标准高、 扶持标准不明确的政策条款，科学、合理制定补贴标准，从而实现有限公共资源与政策目标有效匹配，提升财政资金的使用效益。

三是优化调整扶持对象，强化政策引导促进作用。 扶持政策应注重发挥财政资金的引导示范作用，首先考虑的应是鼓励企业采用新技术、新模式，引领或是顺应发展趋势，针对某些需要重点发展或是重点补充的领域进行奖补，不应以“规模以上”“纳统”作为奖补企业的门槛。建议政策制定牵头部门在扶持对象上应该面向全区所有符合条件的企业，引导更多企业进入相关领域，充分发挥政策的引导促进作用。

四是明确政策条款描述，保障政策顺利实施。建议政策制定牵头部门在政策条款的表述上应充分考虑政策实施的各种因素，政策内容表述要严谨，避免预算单位与企业对政策条款的误解，消除财政资金使用风险，保障政策顺利实施。

经以上优化调整政策条款后， 以2022 年区级财政扶持企业政策为基准，测算资金节约情况如表2 所示。

表2 政策评估后区级财政资金节约情况统计表（单位：万元）

2. 合理完善测算标准， 消除政策实施风险。《广西自贸试验区南宁片区关于〈促进中国（广西） 自由贸易试验区高质量发展的支持政策〉实施指引（2022 年版）》提出，“地方经济贡献”指企业在经营过程中为地方经济发展产生的贡献，包括工业总产值、营业收入、就业等，以及综合企业的增加值、利润，以相应比例综合测算。 建议文登区参考该规定，在奖励办法中明确“地方经济贡献”的定义，同时完善测算标准， 避免直接以地方税收值作为奖励基数，消除政策实施风险。

3. 规范政策执行过程， 保障政策实施效果。 针对政策保障措施不完善的问题，建议政策相关部门在组织运行机制上， 根据各主体部门职责，进一步优化部门协作，合理分工，立足长远确保政策实施的可行性。 另外，在申报审查流程、申报材料要求等方面进行明确，为政策执行部门提供操作指引， 保障政策实施受理审核的合规性， 降低财政资金的使用风险。 一是明确申报材料要求，规范受理审核标准。 二是规范职工公寓资格审查标准，明确定期复审时间。 三是明确人才公寓支持标准，规范申报审核流程。 四是规范申报审核公示等工作，防范资金使用风险。

五、文登政策绩效评估的借鉴意义

（一）坚持绩效导向，多个维度开展综合评估

文登实践提供了一个有益思路：看准“目标方向”——“优化财政资源配置， 提高财政资金使用效益”，本次对新增惠企政策开展绩效评估，目的就是优化文登区产业发展环境，深入实施新旧动能转换重大工程，此次政策评估出具了调整优化惠企政策建议，从而实现产业创新发展、提质增效，加快推进全区企业高质量发展；在政策评估开展中，坚持结果导向和目标导向，依法依规、科学规范、客观公正进行评估， 提高评估工作效率的质量。简言之，坚持绩效导向，将评估定位为手段和过程，开展多维度综合评估，将绩效定位为目标和结果，完成政策出台和制度设计的目标使命。

（二）提升绩效评估的质量和效果，应确定合理清晰的绩效评估管理模式

开展绩效评估， 必须建立完备的制度管理体系。 规范化、 标准化的制度是做好绩效评估的前提和保障，同时将绩效评估管理情况纳入各部门高质量发展考核方案，加大考核监督力度。 在评估方式上， 要科学运用评估方法，打造“内外联动”制度框架，对内与预算科、各支出科室形成全过程合作，关键节点协作审核机制，对外与政策制定单位、周边区市、相关企业进行积极沟通、现场调研、对比分析，进一步提高政策评估审核的科学性、协同性、整体性，提升评估质量和效果。

（三）从财政认同到部门认同再到全社会认同，应注重务实高效和整体合力

一项新增政策制度的出台， 常常经历从不认可到逐步认可、从不少抵触到逐步理解的过程，这其中，如何实现快捷高效的认同，选取简洁高效的路径尤为重要。 文登财政从开展绩效评估之初，就多次邀请技术专家、业务骨干、政策项目单位一起召开碰头会，了解政策项目的基本情况和单位诉求，把绩效评估申报流程、审核流程全面规范优化，突出灵活便捷和务实高效的特点。 文登实践提供了一种有益参考：首先是财政部门要自我认同，其次要将这种认同转为制度约束和必选路径，通过多科室互动、多部门联动、多层次推进，将绩效评估融入预算编制中，融入部门履职中， 融入部门考核中， 融入政府运行管理中。

（四）从县域性实践到全域性借鉴，应看重理论探索和实践修正相结合

理论可以指导实践， 但是理论来源于实践，更应在实践中不断修正，二者之间相互联系、相互促进，对于一项新政策制度的推广实施具有显著的启发意义。在绩效评估开展中，特别是在强化政策执行力的同时， 经常因为出台相对细化规范的制度办法和规则规定，极易表现为相对繁琐的评估审核流程， 因此对理论政策把握尺度提出了新的更高的要求， 对于实践操作执行提出了更加具体的目标要求， 文登实践同样在这方面提供了有价值的参考。如在开展政策绩效评估中发现：部门单位在准备“政策目标合理性”方面的材料时，总体目标都有设置到位，但有些不好预测的项目目标设置不够精细， 导致达不到预期效果。 财政部门开展绩效评估应坚持从总体宏观上把握评估要点， 有力提升整个绩效评估的效率。