防范地方政府性债务风险的对策建议——基于日本夕张市财政重建的案例分析

●沈泉江 韩 健

一、引言

1994 年分税制改革改变了我国的央地关系，财权事权责任的变化使得地方财政长期面临收支不平衡的问题。 到了2008 年，我国因全球经济大环境的影响推出“四万亿元”经济刺激计划，地方政府融资平台数量骤增， 地方政府性债务规模日益攀升。之后国家出台了一系列政策对地方政府性债务进行管理，其增速虽然有所缓解， 但其存量依然十分庞大，再加上新冠疫情的影响，地方政府性债务风险不断加大。 根据财政部数据①显示，截至2022 年底，地方政府债务余额已经超过35 万亿元， 明显高于中央政府，再加上地方政府债务存量化解不及时，许多地方财政还本付息压力大。 党的二十大报告中提到，要提高我国防范化解重大风险能力，严密防范系统性安全风险。 同时，防范地方政府性债务风险的问题并不是单一的某个国家面临的特殊问题，而是普遍性的问题。 例如，日本、美国、德国、波兰等，这些国家都在应对地方债风险方面积累了诸多的经验教训。 其中，日本夕张市财政破产前的情况与我国部分地方政府的现状较为相似，从系统性的思维去研究日本夕张市地方债风险爆发之后的综合治理，有助于我国实施更加精准的地方债政策，有效化解地方政府性债务风险。

二、 日本夕张市财政重建的案例分析

日本地方政府债务在20 世纪80年代急速增长， 债务风险不断增加，防范地方政府性债务风险成为日本地方政府必须要关注的一个问题。1991—2004 年日本地方政府债务总余额如图1 所示，可以看出日本地方政府债务不断增长，且债务增长率直到2000 年以后才有所下降， 主要原因是中央政府为了避免地方政府性债务激增导致地方政府性债务风险爆发，根据当时地方政府的实际情况制定了一系列管理政策。 即便如此，日本仍然存在地方政府性债务风险爆发的现象，夕张市就是一个典型的例子。

图1 1991—2004 年日本地方政府债务总余额折线图

（一）财政重建前的财政概况

日本夕张市（Yubari City）位于北海道中部地区， 依靠夕张河而发展，并以此命名。 第二次世界大战之后，工业复兴对煤炭的需求直线上升，夕张市也迎来了快速发展时期。昭和35 年（1960 年），拥有24 座矿山的夕张市在当时人口就已经超过10万人，位居北海道第一。 但是，能源政策的转变让煤炭行业逐渐失去了竞争力，夕张市拥有的煤矿山因为入不敷出相继倒闭，人口流失现象严重。 同时，煤矿山的倒闭也直接导致了地方财政收入的减少，原本丰富的矿产税、居民税等大幅度下降，中央政府的财政援助成为了夕张市财政的主要收入来源。 为了寻找新的税基，缓解人口流失现象，夕张市当局决定以旅游产业作为核心培育接续产业。 但是，中央政府的财政救助不能满足经济转型所需要的支出，夕张市不得不借债来实现经济转型。 据统计，截止到2003 年， 夕张市用于经济转型的资金超过80%来源于市政债券，约16%的资金来自中央政府对北海道县补贴②。 但是，夕张市的债务资金并没有完整透明地反映在地方政府的账上，他们把债务资金利用短期借款的一般会计和特别会计之间的跨年度接触与偿还加以处理，进行了赤字隐藏和债务隐藏，形成了地方政府隐性债务，并加剧了地方政府性债务风险。 地方政府隐性债务的极速膨胀让夕张市的实际赤字在2005 年就超过了30 亿人民币，2006 年更是达到了52 亿人民币， 实际赤字额达到了标准财政规模的5.9 倍， 相当于市税收入的38.2倍③。

（二）日本夕张市财政重建的主要举措

财政收支赤字加上夕张市不恰当地隐藏地方政府债务的方式最终让该市的地方政府性债务风险爆发，之后该市市长后藤健二在平成18 年（2006年）6 月20 日的政府工作会议上提出了让夕张市成为财政重建团体的建议， 并在会后向北海道厅政府和中央政府提出申请。 平成19 年（2007 年）3月，经上级政府批准，夕张市正式宣布破产，在上级政府的指导下严格制定和执行财政重建计划④，以防范地方政府性债务风险再次爆发， 主要举措如下：

第一，加强上级政府及民间救助，同时适当削减财政支出， 严格控制地方政府债务以防风险再次爆发， 保证市政府财政资金使用效率。 一方面，上级政府及民间救助帮助市政府降低偿债压力。上级政府出资帮助市政府偿还债务， 对于市政府对上级政府的欠款能免则免。 上级政府的援助主要是为了降低市政府还债压力， 同时保证市民最低限度生活的权利。 不仅如此，日本民间的NPO⑤参考市民的意见补充夕张市部分公共服务， 如街道清扫、扫雪等。 同时，NPO 举办了许多志愿者活动，提供部分工作岗位，缓解夕张市就业压力。 另一方面，市政府精简公务员数量，降低工资待遇，以削减财政支出， 保证地方政府财政资金支出效率。 全市的公务员岗位减少了59%，只有约130 个公务员岗位。 公务员平均工资减少了约30%，某些岗位的工资减少了约60%， 同时公务员退休金也暂时缩减了25%⑥。

第二，在防范地方政府性债务风险的同时调整市政府公共服务水平。 一是市政府只保留了保证市民生活最必要的公共服务， 其余各项公共服务均缩小或者停办。 例如，教育和卫生方面，只保留了市内小学和中学各1 所，缩小医院规模并考虑医院民营化；文体活动方面，各种文体活动会馆和活动场所均关闭。 二是市政府适度上调了税费比例，增加了居民的生活成本。 市政府计划增加居民生活费用， 如上下水道清理费用、 幼儿园教育费用等。 有学者估计，财政重建计划一经实施，拥有两个孩子的私人家庭一年预计要增加超过2.9 万人民币的负担⑦。 三是市政府制定了紧急就业对策。为了缓解财政重建计划对市民带来的负面影响，市政府经上级政府指导制定了紧急就业政策，保证失业人员在本市可以重新再就业，尽力维持市民生活。 表1 列举了部分夕张市财政重建计划的具体方案。

表1 财政重建计划方案表（部分）

（三）日本夕张市财政重建后的效果分析

平成20 年（2008 年），夕张市财政重建计划正式启用，距今已实施15 年，从措施来看，夕张市在财政重建中着重强调了防范地方政府性债务风险， 也取得了不错的效果。 但是，从居民生活质量和人口流失方面看，夕张市的防范举措显得过于苛刻，从而产生了一些负面影响，具体分析如下。

第一， 正面效果。 从防范地方政府性债务风险看， 夕张市的财政重建计划是非常成功的。 从2008年开始，夕张市每年制定地方债本息偿还计划，预计用18—20 年返还23.8 亿人民币。 截止到2023 年，夕张市在自身的努力和上级政府的援助下已经偿还了超13.24 亿人民币⑧，剩下预计在2027 年之前全部偿还，每年的还款数额稳定。 这在一定程度上反映了财政重建计划增加了夕张市的债务偿还能力， 有效防范了地方政府性债务风险， 改善了夕张市的信用状况和市场声誉。 表2 列举了夕张市每年的债务偿还数额和每年的实际赤字率。 从财政盈余来看，财政重建计划帮助夕张市改变了财政收支严重失衡的局面，增加了夕张市的财政可持续性，同时，财政收入和财政支出在财政重建之后走向大致相同， 基本稳定。 2008—2021 年夕张市财政收支盈余具体数额如表3 所示，2010—2021 年夕张市财政收支走向如图2所示。

表3 2008—2021 年夕张市财政收支盈余表

图2 2010—2021 年夕张市一般财政收支折线图

第二，负面效果。 在防范地方政府性债务风险的同时，日本夕张市的财政重建计划显得过于苛刻，主要表现在人口流失及其负面影响上。 财政重建计划虽然提高了地方财政的可持续能力， 有效防范了地方政府性债务风险的再次爆发。 但是，夕张市严苛的财政重建计划导致人口流失现象严重， 即使中央政府、北海道政府和民间组织不断完善夕张市的公共服务，极力缓解夕张市人口流失问题，但是效果甚微。夕张市2008—2023 年人口数据如表4 所示， 从中可以看出，财政重建计划对于缓解夕张市人口流失现象几乎没有作用，人口减少比率维持在3%—5%。 主要原因是夕张市的就业机会减少， 财政重建计划削减预算、下调社会福利，人们为了谋求更好的生活而选择离开，使得财政重建过程中对人口群体产生了负面影响，引起人口外流。同时，图2 的财政收入走向也体现了人口外流带给财政的负面影响。 2014 年之后，即使在加大居民生活成本的前提下，市财政收入仍然呈下降趋势。 主要有两点原因：一是人口流失导致夕张市的税基受到影响， 一般财政收入较之前有所下降；二是居民因为收入的减少导致了消费的减少，最终导致财政收入下降。

表4 2008—2023 年夕张市人口数据表

总体来说，夕张市的财政重建计划有利有弊。 该计划确实缓解了夕张市的财政危机问题，避免财政继续恶化，有效防范了地方政府性债务风险。与此同时，计划大幅度削减财政支出的措施严重影响了居民的生活质量，导致夕张市的人口流失现象严重，最终影响税基。 从长期来看，夕张市财政重建计划又是必然的选择，如果不进行财政重建，债务负担和财政赤字的问题会形成不良循环，最终将导致地方政府性债务风险再次爆发，甚至会拖累整个国家的经济发展。

三、我国地方政府性债务的现状

在国家强有力的监管措施下，地方政府性债务发展在一定程度上得到了有效控制，但是，面对新冠疫情等国内外超预期因素以及经济下行压力冲击，有效控制地方政府性债务存量，优化债务结构，防范地方政府性债务风险已然成为了政府新一轮工作的重点。在我国持续收紧债务管理的政策下，地方政府性债务增速放缓，根据国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）的测算，隐性债务余额为广义政府负债与增扩概念的债务之间的差额， 我国2020 年预算内广义政府债务为46.3 万亿元， 隐性债务余额为48.7 万亿元⑨。 到了2021 年，全国新增地方政府性债务超21 万亿元。 从数据可以看出， 即使债务增速放缓，我国地方政府性债务的规模依然庞大。 2021 年，中央经济工作会议召开，强调经济工作要以“稳字当头、稳中求进”，要求各地要担负起稳定宏观经济的责任，积极推出有利于经济稳定的政策。 地方政府债务的稳定性一定程度上关系到经济的稳定性，只有不断化解地方政府性债务存量，有效防范地方政府性债务风险，才能为地方经济发展注入强心剂。因此，财政部下发《关于梳理2021 年新增专项债券项目资金需求的通知》，再次强调新增专项债券不得用于偿还债务，要严格控制地方政府债务存量，有效防范地方政府性债务风险。 同时，省级政府要负责地方政府性债务风险管理，既考虑地方项目资金需求，对国家重大战略项目多的地区适当倾斜，又要提高对风险的预见和预判能力，充分考虑各地财力和债务风险水平，防止单个地区债务规模过度增加所导致的风险水平急剧上升， 避免高风险地区持续积累地方政府性债务风险。因而如何有效化解地方政府性债务存量，防范地方政府性债务风险依然是地方政府重点关注的问题。

四、防范我国地方政府性债务风险的建议

结合日本夕张市财政重建计划、防范地方政府性债务风险的案例，从我国实际情况出发，适当汲取其经验教训，化解地方政府性债务，有效防范地方政府性债务风险，应注意以下几点问题：

第一， 建立健全地方政府性债务相关的法律法规。 进一步深化财政金融市场改革，要健全地方债券市场相关法律法规， 确保地方债市场的规范化管理。夕张市财政重建计划之后，日本中央政府因地方政府性债务问题颁布了《地方公债法》，要求地方政府从预算管理、规模控制、风险监控、审计监督及透明度等方面，对风险进行全流程地监督和及时防控，对于违规借债行为，要对项目和官员进行严肃追责，严把债务风险关。 结合我国实际情况，考虑到地方债券市场的法律法规尚不完善，以《预算法》为代表的法律法规，对在预算执行、债务举借等方面存在的违规行为，并没有直接的罪责条目相对应， 且对责任的追究主要停留于行政责任，缺乏对刑事责任的追究。 因此建议对预算法及其实施条例进行完善和修订，尤其对地方债发行及偿还过程进行更严格的监管，对未按预算执行、违规举债等违法违规行为进行终身制责任追究， 并加大对相关行为的行政和刑事处罚力度。通过完善法律法规对地方政府的融资行为进行明确的、有针对性的优化，降低违规融资行为出现的概率，防止潜在债务规模的增加。

第二，加强地方政府的预警识别能力。 可以借鉴日本等国家将新增债务率等纳入风险预警指标的做法，尝试设定更丰富的指标，运用大数据技术实现对地方政府债务“借”“用”“还”三个环节的全覆盖，收集大量的准确数据，协助化解地方政府性债务。 债务的举借环节要建立以债务举借规模、担保关联债务率、土地收入依赖性债务比率等为主的复合指标体系作为风险预警指标，利用大数据分析举债行为中上述指标的变化情况，评估对地方经济发展产生的影响，及时进行风险预警； 债务的使用环节要对债务资金效率、债务负担率、债务率以及人均债务量，进行科学整合，形成更加客观、科学的综合评价指标，并将其作为风险预警指标， 及时收集相关数据汇总，以实现对债务使用过程中的风险识别；债务的偿还环节要继续完善关于债务逾期的相关风险预警指标，保证数据的全面、完整。

第三， 加强财政政策与金融政策的协同制定。 日本在夕张市实施财政重建计划之后，开通了财政金融贷款渠道， 加强了财政金融协同作用。 因此建议在财政政策方面，紧密配合金融政策支持地方债治理的创新，通过税收减免、项目支持、财政奖励、推动市场化债务转股等方式引导并支持多样化风险管理工具的创新和使用，如债务风险对冲产品、债务保险、利率衍生品等，支持金融政策建设高水平开放性经济新体制，降低地方政府债务成本， 减轻偿还压力， 统筹发展安全，有效化解地方政府性债务；金融政策方面，在减税降费政策背景下， 中国人民银行不仅要配合完善转移支付制度，加快金融改革， 还要通过持续创新金融产品、 定向融资支持等方式增加货币供应量，降低基准利率，调节减税降费对地方财政收入的影响，加强财政金融政策协同作用，有效防范地方政府性债务风险。

第四，因地制宜地设计风险防控方案。 日本夕张市财政重建计划没有过多考虑人口流失、民生、行业升级等问题，导致财政重建计划产生了负面效应。 因此，不能要求地方政府一味地追求较低的地方政府性债务规模，而要结合新兴行业进行产业升级， 帮助地方政府提高债务化解能力。 在化解地方政府性债务的同时，要将当地人口结构、经济状况、基础设施水平、政府资金需求情况等因素全部纳入考量范围，合理评估地方政府性债务规模及地方政府性债务风险，具体分析在政策执行、债务发行和偿还、项目实施等各环节现存的风险，出台因地制宜的政府性债务风险防控方案。

② 详见Tamaki，Matsuo.Yubari ha nani wo kataruka(A people’s history of Yubari City). Tokyo: Yoshidashoten,2013。