罪犯违规行为处罚之法律监督的完善路径

任磊

摘 要：对罪犯的违规行为进行处罚是最容易出现损害罪犯合法权益的执法环节。随着监狱“派驻+巡回”检察深入推进和成熟定型，有必要进一步提升罪犯违规行为处罚法律监督质效，保障监狱刑罚执行活动顺利。针对对罪犯违规行为处罚法律监督机制不完善、合理性监督不充分、事前监督和事中监督不到位等问题，检察机关应坚持合法性监督和合理性监督并重的理念，遵循监督而不干涉和依法能动监督相结合的原则，完善规则监督、现场监督和适时监督同向发力的监督机制。

关键词：罪犯违规行为处罚 合法性监督 合理性监督 刑事执行

《中华人民共和国监狱法》（以下简称《监狱法》）第56条规定，监狱应当建立罪犯的日常考核制度，考核的结果作为对罪犯奖励和处罚的依据。第58条规定，“罪犯有下列破坏监管秩序情形之一的，监狱可以给予警告、记过或者禁闭……”。2021年10月司法部《监狱计分考核罪犯工作规定》（以下简称《计分考核规定》）第15条规定，罪犯受到警告、记过、禁闭处罚的，分别扣减100分、200分、400分。由此可以认为，对罪犯违规行为进行处罚，是指监狱为保障刑罚执行工作顺利进行，依法依规对违反监规纪律的罪犯实施的处罚行为，具体包括警告、记过、禁闭以及考核扣分4种类型。从本质上看，罪犯违规行为处罚属于刑罚执行活动的内容。刑事诉讼法第8条规定，“检察机关对刑事诉讼全流程实行法律监督”。显然，刑罚执行的各方面、各领域、各环节都包含在检察机关的监督范围内，而对罪犯违规行为进行处罚作为刑罚执行的重要执法内容，当然也被包含在检察机关的法律监督范围内。

一、提升罪犯违规行为处罚法律监督质效的现实必要性

在刑事执行检察活动中，检察机关对监狱执法活动的监督重心一直是罪犯减刑、假释和暂予监外执行，而对监狱处罚违规罪犯的监督还没有形成一条科学有效、程序规范的路径。当前，随着“派驻+巡回”检察的深入推进和成熟定型，在促进改造罪犯的同时依法保障罪犯合法权益日益成为刑事执行检察监督的重要内容，而对罪犯的违规行为进行处罚恰恰是最容易出现损害罪犯合法权益的执法环节。有效提升罪犯违规行为处罚的法律监督质效，对于维护罪犯合法权益，保障监狱刑罚执行活动顺利进行具有现实必要性。

（一）提升对罪犯违规行为进行处罚的法律监督质效是促进把罪犯改造成为守法公民的需要

在监狱刑罚执行活动中，罪犯改造、监管秩序、罪犯维权保障存在以下逻辑关系：首先，罪犯改造有赖于安全稳定的监管秩序，没有安全稳定的监管秩序，罪犯教育改造规划和方案就不能正常进行，把罪犯改造成为守法公民的目标就难以实现。其次，罪犯合法权益保障是监狱监管秩序安全稳定的基础，维护监管秩序安全稳定的实质就在于充分保障罪犯合法权益。可以说，罪犯合法权益是否得到有效保障，在很大程度上决定了监管秩序能否保持安全稳定，影响罪犯改造质量进而影响刑罚执行顺利进行。对罪犯违規行为进行处罚作为监狱对罪犯的改造手段，必然与罪犯改造质量和监管安全息息相关，也是最容易侵害罪犯合法权益的领域，如果监狱对罪犯处罚不当就可能导致罪犯合法权益遭受侵害，这必然影响改造质量和效果，破坏刑罚执行活动正常进行。对此，检察机关对监狱刑罚执行的监督，应在统筹罪犯改造、监管秩序、罪犯维权保障三者之间有机统一关系的基础上，提升对罪犯违规行为进行处罚的监督质效，从而更好依法保障罪犯合法权益，助力实现把罪犯改造为守法公民。

（二）提升对罪犯违规行为进行处罚的法律监督质效是规范监狱执法行为的重要途径

在纵深推进“派驻+巡回”检察监督模式下，检察机关应抓住监狱刑罚执行中的主要矛盾精准发力，有效推进法律监督介入的深度广度。当前，对罪犯违规行为进行处罚已经成为监狱监管中容易出现权力滥用和侵犯罪犯合法权益的关键执法领域，无疑是刑事执行检察监督要牢牢抓住的主要矛盾。法律法规赋予监狱在罪犯违规行为处罚方面一定的自由裁量权。然而，自由裁量权是一把“双刃剑”，既能有效地保证监狱提高行政效率，也同时给监狱处罚违规罪犯的方式、范围、种类、幅度提供了可选择的空间，导致对罪犯违规行为进行处罚存在一定程度的随意性和不规范，容易对罪犯的合法权益造成侵害。这种不规范主要包括处罚种类不合法、违规使用械具、处罚程序不规范、处罚幅度不适当、重处罚轻教育等。针对这些问题，检察机关提升监督质效恰恰是纠正监狱对罪犯违规行为处罚随意性、不规范等问题的重要途径。

二、罪犯违规行为处罚法律监督存在的问题

（一）法律监督机制不完善

检察机关以往将更多精力放在对监狱刑罚执行活动的监督方面，对罪犯改造监督的深度、力度还不到位。例如，派驻监狱检察室检察人员数量有限，有的检察室只有2名检察人员，办理减假暂案件几乎占用了全部精力，导致在罪犯违规行为处罚的检察监督力度方面捉襟见肘。巡回检察是定期组织的检察活动，对罪犯违规行为处罚的监督基本是事后监督，事前和事中监督缺失，导致难以及时发现和纠正问题。另外，没有建立健全的监狱向检察机关就罪犯违规处罚情况进行通报的制度机制，检察机关对于相关问题发现线索难、调查核实难、督促纠正难，致使监督乏力。

（二）合理性监督不充分及原因分析

《监狱法》、司法部《计分考核规定》以及各地方监狱管理局和监狱自行制定的具体的罪犯考核奖惩实施细则、监规纪律构成了对罪犯违规行为进行处罚的法律法规依据，规定了处罚的范围、种类、方式和幅度，也在一定程度上赋予监狱在对罪犯违规行为进行处罚方面的自由裁量权。［1］为了约束监狱恣意对罪犯违规行为进行处罚，检察机关既需要对罪犯违规行为处罚的合法性进行监督，也需要对其合理性进行监督。从实践来看，检察机关往往仅对罪犯违规行为处罚的合法性进行监督，对合理性监督力度不足甚至存在缺位情况。具体而言，仅监督监狱对罪犯违规行为进行的处罚是否符合实体和程序规定，而对于那些符合法律规定的范围和幅度，但明显不当、显失公平的处罚行为监督还不到位。上述情况之所以出现，一方面是因为监狱享有一定的自由裁量权，使得其在法定幅度内滥用自由裁量权的处罚行为具有一定的隐蔽性，相较于违法行为更难被发现；另一方面是因为对罪犯违规行为处罚合理性监督的意识不强以及力量不够。例如，罪犯向检察机关信访反映监狱对其违规行为的处罚不合理，检察机关将其信访转交监狱狱政管理部门，由狱政管理部门对罪犯反映的情况进行核查。核查完毕后，检察机关根据狱政管理部门核查反馈的结果进行处置，对于存在处罚明显不当、显失公平情形的，检察机关将向监狱提出改进建议。在这个过程中，检察机关并不对监狱的处罚行为是否合理进行实质性审查，且纠正方式仅为提出改进建议，不具有刚性。从这个角度也可见检察机关在罪犯违规行为处罚监督方面的力度存在不足。

（三）事前监督和事中监督不到位

检察机关对罪犯违规行为处罚的监督系外部监督，受制于此，在监督介入方式上，主要为事后监督。具体来讲，《计分考核规定》规定了“监狱应当定期向人民检察院通报计分考核罪犯制度规定及工作开展情况，邀请人民检察院派员参加计分考核罪犯工作会议，听取意见建议。”在实践中，罪犯在违规处罚方面受到不公正的对待后有时会通过向检察机关信访的方式反映自己面临的问题。但无论是监狱定期向检察机关通报相关工作开展情况，还是罪犯向检察机关信访反映有关情况，检察机关在获知该情形时，处罚决定已经作出甚至已经执行完毕，此时的监督具有明显的滞后性。例如，监狱对罪犯违规行为作出的禁闭处罚，罪犯在禁闭执行结束后向检察机关反映其对处罚结果存在异议。检察机关经过调查，如果发现监狱对罪犯违规行为作出的禁闭处罚不合法，只能通过向监狱制发检察建议或者发出纠正违法的方式来纠正监狱对罪犯违规行为不合法的处罚决定。此时，禁闭已经执行完毕，检察机关采取的措施只能算是亡羊补牢。由于受信息获取途径的限制，检察机关往往仅能对罪犯违规行为处罚进行事后监督，而难以进行事前或者事中监督，监督存在滞后性。

三、提升罪犯违规行为处罚法律监督质效的路径

（一）坚持合法性监督和合理性监督并重

合法性监督与合理性监督是对罪犯违规行为处罚法律监督的两个层面，二者相互联系、密不可分，基本目标都是为了规范监狱对罪犯违规的处罚行为。

1.监督对罪犯违规行为进行处罚是否合法。监狱对违规罪犯的处罚权来源于国家和监狱间的权力再分配，其行使应当根据公认的基本原则，法无授权不可为，即监狱不得对罪犯的违规行为实施与法律法规相抵触的处罚。换言之，监狱必须在法律法规授权范围内对罪犯的违规行为进行处罚，既要实体合法也要程序合法。第一，作出处罚决定的主体、执行主体必须适格，处罚程序必须合法。第二，处罚作出决定和处罚执行的各个环节必须依法进行，必须建立在罪犯违规事实清楚，证据确凿的基础之上并按照严格的法定程序来进行。第三，处罚的种类只能限定在警告、记过、禁闭以及考核扣分4项，不能在此之外巧立名目任意处罚，也不能违规使用械具、任意体罚虐待罪犯。

2.监督对罪犯违规行为进行处罚是否合理。重点判断监狱对罪犯违规行为的处罚是否公平、适当、必要，以防止出现明显不当的情况。监狱应当出于正当的动机，秉持公平公正的理念，既符合立法目的又合乎情理，在实现监狱监管的目的与被处罚罪犯造成的危害之间进行平衡。第一，对罪犯的处罚措施和罪犯违规行为之间要具有相当性，做到处罚适格、不枉不纵。第二，对罪犯的处罚要保持适度，不能侵犯罪犯合法权益，不能危及罪犯的生命安全。第三，处罚和教育要有机结合，在处罚同时根據具体情况有针对性地进行矫正教育。第四，处罚要保持同一性，防止同类违规行为不合理地给与不同处罚。

（二）监督而不干涉和依法能动监督相结合

1.监督而不干涉。检察机关应当正确处理发挥法律监督效能和监狱执法效率之间的关系。［2］既要发挥监督的引领规范作用，防止监督缺位，也要发挥监督对监管科学规范依法执法的支持和保障作用，坚决杜绝因检察监督越位干涉监狱正常管理引发的权力冲突。

2.依法能动监督。需以自觉、积极、主动的态度，按照检察职能定位，敢于监督、善于监督、勇于监督。具体在罪犯违规行为处罚方面，检察机关在履行职责中发现监狱的处罚行为存在违法或者明显不合理，即可适时启动监督。

（三）规则监督、现场监督和适时监督同向发力

1.强化对监狱制定的罪犯违规行为处罚规则的检察。针对监狱制定的罪犯违规行为处罚规则应进行书面检查，对违背宪法法律规定的应当及时提出书面纠正意见。

2.常态化开展现场监督。检察人员应定期直接接触监狱一线执法人员和罪犯，通过查阅资料、个别谈话等方式全面及时掌握监狱狱政管理、刑罚执行和罪犯教育改造情况，通过派驻检察日常监督和巡回检察机动监督发现监狱在对罪犯违规行为进行处罚中存在的不当问题，积极寻找处罚不规范、不合法合理的线索。［3］应定期到监区实地查看干警值班情况，检察监控录像是否同步完整，询问罪犯是否受到虐待体罚，查阅干警值班记录是否规范。

3.针对不同的处罚方式进行适时提前介入、同步监督和全流程监督，重点加强对禁闭处罚措施的监督。对于最严厉的禁闭处罚，应提前介入，监督关口要前移到处罚决定作出前，并全程同步监督一直延伸到执行结束。对于扣分、记过、警告处罚方式则采取同步监督和事后监督相结合的方式。一方面要加强主动检察，发现问题及时纠正；另一方面要及时处理罪犯投诉，当罪犯向派驻检察或巡回检察提出对处罚的异议时，及时启动审查程序。

（四）深入推进数字检察监督

建立完善违规罪犯处罚数据库，实现与监狱关于罪犯违规行为处罚的数据共享。根据相关法律规定，建立大数据分析库，推进罪犯违规监督数字化。对此，应完善监狱向派驻检察室、巡回检察组定期通报罪犯违规行为处罚信息的数据，包括定期、全面、客观地向派驻检察、巡回检察组汇报对罪犯违规行为进行处罚的情况，实现监狱与监狱检察数据共享。建立罪犯违规行为处罚监督模型，对罪犯违规行为处罚情况进行全程、动态监督，并定期对全部罪犯违规行为处罚信息进行大数据分析，着力发现罪犯违规行为处罚背后可能存在的深层次问题，切实增强监督的质量、效率和效果。

（五）增强纠正违法的准确性和及时性

应着眼于个案处罚背后的共性问题，加强对罪犯违规行为处罚中的风险隐患剖析研判，对于罪犯违规行为处罚中发现的普遍性不规范、自由裁量偏差，对同类问题适用法律法规不一致、存在同类错误或明显不当，暴露出的程序漏洞，以及工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当的，以及个案处罚中取证方式方法不规范，证据存在瑕疵，干警在执法过程中有轻微违法违规等问题，及时向监狱提出检察建议和纠正违法。注重检察建议和纠正违法说法性和说理性，做到法律依据准确，说理论证有力，理据有节。针对违规处罚中事实不清，证据虚假、不充分或者取证过程存在违法使用戒具、虐待、殴打罪犯等严重违法情形，应当向监狱提出纠正违法，发出《纠正违法行为通知书》。提出纠正违法要“把事实彻底查清，把证据搞实，把法律依据弄准”［4］。发现的违法行为涉嫌体罚虐待犯罪的，要及时移送相关部门依法查处。