跨域环境治理中地方政府合作模式问题研究

刘亚娜,杨 翠

(东北师范大学 政法学院,吉林 长春 130117)

一、跨域环境治理中地方政府合作模式问题的提出

环境治理是我国国家治理的重要组成部分。生态环境具有地形地貌复杂、气候差异、生态类型多样等自然特点,使得环境问题呈现出复杂性。以大气、江河为代表的生态环境的污染物会在行政区域间单向或交叉流动,污染源与受污染区相分离,相关流域的上中下游地区、干流与支流地区、河流两岸的地区都会受到波及,这使得环境问题突显系统性、整体性、外溢性的特征。生态环境发展将区域内各地方政府凝结成一个彼此依赖、相互依存的有机整体,在环保问题上需要地方政府不仅追求本地利益还要兼顾周边区域的利益。行政区划的封闭性容易导致地方政府更重视本辖区利益,形成地方保护主义,造成生态环保整体性的割裂。生态问题是任何一个地方政府无法独自解决的,行政区划规则下各地方政府的属地治理无法有效完成生态环保的使命。因此,要想使环境治理取得成效,就必须突破行政区划分割,以生态环境的整体性为出发点,推动地方政府间合作关系的形成。

我国地方政府对保护和改善生态环境、防治污染负有重要职责,环境保护法第二十六条把环境保护目标完成情况作为对地方政府及其负责人的考核依据。地方政府是解决跨域问题的主要力量,政府间协商是我国解决跨域环境问题的重要途径之一。我国环境保护法第二十条和水污染防治法第二十八条都规定,跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治、跨行政区域的水污染纠纷,都由其共同的上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决(1)环境保护法第二十条规定:“跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治,由上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决。”水污染防治法第二十八条规定:“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治,由上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决。”;大气污染防治法也明确指出防治任务实施方式是地方政府间联合执法(2)大气污染防治法第九十二条规定:“国务院环境保护主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、跨行政区域执法、交叉执法。”;海洋环境保护法第八条规定,跨区域的海洋环境保护工作由有关沿海地方人民政府协商解决(3)一般的跨区域的海洋环境保护工作,由有关沿海地方人民政府协商解决,或者由上级人民政府协调解决。涉及到重大的需要跨部门的海洋环境保护工作,才由国务院环境保护行政主管部门协调。。在地方层面,对跨界污染的治理也同样强调地方政府合作协商是解决矛盾的首选路径。例如,《江苏省长江水污染防治条例》规定,对因相邻行政区域出境水质达不到水质控制目标而发生的环境纠纷,有关地方人民政府应当共同协商解决;协商不成的,由共同的上一级人民政府协调解决。由此可见,基于当前跨行政区域环境治理的需要,国家和地方相关法律政策的积极推动,地方政府跨域合作成为一种必然。只有地方政府跨出行政边界合作治理生态环境问题,改变以往面对跨界污染“各自为战”的现象,才能有力地提高解决跨界污染问题的实效。

“模式”一词在《现代汉语词典》里解释为:某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样式(4)中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》,北京:商务印书馆,2016年,第919页。。从这个词义可解读出两层内涵:其一是一种标准;其二是可以仿效。具体体现出以下特点:首先,出现的频繁性。模式普遍存在并重复出现于自然与社会经济活动中,具有较强影响力,是人们认知度较高的事物或现象;相反,稀有的、偶然的事物不能作为模式。其次,具有典型性。“模式”一般指作为范本、模本的式样。模式是认知思维通过一定加工简化的结果。具有一定的条件与适用范围才是模式,并且是这一范围内的简化表达。同一模式对应的实际情况可能有多种,因此要具有典型性。这里的模式不是僵化的实物外在表现,而是要有自己的特点。最后,具有抽象性。“模式”是研究自然现象或社会现象的理论图式和解决方案,同时也是一种思想体系和思维方式(5)刘爱武、肖贵清:《中外不同语境中的“中国模式”概念辨析》,《山东社会科学》2011年第9期,第44—49页。。它是对具体事物在抽象、推理、归纳基础上的高度概括总结,这一过程本身就体现一定的思想理论体系贯穿其中,是自然形成或人为产生的清晰可辨的规律。它是对复杂事件的内在机制或事件之间关系的描述,普遍现象中可以抽离出的具有直观性、简洁性、重点的那部分才构成了模式。

我国在2018年的中央经济工作会议上提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”,地方政府之间的合作关系也必定要在国家现代化和经济高质量发展的总体框架下去发展。区域一体化和城市群的出现、地方政府合作机制的不断成熟,具有代表性的稳定的区域合作的涌现,推进地方政府合作模式的形成。地方政府合作的实践经验积累到一定程度后,合作就会开始向纵深方向发展,展现出固定化和模式化倾向,逐渐形成连续性与稳定性的发展态势,出现独具特色的代表性合作样态。地方政府合作模式有其不同于地方政府一般性合作的特殊性。这些特殊性是什么,又是怎样的内在机理推动着地方政府合作基本模式的形成,并维持其运行,对上述问题的回应就成为本文的研究主旨。

二、跨域环境治理中地方政府合作基本模式的类型及其生成过程

地方政府合作模式的生成是在地方政府合作的客观基础上,依据人为制定的标准与原则划分而成的。不同的划分标准会形成不同的地方政府合作模式,而同样的合作可能会因为不同的划分标准而成为不同的模式,因此划分准则的形成是模式形成的前提。在环境治理实践不断深入的推动下以及地方政府所处社会环境变迁的影响下,环境治理作为地方政府跨域合作的核心功能日益突出,如何推动核心功能的实现成为合作的关键。依据地方政府合作中合作动力的变化,形成三种跨域环境治理中的地方政府合作基本模式。

(一)中央政策推动下地方政府合作模式的生成

20世纪90年代以后,随着我国计划经济向市场经济的转轨,各区域联系日益紧密,在区域经济一体化发展趋势的推动下地方政府间横向联系不断加强,合作的广度和深度都有了很大的突破。根据这一现状,我国制定了区域发展总体战略,从西部大开发战略、中部崛起战略到全面振兴东北老工业基地等战略的推出,我国制定并实施的区域发展总体战略和区域协调发展战略不断深入推进。随着战略实践程度的加深,又提出长江经济带、黄河生态带建设等整体发展规划,相继出台了《长江三角洲地区区域规划》《珠江三角洲地区改革发展规划》《粤港澳大湾区发展规划纲要》等。在这些战略规划指导下,逐步形成以长江三角洲、珠江三角洲、京津冀三大经济区为代表的持久性的区域发展模式,区域模式化发展日益成为重要的政治现象。

中央政府作为地方政府合作的外部力量,会有力地推动地方政府间合作的形成。特别是在区域差异较大、难以进行横向协调,而当地的环境问题日益凸显的情况下,国家通常会将其地区合作纳入国家的整体战略重点推进,加强政治动员,形成统一的行动纲领。在中央与地方的权力关系中,纵向层级下权力运行以政策引导为主,权力配置的手段主要表现为中央政府对地方政府的政策性任务分派。当前我国采用的政策推进型环境治理模式,由中央政府重点依靠行政命令的手段,自上而下逐级部署落实环境指标。2008年,为了保障奥运会期间的区域大气环境质量,中央政府运用行政命令等手段严格管控北京市及其周边地区影响大气环境质量的生产生活行为。国家环保部主动联合北京及周边范围内6省区(市)的有关部门共同合作制定了《第29届奥运会北京空气质量保障措施》,标志着京津冀区域内地方政府合作治理雾霾的开始。2000年新修订的大气污染防治法要求各地方政府对本辖区的大气环境质量负责,将大气环保工作纳入地区发展计划,表明国家开始加大对地方政府环保职责的监管。

2010年,由环保部、发展改革委、交通运输部等9部门联合制定的专门性政策文件——《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》中明确提出“联防联控”是解决区域性大气污染的重要手段,并将京津冀作为重点合作区域,体现了中央政府层面推进合作治理的意图。接下来,国家在2011年12月的《环境保护部“十二五”规划》和2012年10月的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》中再次强调了要创新区域管理机制,加强联防联控制度建设。这些都标志着我国区域大气环境保护工作进入新的发展时期,明确了在跨域环境治理中地方政府间加强合作的重要性。在中央政府的直接干预下,一系列详细制定的行动计划、相关规划陆续出台,极大改善了该地区的空气质量。这一过程彰显中央政府在围绕雾霾治理这一主题下对京津冀地区政府间合作的推动。

(二)双向推动下地方政府合作模式的生成

在区域经济一体化发展战略与制度空间不断增大的推动下,府际关系从层级型向伙伴型关系转变,地方政府的主动性、灵活性、积极性愈发凸显,地方政府为了实现公共利益而主动采取合作成为模式主流。目前,我国的区域合作在中央政府的主导下,地方政府自主性不断增强的趋势愈加明显(6)邢华:《我国区域合作治理困境与纵向嵌入式治理机制选择》,《政治学研究》2014年第5期,第37—50页。。这些变化都会影响地方政府合作模式的发展。双向是指中央政府政策推动和地方政府自发合作的层面,是中央政府与地方政府联合型的双向机制,两者共同构成模式形成的核心动力。该模式中,国家层面扮演的角色不同于政策推动的合作模式,但其产生的作用仅是有正式约束力的规则与监督以确保合作的实现。地方政府之间的合作也是模式的另一核心。跨域环境治理中的地方政府合作大多发生在同级地方政府之间,参与环境治理的各地方政府主体之间不存在隶属关系。地方政府合作是一种基于信任和平等的双向合作,在此基础上经过主体间的沟通、谈判与协商,进而实现合作治理。在环境治理问题上,特别是面对突发性的环境状况,各个地方政府往往面临着时间紧、任务重的困境,处于沉重的时间压力下,这就要求对环境问题的快速反应,需要迅速及时地处理问题。为了更好推动地方政府之间合作的发展,政府可以通过行政、经济或法律的多样手段实现资源整合,组织和协调区域合作,通过加强政府间网络互动促进伙伴关系的培育来推进地方政府合作的积极性和有效性。

地方政府合作机制的逐渐成熟为地方政府合作模式的形成提供了保证。以政府间行政协议和区域合作组织等形式为代表的合作机制是地方政府不断创新的产物,其发展程度往往标志着地方政府合作的成熟度与稳定度,而成熟与稳定是地方政府合作模式的重要标识。在长三角区域范围内,国家层面与地方层面作为双核心,共同构成了长三角区域水污染防控协作机制框架。在地方层面起到领导作用的是长三角一体化发展领导小组,起到协调作用的是太湖流域水环境综合治理省部际联席会议,用来协调省级之间的关系。通过机制的运行将两个核心有效联合:在纵向上依据治理决策逐级下达与下级政府逐级上报;在横向上依据地方政府之间的沟通协调,表现为省级政府之间通过省部级联席会议,市级政府之间通过环太湖五市联席会议沟通协调。地方政府内部各部门也相互合作,加强了太湖流域生态治理中相关部门之间的关系。这样双向运作,推动了太湖流域地方政府合作模式的生成。

(三)非正式制度推动下地方政府合作模式的生成

制度是以一定社会的政治、经济、文化现实状况为基础所设立的,是一系列行为规则的总和,包括正式规则和非正式规则(7)周伟:《地方政府间区域合作治理中的制度权威建设》,《理论月刊》2018年第5期,第114—120页。。影响地方政府合作模式形成的制度安排,不仅有正式规则,例如宪法秩序、法律、政令等,也有非正式规则,例如伦理道德、社会价值观、习惯等。作为地方政府合作模式的一个重要构成维度,非正式制度体现出一种互惠关系和与他人共担风险的意愿。地方政府间非正式制度的建立能减少合作障碍,提高合作效率,维持合作稳定。通过合作机制在各领域的普及,地方政府不断加强了与毗邻地方政府的联系,寻求环境治理方面的全方位合作,还促进地方政府合作常态化并向纵深方向发展,逐渐形成在地方发展和治理跨界的公共事务上的稳定合作模式。主要体现在以下两点:

第一,地方政府间的合作共识的建立。政府间合作的观念与相互间信任程度是政府间维系关系的重要基础。这需要参与其中的各地方政府对于合作的必要性与可行性有明确的认识,形成关于合作的观念,树立合作意识。这种共识包括合作的范围与方法,合作成本的分摊与合作收益的分配,对不合作行为的制约与处罚,对合作政策执行过程中的监督等事项范围。在基于达成一致的前提下,有效的合作才会实际产生,也为以后可以继续吸引更多的成员参与合作打下基础。有了共识的达成,在合作过程中才能克服地方利益的排他性,减少零和博弈,增加双赢效果,使合作不断向好的趋向发展。

第二,地方政府合作的集体决策。由于跨域环境问题的特殊性,地方政府间的关系需要从独享利益向互惠互利、从单向服从向双向沟通转变。这一过程体现出参与各方对相关事项在充分协商基础上,经过集体讨论并一致同意后做出的决策,在决策过程中各方利益均可以体现。其一是谈判和协商机制,该机制主要通过政府间联席会议的形式用于相关各方表达利益和意愿,各地方政府之间体现出一种交流与互动关系,要以促进与邻近区域的共同可持续发展、以公众福利为目标,体现参与者间的一种协商与妥协,促成合作的形成。其二是执行和监督机制,以确保合作的可持续性。通过政府间行政协议的签署构建起政府间互相监督的权威,以减少地方政府在合作中的机会主义行为,如《京津冀水污染突发事件联防联控机制合作协议》 《泛珠三角区域环境保护合作协议》 《长三角区域环境合作宣言》等。

三、跨域环境治理中地方政府合作不同模式的运行实践与特点

类型的划分有助于理论建设,并为实践者提供概念性指南(8)Elizabeth Moore,“Research Note a TypoLogy of CoLLaborative Watershed Groups: Citizen-based,Agency-based,and Mixed Partnerships”,Society & Natural Resources,Vol.16,No.5,2003,pp.451-460.。跨域环境治理中地方政府合作模式的生成,是对地方政府合作中的生态治理权限、权力与制度的进一步规范,是地方政府之间合作向高水平发展的实践。通过对地方政府合作不同模式运行实践的分析可以确保合作的稳定性、持续性和高效性,以推动环境治理合作高质量发展。

(一)京津冀地区政策主导型合作模式的运行实践与特点

京津冀地区作为我国政治经济发展的核心区域,京津冀大气污染的治理过程是由中央政府为主要动力,在政策制定上以国务院、环保部、全国人大和发展改革委为政策的主要制定者。根据对155份中央及京津冀地区大气污染防治政策文件统计显示,中央层面政策制定数量占总政策制定数量的40%左右,占到总数的近一半。京津冀三地主要是当地政府及环保厅(局)分别制定的政策数量各约占总数量的14%、17%、19%。而在三地之间横向及纵向联合发布政策数量占11%左右(9)孙涛、温雪梅:《府际关系视角下的区域环境治理——基于京津冀地区大气治理政策文本的量化分析》,《城市发展研究》2017年第12期,第45—53页。。由此可以看出,中央政策的数量占据绝对优势。而作为政府间横向协调机制的发展就很缓慢,府际联席会议直到2014年后才得到迅速发展。政府间行政协议数量相较于中央政策数量也少很多。与此相适应的领导机构也是由中央于2013年10月设立的“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”。到了2018年,国家加快了治理大气污染的步伐,同年6月提出了“三年行动计划”,顺应趋势也将“防治协作小组”升格为由国务院副总理担任组长的“防治领导小组”,小组成员来自国务院有关部门和京津冀合作地区的省级政府(10)小组成员由京、津、冀、晋、蒙、鲁、豫和生态环境部、发展改革委、工信部、公安部、财政部、住建部、交通运输部、气象局和能源局共七省九部委组成。。领导小组的办事机构设在生态环境部,负责领导小组的日常工作事务,强化了中央政府的有效领导。领导小组作为议事协调与决策机构,成为该地区大气污染合作治理中的最高决策部门。其主要作用体现为:组织区域大气污染联防联控、区域空气质量会商等重要合作机制的推进;组织制定重大政策措施;统筹研究解决细化空气质量保障方案等环境突出问题;督促与监督成员对各项措施的执行情况。

政策主导型地方政府合作模式表现出的特点,首先是合作成员地位不对等。在行政级别上,京津冀是平级的省级行政区,但在实际作用和影响力上三地处于不同等级,差异较大。北京作为首都,无疑地位最高。天津是直辖市,位于全国第四大城市,是该地区除北京之外唯一的特大型城市,在合作中的地位仅次于北京。河北省不算经济强省,在实际上的政治地位也低于京津(11)北京和天津的市委书记都是或通常是中央政治局委员,北京和天津的政治地位高于河北。参见杨龙、胡世文:《大都市区治理背景下的京津冀协同发展》,《中国行政管理》2015年第9期,第13—20页。,因此河北的发展不得不服从北京和天津的需要。其次是合作环境层级差异大。河北省下辖多个市县,面积大、地理条件复杂,省内区域发展差距较大。河北省与北京和天津的地理关系不是简单的相邻,而是北京和天津被河北省环绕,北京完全坐落在河北界内,天津除了海岸线部分,也被河北环绕。这种地理格局使得与京津发生联系的首先是河北省内环绕北京和天津的市县。因此,在河北省全省的层面上,可以做到政策与北京和天津协调一致,但实际上与京津合作的是由邻近北京和天津的市县分别先行与其合作。最后,在合作动力方面主要依靠国家推动。从以上分析可以得出,这一模式的主要特点是依靠中央政府的权威保证地方政府的合作积极性。国务院、生态环境部等中央各部门在京津冀的整体发展中发挥着重要作用,在制定政策、开展防治攻坚行动等方面(12)例如,在国务院和生态环境部的推动下,2017年起,北京会同周边省区市连续5年开展秋冬季大气污染综合治理攻坚行动。扮演着推动者、支持者、协调者、引领者的角色。地方政府在中央统一规划与行政力量督导下服从与协调。从一开始区域合作的形成就是作为国家政策提出的,通过从中央到地方的“自上而下”的运行机制,体现出中央政府的强制性意志。

(二)太湖流域双向联合型合作模式的运行实践与特点

太湖流域治理是从国家与地方两个层面上共同推进的,以国家水利部太湖流域管理局和长三角区域水污染防治协作机制共同构成模式形成的核心。太湖流域水环境治理中,地方政府开始全面合作始于2007年5月的太湖蓝藻事件。太湖蓝藻大规模集中暴发,水质遭受严重污染。以这一事件为契机,为了有效治理太湖,苏浙沪两省一市开启了共同合作之路。2008年8月7号,三地在无锡市联合召开共同治理太湖协调会议,会议通过了《关于太湖水环境治理和蓝藻应对合作协议框架》。这一协议的通过标志着地方政府间治理协商机制正式建立,包括工作情况定期交流、重大事项应急协商、相关信息通报、蓝藻打捞合作等多项内容(13)张斌:《协商治理太湖苏浙沪同一梦》,《解放日报》2008年8月11日。,为地方政府间进一步的良好合作提供了规范的制度保障。同时各地也制定了严厉的地方法规,如2007年修订出台《江苏省太湖水污染防治条例》,各项条款对产业准入门槛、违法成本、监控体系等做了严格要求。这部法规将产业结构调整、资源优化配置的理念与有效治理实践相结合,是全国较早设置的一部严厉的环保法规。

国家也高度重视太湖问题。2008年,国务院批复《太湖流域水环境综合治理总体方案》。这是我国湖泊治理的第一个方案,明确要求确保饮用水安全和湖面水质状况。同年5月29日,在国家发展改革委组织下建立了太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度。随着地方政府合作机制逐渐固定下来,2011年,经国务院批准通过了《太湖流域管理条例》。这是我国首部流域综合性行政法规,这一条例成为太湖流域地方政府合作的重要平台。近年,随着长三角一体化的不断发展并上升为国家战略,太湖治理纳入长三角地区环境治理的规划中来,成为长三角整体环境治理体系中的一部分。2016年,上海、浙江、江苏和安徽3省1市与环境保护部等14个部委新组建了长三角区域水污染防治协作机制,并专项印发了《长三角区域水污染防治协作机制工作章程》。无锡、湖州两市将建立太湖蓝藻联合治理联席会议制度,及时互通日常管理和监测中掌握的数据和情况,定期组织开展联合巡查、监测和预警工作,共同研究解决太湖蓝藻等区域性和跨界性水环境治理问题。三省一市还成立太湖水污染防治委员会,为太湖治理奠定了良好的组织基础。通过地方政府间联席会议、合作协议、地方法规等地方机制和国家政策的双力推动下,太湖治理成效明显。与2008年相比,太湖水质总体由中度污染转向轻度污染,蓝藻发生频次、面积和藻类密度均呈现明显下降,居民饮用水安全基本得到保障。

(三)黄河金三角地区功能互动型合作模式的运行实践与特点

这一合作模式的代表是黄河金三角地区合作。地方政府间的互动性体现在合作机制建设较为完善,地方政府之间的合作由参与主体自主自发推进,不断展开。黄河金三角地区基本上形成了省级协调领导小组与四市联席会议相结合、高层协商与专题推进相结合的机制。召开会议的频次、行政协议签署的数量、组织机构的完整,都体现出黄河金三角区域合作在地方政府合作机制建设上的成熟与完善。以政府间自发签订的行政协议为标志,政府间规律有序地通过不断协调逐步推进区域合作,也表明政府间的协调机制在维系该区域的合作中起着非常关键的作用,是主要的推动力。黄河金三角区域合作模式中的机制建设主要包括协调机制、决策机制和执行机制。协调机制是指省级协调领导小组会议,有山西省、陕西省、河南省的副省长或同等级官员参加会议。黄河金三角区域合作成员为四个地级市,显然无法脱离本省的支持,需要省级政府作为连接中央政府与地方政府的桥梁,起到协调和引领的作用。不同于前面论述的两种模式,省级层面在本模式中与市级政府一起联合决策,一起召开会议。区域合作的决策机构是由四城市的市长参加的市长联席会议,自从2016年开始,随着《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》的实施,会议名称确定为“省级协调领导小组会议暨市级联席会议”。四个城市轮流每年组织举办一次,现已成为黄河金三角区域合作的常规机制。

四城市间大量行政协议的签署,维系了合作的紧密关系。行政协议作为重要的协调机制在该模式中发挥着主导作用,不仅数量众多而且范围面广。仅在2021年第五届四市联席会议上就签署了4个涉及能源、政务方面合作的区域框架协议(14)分别是《晋陕豫黄河金三角区域合作先行示范区框架协议》《晋陕豫黄河金三角区域能源合作框架协议》《晋陕豫黄河金三角四市共同谋划跨区域大项目框架协议》以及《黄河流域政务服务“跨省通办”合作协议》。,同时列出了下一年区域合作的《十大任务清单》。其中,《晋陕豫黄河金三角区域能源合作框架协议》强调共同打造生态环保示范区,加强防洪减灾体系建设,推进环河流域生态保护和绿色高质量发展。这种地方政府间的合作机制日益成熟稳定。除了数量多,在机制上也日益完善。2018年3月,晋陕豫三省政府签订了《晋陕豫黄河金三角区域合作协调机制方案》;2019年4月,又联合印发《切实加快晋陕豫黄河金三角区域合作工作实施意见》;2019年9月,四市政府联合签订《晋陕豫黄河金三角次区域合作实施意见》,将合作范围向纵向县一级地区推进,推进诸如韩城、河津、万荣等三省共9个节点县(市)之间的跨省合作,县一级协调机制也构建起来。此外,合作的成员数量也一直稳定。该组织在发展过程中从1986年最初合作的3个城市到2007年临汾加入后,为了维持合作组织的紧密性,核心成员数量一直保持在4个。2006年至今,该合作组织壮大队伍的来源是不断向核心成员所属的纵向县市发展,积极拓展三省四市下面所属的县级市的参与。

四、跨域环境治理中地方政府合作基本模式的适用性展望

由于每种模式都有独特的生长环境与制度空间,不同合作模式有不同的特性和优缺点,不存在“放之四海而皆准”的“万能模式”。合作模式形成过程的侧重点不同就会具有不同的适用性,而只有对不同适用性分析,才能完整体现出模式的内涵,并将其更好地应用于实践。

(一)政策主导型合作模式的适用困境与破解

首先,环境政策属于典型的规制政策,规制政策的执行难度较大(15)郭渐强、杨露:《跨域治理模式视角下地方政府环境政策执行困境与出路》,《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第4期,第104—113页。。在政府间合作关系更多是依据政策导向模式,由于缺乏宪法和相关法律的明确规定,规范化缺失,容易产生地方政府在执行政策的过程中不够彻底,为了保护本地利益而根据自身利益进行变通,抑或在规制者与被规制者之间建立起权钱交易基础上的合谋,使得政策执行的效果大打折扣。由于环境政策的规制对象是跨域环境问题,其具有跨区域、跨部门的特征,因为它涉及不同利益部门和不同行政区之间的相互协调,跨越多个职能部门或行政层级。当多个地方政府共同参与政策执行,组织内部的层级控制关系在多个地方政府之间发挥作用,就需要使之围绕共同的目标努力,而政策在执行的过程中遵循着政府作为单一执行主体的政策执行模式,这样容易陷入执行不力的困境。

其次,对于地方政府双重角色的转换提出要求。在纵向层级下,地方政府相对于中央政府是执行者的角色,中央政府是委托人,地方政府是代理人。在政策执行中的地方政府既是中央政策的执行者,遵循上级指令,同时地方政府作为治理主体又是地方利益的代表,追逐个人、部门和地方的利益。对于上级政府来说是代理人,对下级政府来说是委托人,同时其还有自身的利益,会存在中央与地方的博弈,在政策纵向执行中可能出现“上有政策下有对策”的合作困境。在该模式下,地方政府并非主动参与合作,而是由于国家政策而被动参与其中,特别是很多边远地区行为主体获利较少,参与动力不足,地方政府的积极性发挥受限,从而影响政策的统一执行。同时,在政策执行中受到中央制约而权力匮乏,地方政府的实际权力与地方所需的权力容易产生偏差。这就需要中央政府权力行使的目的不再仅仅是基于有效调动地方政府执行政策的积极性,还要从地方政府实际需求的基础上进行分权,增强地方政府创新的积极性,促进中央与地方之间关系的互动。

(二)双向联合型合作模式的适用条件解读

双向联合型合作模式的有效运行高度依赖合作双方的合作共识与意愿,其适用性需要有以下三个条件为前提和基础:首先是对横向有效的协调沟通机制要求较高。横向有效的协调沟通机制包括以行政协议为代表的机制,这一形式是该模式运行不可或缺的,也是是否适合应用该模式的有效标志。环境治理问题是一个时间跨度长、问题错综复杂、涉及面广泛的合作形式,需要合作各方长时间的频繁沟通,对于沟通协调渠道的顺畅、机制的健全有很强依赖。其次要求合作成员间互补性较强。在这种合作模式中,需要地方政府间主体协商、相互协作,需要有效的且充分的信息对接,信息获取要对等。同时,还要信息共享、充分沟通,涉及互相监督,需要信息技术等沟通平台的有力支撑。因此,这种模式对于经济发展条件较好的地区较为适合,对经济发展较为落后地区则不容易成功。最后双向联合型合作模式对政府间的信任度要求较高。这种淡化行政级别、强调平等关系的模式,要求政府之间在定期举行的联席会议中协调资金问题、接受违规惩治、参与专项整治等。需要在这些具体事项的执行过程中,逐渐形成互信、互惠、互利的伙伴关系。同时,在信息共享与不断交流的过程中,逐步构建出合作的相互信任的文化。这种关系是机制运转的重要保证,政府间的高度互信成为主要的连接条件。

(三)功能互动型合作模式的适用空间展望

晋陕豫黄河金三角区域合作中,参与合作的四个地方政府属于同一地域,都有相近的文化风俗和生活传统,自古以来民间就有较为密切的交往,具有较强的地域文化背景做支撑,它们之间的合作可以说是顺应了民间经济合作发展的需求。同时,渭南、运城、临汾、三门峡这四个城市也属于同质性的城市,都是远离省内中心的地级市,同是资源型城市,同属革命老区的欠发达地区。这些相似的因素更利于地方政府之间主动展开合作,负外部的影响因素也会较少,有利于凝成合力提升合作水平。因此,此种合作模式更适用于区域合作的成员间基于相近文化与历史传统的民间自发合作形式,具有形成网络互动关系的条件,才会对地方政府合作模式的形成有推动作用。地方政府间协调机制越完善则功能互动性就会越强,遂形成的模式就更适用于问题明确具体且合作关系较简单的形式。在缺乏国家政策支撑的区域合作中的地方官员自发地跨区域合作可能面临政治风险,因为这可能造成中央权威的受损,地方政府对合作有所顾忌也缺乏动力,地方政府参与合作的积极性会受到影响。以横向协调机制为主导,意味着权威核心的分散,面对合作中深层次问题和复杂关系的协调解决能力偏弱:对于成员数量发展较快,合作内容日趋增多的合作会力不从心;对合作成员中发展水平、发展程度差距大,具有多层级隶属关系的政府间合作会缺乏掌控能力。因此,功能互动型模式适用于晋升竞争关系较少的地方政府之间开展的合作。

本文确定京津冀雾霾治理、长三角区域太湖治理和晋陕豫黄河金三角区域环境治理这三个合作模式为跨域环境治理中地方政府合作的基本模式,认为其具有代表性和典型性是基于以下原因:首先,这三种地方政府合作形式符合“模式”的要求,即合作时间久,具有广泛的影响力,是公认的较为成熟的合作范例,具有大众认可度和熟悉度。重要的是,都具备完整的地方政府合作模式的构成要素与运行机制。其次,地方政府合作模式的生成是基于特定的背景实现的。各地方政府所处的地理位置、经济发展水平、面临跨域环境问题的不同,地方政府之间呈现出不同的合作模式类型。这三个模式所在地区的地理位置分别位于京津冀核心区域、长三角核心区域、西部发展区域,这些区域都是我国区域发展战略中的关键性区域且发展历史悠久,都是国家的战略核心区。最后,这三个模式在合作内容上分别是空气雾霾、河流污染与生态保护,是最具代表性的生态环境保护类型,在内容上也做到了合理区分。三种合作模式的形成背景、成员构成、生成动力、合作方式、合作内容、合作层级都各不相同、各有特色,体现出引领性、示范性与差异性,可以有效代表当今地方政府合作的典型模式。本文通过对比分析、个案探讨,以全面呈现出跨域环境治理中地方政府合作模式的多样性与适用性,并以此为分析基础制作如下表格,为进一步促进地方政府在跨域环境治理中选择合适的模式提供参考和启示:

表1 地方政府合作模式适用性分析