论人民代表大会制度优势向治理效能的转化

摘 要：推进国家治理现代化，主旨是通过全面深化改革把国家制度优势更好转化为治理效能，而首要的是推动人民代表大会制度的制度优势更好向治理效能转化。人大高效能履职的过程，也就是其制度优势向治理效能转化的过程，这现实性地要求人大在制度上扮演好“两个角色”，在组织上建设好“四个机关”。上海市人大在推进人民城市治理中依法履职，充分发挥制度优势，形成了引领方向、供给制度、整合民意、保障权益、有效监督等治理效能。这对人大将制度优势转化为治理效能的启示与要求是：坚持问题导向，坚持优化制度，坚持凝聚共识，坚持能力建设。

关键词：人民代表大会制度；制度优势；治理效能；人民城市治理；上海市人大

党的十八大以来，中国共产党定位我国全面深化改革的总目标为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，其主旨是通过全面深化改革，“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。[1]5理论上，民主发展是国家治理现代化的题中应有之义，但关键是二者要形成互动互强关系。如果一个国家民主发展脱嵌于国家治理，治理失灵、失范、失效，甚至是“失败国家”，那么民主的高质量发展是难以想象的，只能是“为民主而民主”。改革开放以来，在中国共产党领导下，中国发展社会主义民主政治始终与推进国家治理相结合、相贯通，在推进国家治理效能和治理现代化水平不断提升的过程中，实现了党的主张、人民意愿和国家意志的统一，实现了权威、活力与秩序的协同、耦合，形成了强大力量，是为中国之治的“密码”。

推动国家制度优势向治理效能转化，首要的是把人民代表大会制度这个我国根本政治制度的制度优势更好转化为治理效能。对此，理论界已经有较多研究。比如，有研究者论列了人大制度优势更好转化为治理效能的路径和要求。[2]甚至有研究者提出：“代表功能是人大合法性的首要来源，但是在现有治理框架下，执政党要求人大承担更为具体的治理责任，这就为各级人大选择性运用其法定功能提供了机会”；并运用“调控—适应”互动分析框架，解释了人大制度功能发挥不均衡、治理功能在某种程度上优先于代表功能的原因。[3]但是该领域的研究，在方法论上多以理论、制度分析为主，少见个案、实证研究。本文在既有研究基础上，提出人大将制度优势转化为治理效能的关键在于人大的高效能履职，重点以上海市人大在推进人民城市治理中的履职探索为案例进行分析，进而阐明这些探索对人大将制度优势更好转化为治理效能的启示和要求。

一、人大高效能履职过程即制度优势

向治理效能转化过程

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是发展全过程人民民主的重要制度载体。经过数十年的发展、完善，这项制度在整体上日趋成熟、定型，其优势和效能也逐步得以呈现。习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话中总结指出：人大制度“有效保证国家沿着社会主义道路前进”，“有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率”，“为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障”。[4]332-333这是被历史证明的事实。但同样的事实是：人大制度实际运行与制度设计初心、价值定位、角色地位还不完全匹配，与人民需要、社会预期、中国式现代化发展要求还有差距。特别是与在新时代发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主，推进国家治理体系和治理能力现代化的要求相比，人大制度优势还没有充分发挥出来，其“潜在优势”也还有待更好开发。

在中国特色社会主义新时代，推进人大制度优势更好向治理效能转化，内在地要求人大履职更加到位、作用发挥更加充分有效，要求人大工作质量和水平全面提升。可以说，人大高效能履职的过程，也就是其制度优势向治理效能转化的过程，二者是一个问题的两个方面。基于结构与功能关系原理，这又现实性地转化为两个命题。

一是在制度上扮演好“两个角色”。一个是“支撑”角色。中国的国家治理体系之所以能够合法立起来、有效动起来，是因为它获得了包括党的领导制度、人大制度、行政制度、司法制度等在内的一整套制度的有力支撑。其中，“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”。[4]76人大是在中国共产党领导下组织国家政权、施行国家治理的关键角色，人大制度为整个国家治理体系的正常运转提供支撑。另一个是“联结”角色。中国的国家治理体系是在中国共产党领导下管理国家的制度体系，中国的国家治理是国家机关、政党、社会组织、人民群众等的有序参与、协同行动、合作共治。从比较政治学逻辑看，这种制度虽然也主张多元主体参与，但是各主体地位有别。人大制度是将这些主体联结起来的最基础、最制度化的平台与渠道。各级人大通过常委会、人大代表等制度性安排，或通过制定法律、作出决定、进行监督等职权行使，在执政党、国家（政府）、社会、人民等各主体之间建立起制度化互联互动，从而形成治理体系与治理合力。

二是在组织上建设好“四个机关”。新时代以来，习近平对人大及其常委会提出了“四个机关”的定位，即“自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关”。[4]334-335需要指出的是，推进“四个机关”建设，并非人大组织体系内部简单的自我“小循环”，而是人大与国家治理体系中其他组织要素之间的内外“大循环”。具体而言，政治机关建设，主要在人大与党的关系中展开；国家权力机关建设，主要在人大与其他国家机关关系中展开；工作机关建设，主要在人大与宪法法律关系中展开；代表机关建设，主要在人大与人民群众关系中展开。这四个方面的关系结构与循环过程，本就是人大高效能履职、高效能参与治理的过程，分别展现了政党治理、政府（大政府）治理、法治治理、社会治理等。

基于人大制度“支撑”与“联结”两个功能性角色，在现代信息技术加持下，就构建起了政党领导、政府负责、民主协商、公众参与、法治保障、技术支撑的国家治理体系。其中，坚持党的领导，根本上就是支持和保证人民当家作主；政府负责，要求推进责任制、服务型也即民主政府建设；民主协商，是全过程民主链条上的重要环节，协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要形式；公众参与，是现代社会民主政治的集中体现；法治保障，是推进民主制度化、规范化、程序化的必然要求；技术支撑，尤其是现代信息网络技术的快速发展为民主参与提供了新的渠道和可能。可以说，这是一个以发展全过程人民民主、推进国家治理现代化为取向的治理体系。

二、上海市人大在推进人民城市

治理中的履职实践

在中国国家治理中，上海有举足轻重的地位。上海是全面建设社会主义现代化国家的排头兵、先行者，是中国国家治理的承载地、试验田，“上海之治”也是国家治理现代化的一个缩影。上海要先行探索社会主义现代化的路径和规律，率先应对前进道路上的风险和挑战，丰富中国式现代化的实践内涵，为中国式现代化努力贡献更多的上海智慧和上海方案。从发展目标看，上海加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，内在地要求推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理。[5]其中，实现高效能治理是发挥和彰显制度优势的重要体现，也是超大城市抵御风险挑战、永葆生机活力、始终安定有序的根本支撑。

特别是，上海还是习近平“人民城市人民建，人民城市为人民”和“全过程人民民主”两个重大理念的首提地。上海自身也提出了人民城市治理“五个人人”的目标，提出了打造全过程人民民主最佳实践地的目标。这两个“小目标”在价值取向、理论内涵、实践要求上具有一致性，从属于加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的“大目标”。上海发展全过程人民民主、推进人民城市治理，必须充分运用人大制度这个实现全过程人民民主的制度化载体、人大这个关键的组织化力量，发挥好其基础性支撑平台与联结纽带作用，以社会高效能治理，推动经济高质量发展、创造人民高品质生活。

近年来，上海市人大坚定不移坚持和完善人大制度，将全过程人民民主重大理念落实至人大工作全过程各领域，努力扮演好“两个角色”，着力强化“四个机关”建设，依法积极履行立法、决定、任免、监督等职权，着力推进人民城市治理。以上海市第十五届人大常委会为例，五年履职期内，围绕“深入践行全过程人民民主重大理念，积极打造全过程人民民主最佳实践地”“秉持人民城市重要理念，促进民生福祉持续提升”“推进全面依法治市，提升城市治理现代化水平”等议题，“共举行48次常委会会议，制定和修改法规121件，作出废止决定2件；听取审议工作报告78项，组织执法检查35项，开展专题询问8次、专题调研16项；听取讨论重大事项报告26项，作出重大事项决定22项；任免国家机关工作人员1303人次，组织329人次宪法宣誓仪式，为上海加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市提供了有力的法治保障”。[6]与以往相比，上海市人大常委会履职数量和质量都在不断提升，主要表现为立法质量不断提高，监督工作扎实有效。特别是在发展全过程人民民主、探索符合超大城市特点和规律的治理实践中，上海市人大坚持探索创新、高效履职，取得了较大进步，将制度优势更好转化为了人民城市治理效能。上海市人大推进人民城市治理的履职工作，在理论与实践的结合上，可集中概括为以下五个方面。

1.引领方向

上海是一座肩负使命的城市，如建设“五个中心”、强化“四大功能”、推进浦东高水平改革开放等，都是国家赋予上海的使命任务。如何在推进人民城市治理中落实好国家战略，在落实国家战略中更好推进人民城市治理？这就必须将二者结合起来、贯通起来，而首要任务就是明确发展取向、引领治理方向。

立法是治理现代化的风向标，是方向引领，也是社会日益多元化条件下对“最大公约数”的探寻。上海市人大围绕上海承担的国家战略任务，聚焦人民城市高效能治理中亟须攻克的难题、解决的问题以及社会关切的议题，通过行使立法权、决定权，制定法律法规等，充分发挥制度优势，不断强化对人民城市治理的方向引领。比如，2021年中共中央、国务院印发《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，全国人大常委会作出《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》。上海市人大常委会积极审慎用好立法授权，随即出台《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》，适应浦东新区大胆试、大胆闯、自主改要求，先后审议通过了15部浦东新区法规，主题涵盖优化营商环境、促进自主创新、深化城市治理等五大板块，走出了立法引领改革发展治理创新的新路。[7]

城市治理现代化的方向引领，说到底就是城市建设立场与治理取向，如果集中到一点，即“人民城市”理念。上海因水而生、依水而兴，黄浦江、苏州河是上海的母亲河。“一江一河”沿岸规划、建设与这座城市的发展息息相关。虽然上海市政府也在总结经验基础上不断推进相应公共空间制度层面建设，但是与世界级滨水区建设的先进经验和标准相比，上海的制度在公共空间的规划前瞻、建设聚焦、开放质量、管理协同等方面仍有提升空间。于是，经过一年多的立法调研、审议，《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例》在2021年应运而生。这是上海首部针对公共空间的立法，贯彻了把最好资源留给人民、把更多公共空间留给人民的开放共享理念，集中体现了人民城市的本质属性。与此同时，这又成为城市治理的新理念、新方向，作为“根”与“魂”贯穿于人民城市治理全过程各领域，确保城市治理现代化立场不移、方向不偏。

2.供给制度

制度具有根本性、全局性、稳定性特点，法治具有固根本、稳预期、利长远优点。治理本质上是制度之治，治理现代化就是社会公共事务管理的制度化、规范化、程序化。立法是为政府立规矩、为社会定方圆，是人大最常见、最稳定、最有效的履职形式，在为国家治理供给制度的各类主体中，人大居于主导地位。近年来，上海市人大充分行使立法职权，聚焦城市发展的战略之要、治理之需、民生之痛，加强地方立法，不断供给制度，健全城市建设的法规规章和标准规范体系，全面推进依法依规治理，探索人民城市治理现代化的新路。

一部城市发展史，就是一部城市更新史。随着上海城市现代化发展升级，上海城市建设已进入从外延扩张转向内涵提升、从大规模增量建设转向存量更新为主的新阶段，城市更新问题也日益凸显。尤其是对标高质量发展、高品质生活要求，有必要通过立法来推进高效能治理。在充分开展立法规划、调研、草案起草、审议基础上，2021年上海市人大常委会通过了《上海市城市更新条例》。这是一项创制性、前瞻性立法，内含诸多制度创新，回应了人民群众所思所盼所愿，也为上海城市更新提供了法律依据和制度安排，是践行人民城市、全过程人民民主理念的立法实践与经典样本。

作为制度之治，人民城市治理有一个关键点，即依托制度供给来规范治理关系、治理行为，破解治理中的集体行动困境。比如，《上海市城市更新条例》就规定：市政府建立协调推进机制，负责统筹、协调全市城市更新工作，并研究、审议相关重大事项；规划资源、住房城乡建设管理等部门是城市更新工作的主要职能部门，有具体职责分工；发展改革、房屋管理、交通、生态环境等部门是协同实施部门；区政府和相关管委会是相应管辖区域内城市更新工作的责任主体。同时，还规定设立城市更新中心，承担城市更新相关工作；建立城市更新信息系统，明确政府及其有关部门依托该系统，实现对更新活动的服务保障和动态监管。[8]这样的制度供给，明确了各参与主体的权力关系、职责内容、行动边界、合作方式等，为综合性、系统性人民城市更新治理工作提供了保障。

3.整合民意

区别于传统政府管理模式，推进人民城市治理现代化，既需要党委领导、政府负责，但也不能由党委、政府唱“独角戏”，而是要引导多主体、各方面广泛参与，整合民意，在多元共识基础上形成治理合力。其中，人民广泛参与是民主治理的应有之义，是体现城市人民性的内在要求。作为重要制度载体和平台，上海市人大充分发挥民意代表机关作用，不断激活既有制度化、组织化的民意表达和整合功能，深度参与打造全过程人民民主最佳实践地。

人大信访是民众表达诉求和政治参与的制度化通道。上海市人大信访部门结合人民来信来访集中反映的问题，每年度都向人大常委会提出监督工作议题建议，充分发挥信访窗口反映社情民意的作用。这是汇民智、聚民意之举，为人大履行职权提供民意基础。以上海市长宁区虹桥街道为例，它是全国人大法工委在全国设立的首批基层立法联系点之一，上海市人大常委会也在此设立基层立法联系点。截至2022年8月，虹桥街道立法联系点完成全国人大68部法律草案的意见征集工作，上报建议1500余条，其中112条被采纳；完成上海市人大30部地方性法规草案的意见征集工作，上报建议402条，其中23条被采纳。当前，上海市人大常委会设立的25个基层立法联系点已覆盖全市16个区，呈现出良好发展态势：在空间上，向社区、园区、楼宇不断扩展；在功能上，向立法前、立法后两端延伸，从参与立法向监督执法、促进守法、宣传普法等拓展；在渠道上，畅通线上、线下等多种形式。基层立法联系点作为民主参与“点”、民意直通“车”，将“民心”与“民主”连接起来，扩大了社会各方面依法有序参与，成为人大吸纳、整合民意，推进高质量立法、高水平履职的“源头活水”，是建设人民城市和发展全过程人民民主的生动实践。

需要强调的是，政治参与本身并不必然带来民主治理进步，尤其是那种碎片化、民粹式、非制度化的参与，甚至是与民主背道而驰的，更遑论实现全过程民主了。早在2011年，上海市信访办就成立了人民建议征集处，专门负责吸纳、梳理、分析群众的意见和建议。在此基础上，2020年上海市人民建议征集办公室成立，全市16个区全部设立办公室，市、区两级人民建议征集信箱矩阵已入驻“随申办”，嵌入全市6100多个村居“家门口”服务体系，群众通过“家门口”“手头上”的建议征集渠道建言献策，使人人有序参与城市治理成为现实。两年多来，全市共收到群众建议超16万件。在此背景下，2021年上海市人大常委会通过了《上海市人民建议征集若干规定/OSsf0X8Y1uUwtkCvzutWw==》。这是全国首部由省级人大常委会制定的、专门促进和规范人民建议征集工作的地方性法规，对人民建议征集工作作了全面、系统、权威规定。这为将人民群众的“好声音”变成“新引擎”、将“金点子”转化成“金果子”，更好发挥人民建议征集办“征民情民意、集民智民慧、聚民心民力”平台作用，推进超大城市高效能民主治理提供了保障。

4.保障权益

中国的全过程人民民主是全覆盖的民主，贯穿了国家政治、经济、社会、文化等各领域、各方面。上海发展全过程人民民主、推进人民城市治理的根本目的在于把握人民城市的主体力量，打造共建共治共享的治理共同体；在于不断增进人民群众福祉，真正把发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享落到实处；在于提供更加优质均衡的基本公共服务，满足人民对高品质美好生活的向往；在于体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保障人民当家作主。

如果说对弱势群体权益的保障水平代表着一个社会的文明发展程度，那么这也可看作上海人民城市治理的试金石，是衡量上海城市温度的标尺。上海市人大始终坚持以人民为中心，依托制度优势解决人民群众急难愁盼问题，通过立法、决定、监督等履职实践，保障人民权益。要指出的是，老年人、未成年人等比较意义上的特殊弱势群体的权益保障，更是被摆在人大履职的突出位置。立足上海老龄化趋势和老年人需求，2020年12月上海市人大常委会审议通过《上海市养老服务条例》，对养老服务工作体系进行规范和完善。根据该条例，上海市还制定了《上海市养老服务发展“十四五”规划》，进一步建立健全养老服务责任体系、供给体系、保障体系和监管体系，各项工作取得新进展，为保护老年人相关权益提供了法治支撑。

对另一个特殊弱势群体即未成年人的权益保护，上海市人大更是针对新情况、新问题、新挑战，及时通过立法建制进行保障推动。2021年6月，新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》正式施行，其内容大幅扩充，制度更加细化。2022年2月，上海市人大常委会修订通过《上海市未成年人保护条例》。该条例既与国家法律衔接，也总结固化了上海市未成年人保护工作的有益经验，重点从加强家庭保护和自我保护、细化学校保护制度、充实社会保护内容等方面作了系统规范，体现了上海市未成年人保护工作特点，为未成年人健康成长营造了更好的法治环境。

5.有效监督

人大依法行使宪法法律赋予的监督权。这是因为，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”。[4]77-78人大行使的所有职权可概括为授权和监督两个方面，因为立法、重大事项决定权也具有授权性质，所以监督权在理论上应占人大权力总量的一半。我国实行单一制的国家结构形式，地方基层人大的立法权相对有限，监督权更应成为其最重要职权。人大高水平履职、将制度优势转化为治理效能，就必然要求其实行正确监督、有效监督、依法监督，确保法律法规有效实施，确保其他国家机关依法行使权力。

上海市人大坚持“微创新”，在履行法定监督权过程中不断探索完善并形成了一些特色、亮点。比如，1989年在全国首创省级人大常委会扩大会议，俗称“小人代会”。更常见的是，按照年度监督工作安排，听取和审议专项工作报告；检查法律法规实施情况；审查和批准决算，听取和审议计划和预算执行情况报告、审计工作报告、审计查出问题整改情况报告；开展专题调研；开展专题询问；加强规范性文件备案审查；等等。上海市第十五届人大常委会履职期间，共听取审议工作报告78项，组织执法检查35项，开展专题询问8次、专题调研16项。上海市人大运用这些民主监督实践形式来规范公共权力运行、推进人民城市依法之治，收到了较好的监督效果。

天下之事，不难于立法，而难于法之必行。就依法治理而言，高效能执法与高质量立法同等重要。执法检查是人大最常规也最有社会影响力的监督行为，被称为“法律巡视”。新时代以来，适应全面依法治国和国家治理现代化要求，人大越来越乐于、勤于和善于通过执法检查行使监督权。上海市第十五届人大常委会履职期间，共检查35部法律法规实施情况，年均7部，充分发挥监督职能优势，促进法律法规有效实施。比如，2021年上海市人大着眼常态化疫情防控措施落实落地，开展《公共卫生应急管理条例》执法检查；着眼老年人晚年生活更有质量，组织16个区人大、2100多人次人大代表参与《上海市养老服务条例》执法检查；受全国人大常委会委托开展《固体废弃物污染环境防治法》执法检查，连续三年对生活垃圾管理情况开展监督；等等。

值得肯定的是，上海市人大常委会开展执法检查，不是“为监督而监督”，而是通过监督对所检查法律法规实施情况进行评价，提出执法中存在问题和改进执法工作建议；对有关法律法规提出修改完善建议。比如在开展《上海市养老服务条例》执法检查中，对照条例形成65项监督事项清单，聚焦16个方面重点内容开展专题询问，要求解决法规落实中存在的突出问题，推动法规高质量落实落地。而且，上海市人大常委会严格按工作流程开展执法检查，包括选好执法检查题目、搞好执法检查组织工作、全面准确报告执法检查情况、认真进行审议、推动改进实际工作、要求报告改进落实情况等环环相扣的六个环节。经过不断探索、完善和固化，形成了全链条、闭环式监督流程，极大增强了监督工作的针对性和有效性，体现了民主监督的高质量、高水平。

三、人大高效能履职推动制度优势

转化为治理效能的启示和要求

上海市人大依法高效能履职的过程，也就是扮演好支撑和联结“两个角色”、加强“四个机关”建设的过程，是围绕发展全过程人民民主、推进人民城市治理擦亮底色、形成特色、突出亮色的过程。比如，在立法方面，根据中国地方人大立法指数报告，近年来上海的立法综合排名均靠前，其中在“立法信息公开”和“立法参与”等方面名列前茅；在监督方面，上海市人大持续开展执法检查，取得较好监督成效，全国人大常委会执法检查报告将上海生活垃圾分类处理模式提炼概括为“上海模式”并向全国推广。这些成就体现的是上海市人大的治理效能，其背后是上海市人大在履职中不断拓宽社会参与、深入了解民情、充分尊重民意、广泛集中民智，践行人民城市、全过程人民民主重大理念的生动实践。

如果说上海市人大推进人民城市治理的探索实践是一个缩影、样本，那么其中也蕴含了新时代人大发展全过程人民民主、高效能履职，进而将制度优势转化为治理效能的启示。这并不是说上海市人大履职实践效能已经很高，更不是说人大制度优势已经得到充分发挥，相反，与人大制度设计初心、人民对民主法治保障美好生活的要求等相比，上海市人大还有很多需要补上的短板弱项，也还有很大进步空间。这些启示可概括为：坚持问题导向，坚持制度优化，坚持凝聚共识，坚持能力建设。同时，这些启示也是解决人大履职中存在问题、弱点、短板等的实践要求。

1.坚持问题导向

中国特色社会主义进入新时代，就是进入“发展起来以后”的阶段，即从主要解决“有没有”转向着力解决“好不好”的阶段。当前，世界百年未有之大变局加速演进，世界进入新的动荡变革期。我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多时期，面临着许多躲不开、绕不过的矛盾和顽固性、多发性问题，其复杂性、艰巨性前所未有。越是环境形势复杂严峻，越是使命任务艰巨繁重，就越是要发挥制度优势、运用好制度威力，以制度的确定性应对问题的不确定性。尤其是，要充分运用好人大制度这个根本制度，把制度优势更好转化为治理效能。

问题是时代的声音。人大必须坚持问题导向，增强问题意识，围绕国家战略部署和自身使命任务，聚焦地方在治理实践中遇到的新问题、改革发展稳定工作中存在的深层次问题、人民对美好生活向往中需要解决的急难愁盼问题等，进行高效能履职。这也是新时代人大高效能履职的一条基本经验。上海市人大履职，既对接国家赋予上海的战略使命，如推动浦东新区高水平改革开放等；也着眼人民城市治理中出现的新情况新问题，如滨水公共空间治理、城市更新发展等；还针对民生保障等领域的难点、痛点、堵点，如养老服务、未成年人保护等。越是在地方基层，人大工作越是要深入群众、深入实际、深入一线，在助力破解难题中不断提升履职水平，形成治理效能。上海市人大将工作中心、履职重心向这里倾斜的同时，也在不断引领民主治理新方向、拓展民主发展新场景。

习近平指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”[4]335人大坚持问题导向的高效能履职，要依托既有信息传输渠道与人民来信来访通道，借力人大与社会、与“一府一委两院”的沟通机制，结合现代媒介技术通道，形成问题集、问题链、问题群，不断增强发现问题、甄别问题、分析问题的能力；要科学应变、主动求变，与国家治理、地方治理、县域治理、城市治理、社区治理、基层治理等对接起来、贯通起来，将其中出现的问题依法依规纳入人大履职工作范围，发挥制度优势，进而解难题、促发展、施善治，让社会主义民主的真实性、广泛性充分体现出来，推动以人民为中心的发展思想转化为可观可感的民生发展成果。

2.坚持制度优化

在新时代坚持和完善人大制度，要用好用足人大制度空间，进一步激活人大法定职权。不过，治理是管理社会公共事务的一种集体行动，高效能治理对不同主体间的协同合作提出了相应要求。更不用说，人大推进民主治理，本就要求更好促成自身与党、政府、社会、公众等治理主体间的双循环、多循环。上海市人大在推进人民城市治理过程中，之所以能够不断引领方向、供给制度、整合民意等，也在于它同其他参与者之间高水平的组织化、制度化互动。这也是人大将履职优势更好转化为治理效能的关键点。

人大要高效能履职，应优化结构性制度安排，特别是坚持优化制度关系。主要包括：一是人大与党的领导的关系。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，人大是“自觉坚持中国共产党领导的政治机关”，“坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导”。[4]334，74但是，党的领导的核心要义是“总揽全局、协调各方”，而不是“包揽”“细节”，也不是“控制”“替代”。在新时代坚持党的全面领导、推进全面依法治国、发展全过程人民民主，有必要进一步健全党领导人大的组织程序、体制机制等。比如，要坚持并运用好民主集中制这一实现党对人大工作全面正确领导的重要原则。

二是人大与其他国家机关的关系。人大是国家权力机关，代表人民直接行使立法权、监督权等，把行政权、监察权、司法权等分别委托授权给由它产生的政府、监察委员会、法院、检察院等其他国家机关，这些国家机关对人大负责，受人大监督。这里的授权和监督关系在理论上清晰，但在实践中又有很大完善空间。比如，要以制度硬约束来增强监督刚性，越是没有立法权的基层人大，就越要提升授权和监督的制度化水平。

三是人大制度与其他制度的关系。治理效能的形成是各方面制度合力的结果。比如，基层人大与基层直接民主制度的关系，理论上要求人大支持和指导基层直接民主制度化、规范化、程序化发展，但实践中又需要通过诸如“参与式预算”等制度创新，将两种民主结合起来形成优势，激活基层人大的民主治理功能。又如，政协是协商民主的专门机构，其协商成果可作为建议递交人大用于履职，人大也可借助政协组织平台进行立法协商。将两种制度贯通起来，既利于发挥政协作用，也利于提升人大履职效能，更符合国家治理现代化内在的多主体协同参与精神。[2]

四是人大内部制度间的关系。人大制度作为根本政治制度，是就人大与人民、与其他国家权力机关的委托、监督、责任关系而言的。而人大制度是一个制度体系，内部又包括中观制度如选举制度、立法制度、监督制度等，微观制度如审议制度、表决制度、视察制度、会议制度等。目前，制约人大履职的是中观制度、微观制度运行中存在的短板，比如质询制度，在很多地方就没有启用过，这也是造成人大四种职权实际效能结构性失衡的原因。为适应国家治理现代化新要求，必须进一步健全这些制度，使各项制度彼此衔接、相互支撑。只有这样，人大制度才能更好立起来、动起来，治理效能也才更有保障。

3.坚持凝聚共识

人大参与和推进民主治理的主体是人大代表。因此，人大高效能履职必须充分发挥人大代表来自人民、扎根人民的特点和优势。人大代表要更加密切地联系人民群众，要接地气、察民情、聚民智，积极回应社会关切，为强化治理效能贡献力量。而更重要的是，在日益多元的社会里，人大要通过行使职权，扮演好联结纽带角色，为治理参与者实施集体行动引领方向、供给制度、规范关系、激发动力、凝聚合力。上海市人大在推进人民城市治理中，民主、依法、高效履职，不断引领方向、供给制度，持续为推进人民城市治理汇聚共识。这对人大高效能履职具有普遍启示意义。

人大坚持凝聚共识的主要途径有三个：一是引领价值“高线”。正义是制度的首要价值。习近平强调：“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。”[9]32在处于变革时代的中国社会中，人大必须在履职实践中恪守公平正义的价值原则。比如，上海市人大制定的《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例》，坚持把最好资源留给人民、把更多公共空间留给人民，这正是空间正义的体现；制定的《上海市人民建议征集若干规定》，权利正义思想贯穿其间；等等；从而推动人民城市理念深入人心，为人民城市治理和发展引领了方向、汇聚了共识。

二是坚守法治“底线”。法治作为平衡社会关系、规范社会行为的制度化、常态化力量，也是多元社会中一种稳预期、聚共识的整合机制。人大依托立法、执法检查监督等，维护宪法法律权威、严守法治底线，为国家治理现代化等集体行动立规矩、定方圆、明责任、确权利、划边界。比如，上海市人大制定了《上海市城市更新条例》《上海市养老服务条例》，明确了城市更新、养老服务中不同主体的责任、权利等关系。这是人大联结作用的发挥，也是在“底线”之上为城市治理达成的“最大公约数”。

三是拓展有序参与。人大根基在人民，力量在人民，归宿也在人民。要依托多渠道、各领域、全方位的参与机制与平台，借力沟通、对话、讨论、商量、听证等有序参与形式，不断推进民主治理。这样广泛有序参与的过程，就是参与者知情权、表达权、参与权、监督权实现的过程，是参与者在公共问题上转换偏好、弥合分歧、求同存异、凝聚共识的过程。比如，上海市人大专门制定《上海市人民建议征集若干规定》，就体现了全过程人民民主真谛，形成了汇聚共识的治理效能。

4.坚持能力建设

人大高效能履职内在地要求加强自身能力建设，包括人大常委会、专委会、工委会的政治把握能力、参政议政能力、保障服务能力等的建设，但归根结底是提高人大代表履职能力，这是人大高质量履职的决定性、基础性工作。人大是民意代表机关，人大代表是人大履职的最基本单元，他们既要有代表性，更要有代表力，但二者并非简单的正相关关系。实际情形是，人大代表由于“兼职身份”而无法为、“光环身份”而“不想为”、“临时身份”而可不为的现象在一定范围内还存在着，人大代表代表力不足是人大工作的短板、弱项。为此，有必要加强人大代表工作能力建设，这也是人大高质量履职的职业性和规律性要求。

在现行人大代表产生录用管理体制下，加强人大代表能力建设，首先要让代表真正意识到，人代会不仅仅是“代表的”大会，更是“人民的”大会，要切实增强履职责任担当；要推动代表联系群众平台完善机制、拓展功能，组织代表论坛、举办代表履职学习班等，推动代表知情知政、学习交流，支持和保障代表更好依法履职；要强化代表履职档案建设，加强全周期管理、全过程监督，并健全代表能力提升的倒逼机制，探索完善人大代表“出口关”，解决任期内退出机制不畅问题，形成完整闭环与进出有序的动态机制；等等。

而且，越是在地方基层，越是需要加强人大代表能力建设。比如，在执法“漏斗效应”下，越是在地方基层，越需要高质量的执法检查，越需要高素质的检查组成员；但实际情况常常相反，执法检查往往沦为“外行监督内行”的形式。因此，要通过专业培训强能力，执法检查前聚焦相关法律法规，认真开展专题学习培训，甚至印制“口袋书”供检查组成员随身携带翻阅；要重视通过优化方案增能力，坚持全范围、多角度、系统性检查，做到抽查与自查、明查与暗查、检查与复查结合，形成严谨、规范、高质量的检查报告；要借助外力外脑提能力，充分吸纳人大代表中的相关专业人士参与执法检查，在对专精尖特领域法律法规实施情况的检查中，要用好人大常委会、专委会的专家库成员，乃至吸纳社会面上的律师、专家等共同参与。

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中共中央党史和文献研究院，编.习近平关于尊重和保障人权论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2021.

[责任编辑 张 华]

Abstract： The main purpose of promoting the modernization of national governance is to transform national institutional strengths， primarily the strengths of the system of people’s congresses， into governance efficiency better. The process of efficient performance of the people’s congresses is also the transformation of institutional strengths into governance efficiency， which requires the people’s congresses to play “two institutional roles” and build “four good organs”. In promoting people’s urban governance， Shanghai Municipal People’s Congress fulfills its duties in accordance with the law， takes advantages of institutional strengths， and promotes governance efficiency in the areas of guiding direction， supplying institutions， integrating public opinions， safeguarding rights and supervising effectively. For people’s congresses， the inspiration and requirements are the adherence to problem orientation， institutional optimization， consensus consolidating and capacity building.

Key Words： system of people’s congresses; institutional strengths; governance efficiency; people’s urban governance; Shanghai Municipal People’s Congress