城市住宅小区业主自治的法律困境及完善路径

尹 琳 李 巍

海南政法职业学院，海南 海口 571100

随着城市住房商品化，城市小区业主法治意识也不断觉醒，住宅小区成为基层民主自治建设中不可或缺的重要阵地。党的十九大报告中提出“加强社区治理体系建设，实现居民自治良性互动”。［1］党的二十大报告则进一步提出“增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”。［2］

由此可见，小区业主自治是国家治理现代化的重要体现，业主自治已成为社区业主的基本权利，也是我国基层社会治理现代化的关键所在，这是国家法治建设的不断推进，城市小区业主自治意识不断觉醒的体现。

一、城市住宅小区业主自治的基本涵义

（一）城市住宅小区业主自治的概念界定

按照《中华人民共和国物业管理条例》（以下简称《物业管理条例》）第六条的定义：“业主是指房屋的所有权人。”《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）中规定，业主享有建筑物区分所有权，业主对房屋享有占有、使用、收益、处分权。即业主对自己的商品房享有专有权利，对住宅小区的共有部分，则可按照规定共有和共同管理。城市小区的业主在这些法律规定的基础上，产生了自治管理的强烈需求，业主希望通过自己或者自己信任的组织的管理，提高小区的物业服务质量。

1994 年颁布的《深圳市经济特区住宅区物业管理条例》，提出业主自治与专业服务相结合的小区自治模式。但也只做出了笼统的规定，之后出台的相关规定对如何进行业主自治均没有作出明确的界定。如海南省2021 年制定的《海南经济特区物业管理条例》，只是在第三条提出：“物业管理应当遵循党委领导、政府主导、业主自治、专业服务、社区治理、多方参与相结合的原则。”同样没有对具体开展城市小区自治作出具体规定。

中国政法大学的杨玉圣在《论业主自治与小区善治》一文中对住宅小区业主自治进行系统而全面的阐释。它既包括对公共设施的使用、管理和维护，还包括与业主生活息息相关的对公共秩序的维护，同时它排斥公权力对住宅小区业主生活的过度干预。［3］根据《民法典》对业主区分建筑物所有权的相应规定，城市小区内的房屋所有权人即业主，依照法定程序设立业主自治机构，制定一套有效的管理规约，该机构在得到业主授权后代表业主集体进行管理，这种形式就是业主自治。这种自治的基础正是基于《民法典》规定的建筑物区分所有权，所以业主自治也就排除了业主个人对自己所占有房屋的处分。

通过走访调查，我们了解到，目前在城市小区中，居民自治的形式存在多样性。有的小区是直接由业主委员会自管小区的各项业务。例如笔者在海口市所居住的小区，因为前面几任物业公司都不能使小区业主满意，最后干脆成立了业主委员会，由业主委员会的成员来自管小区的各项公共事务。但是这种自治形式相对占比还是较少的。大部分小区自治的方式，还是聘请物业公司来管理，这种形式下，居民的自治权利的行使主要是通过召开业主大会，成立业主委员会，由业主委员会来对物业的各项小区事务的管理工作进行监督。

（二）城市住宅小区业主的自治组织

根据《民法典》规定，业主通过成立业主大会、选举业主委员会参与小区事务的自治。对于业主大会和业主委员会的成立也作出相应规定。《物业管理条例》则规定，业主大会的执行机构是业主委员会。

业主大会应按照法律规定成立，代表小区业主的意志，参与小区共同事务的管理和决策。小区业主共同参与业主大会。也可采取电子投票等方式举行业主代表大会。随着信息化的进步，业主委员会电子投票系统的运用也越来越普及。

业主委员会作为业主大会的执行机构，成立时要按照规定备案，成立后要接受政府有关部门的指导和监督。根据《民法典》和《物业管理条例》等有关法律法规的规定，作为小区全体业主的代表，维护小区业主整体利益。

业主委员会是业主大会的执行机构，但同时又具有志愿性和明显的自治性，在协调邻里纠纷、业主维权和组织小区邻里活动等方面显现出明显的优势。

二、城市住宅小区业主自治存在的法律困境

（一）城市小区业主自治组织主体资格不明晰

业主委员会作为城市住宅小区的自治组织，面对涉及小区公共事务发生的纠纷，能否具有诉讼主体的资格，这是一个非常重要的问题。但是却一直没有统一的位阶较高的法律规范作为依据，而是散见于一些地方性法规，或者在一些部门规范性文件中涉及一些业主自治规定。但是笔者发现在司法实践中，却又经常出现业主委员会作为原告，代表全体小区居民，针对一些开发商侵犯业主集体利益的纠纷来进行维权，或者业主认为业主委员会侵犯到了他们共同的权益，起诉业主委员会的案件。因为法律规定的不明确和不统一，导致各个地方的法院在受理这些案件的时候，感到无法可依，造成了司法适用的不统一。正是因为这种现实的需要，有一些地方做出了一些进步的尝试。例如，《重庆市高院关于确认业主委员会在物业管理纠纷案件中诉讼主体资格的指导意见》（以下简称《意见》）曾规定依法成立的业主委员会可当原被告，由全体业主共同承担诉讼风险，但对业主委员会的主体到底是什么性质，没做明确界定。2005 年最高人民法院作出的《关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼主体资格的复函》①最高人民法院关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼主体资格的复函（〔2005〕民立他字第8 号）。中，明确了业主委员会诉讼主体的地位，可以作为被告或者原告参加诉讼。但是《民法典》仍没有规定业主委员会的主体性质，这就使业主委员会在维权时处境尴尬。通常情况下，对于小区公共事务，我们认为业主委员会有一定的管理权，也有一定的处置权。但司法实践中，业主委员会想要直接参与诉讼还受到诸多限制，例如，当开发商的某些行为对小区所有业主都违约时，业主希望通过授权业主委员会起诉开发商，但业主委员会的主体资格，在司法实践中仍存在不同的认定。业主在遭受侵害时，不能顺利由业主委员会起诉或者应诉，只能业主自己单打独斗。因为业主委员会的主体地位尚不明确，使业主自治和维权障碍重重。

（二）城市小区自治组织难以保障业主行使知情权

《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》中规定了业主查看小区相关情况和资料的知情权，明确了业主有权要求将小区有关资料进行公布。但并未对相关业主知情权的范围、行使方式、行使期限、义务主体等内容作出具体规定，关于业主知情权的范围，规定较为概括和模糊。在实际操作中，双方都很难把握查阅的范围，一方认为可以查阅，另一方却认为不属于公开的范围，从而产生纠纷。

笔者居住的小区是业主委员会自管的小区，因为小区比较老旧，矛盾较突出的就是停车位的问题。在业主主张自己的私有车位时，其他新搬进来的业主要求出示相关证明材料，业主委员会认为涉及业主隐私，不予公开，造成较大的冲突。《海南经济特区物业管理条例》中对此问题也没有具体的规定，所以总是冲突不断。

目前城市小区中，业主委员会专业化程度较低，且多为兼职，这就导致业主委员会的委员对小区的公共事务投入精力和时间有限。如果业主行使知情权时，不是大家统一时间，而是单独进行，这势必会占用业主委员会委员的较多时间精力，业主委员会的其他工作将难以开展。对于已经公布过的决议和记录，业主委员会能否拒绝业主私下的再次查阅要求等等，在实际操作中都没做详细规定，致使业主委员会的工作开展处处受限。

（三）城市小区业主自治组织工作机制不健全

第一，业主委员会运行不规范。作者通过调查走访发现，很多城市小区的管理规约非常简单，议事规则也很笼统。甚至会有一些小区的业主委员会没有议事及表决规则，业主委员会主任和委员之间的职责分工不明确甚至没有作出分工。这导致业主委员会运作不规范，实际工作中无约可依的现象时有发生。还有一些小区的业主委员会对于小区公共管理事务的信息公开、经费来源等问题缺乏专门章程进行规范。例如笔者所居住的小区，对于电梯广告收益、商家入驻广告宣传的收益等，业主委员会只是简单在业主微信群里进行通告，没有形成规范的文字材料，更不可能存档备查。同时，部分小区业主委员会对于建立工作档案和信息公开的规定也不重视。当小区自治事务出现纠纷进入诉讼程序的时候，业主委员会议记录不规范、不重视相关材料的妥善保管、忽视印章管理等，这些日常工作中的不规范，对于解决日常矛盾纠纷十分不利，也会影响业主委员会的工作运转。

第二，业主委员会委员履职能力弱。业主自治的实现，不仅对业主委员会主任、委员的业务知识有一定的要求，同时还要求他们有高度的责任感和事业心，这是业主实现自治的保障。上文曾提到，笔者所居住的小区是业主委员会自管的小区，自从自管以后，小区的卫生环境、停车纠纷、安全保卫等问题，都做得非常好，业主有极大的满足感和安全感。笔者对业主委员会的成员做过走访，在7 名业主委员中，除了3 名委员是私营业主，时间比较自由可以参与小区的事务管理外，业委会的主任和副主任，都是辞掉原来的工作专职负责小区管理事务，这对管理好小区的公共事务和物业服务提供了保障。但事实上，大多数小区的业委会成员的表现良莠不齐。许多委员在当选后忙于自身工作无暇顾及，有的则是自身能力不足，有的委员甚至还存在着以权谋私的现象。业主委员会又是无偿公益服务，这不仅对委员的工作热情、投入程度形成了制约，而且还在一定程度上滋生了“以权谋私”的可能，使得小区的自治工作无法顺利进行。

第三，业主委员会换届易产生矛盾。面对新的业主委员会对相关财物和资料的交接要求，原业主委员会出于私益，拒不配合甚至加以阻挠，以致新成立的业主委员会无法获取小区的相关材料，迟迟不能开展工作。有些小区还会面临业主委员会的缺位问题，原来的业主委员会或者任期届满或者解散，但是新的业主委员会还没成立，小区面临公共事务纠纷涉讼的时候，没有适格的主体。此外，因更换业主委员会而产生的争议，还会引发涉及名誉权和业主知情权等纠纷。

（四）城市小区业主自治组织运行缺失法律监督

目前是业主委员会如何成立有法可依，但成立后于五年任期内应如何规范运行，却鲜少有明确规范作为参照或指引。虽然有街道办事处和居委会依法进行指导和监督，但具体指导和监督却没有法律依据。这就造成成立业主委员会通常很规范，但成立后却成了摆设，没有实际发挥作用。由于缺少相关规范性指引，就存在如部分业主委员会为图简便在未取得业主大会过半同意的情况下作出的部分决议，最后引起部分业主反对（即便有些决议是符合多数业主利益的），甚至在诉讼中被法院判为无效而败诉。业主委员会运行的不规范、工作过程缺少监管经常为业主所诟病，进而引发对立甚至冲突，影响住宅小区业主自治的健康发展。

三、城市住宅小区自治法律制度完善路径

（一）明确小区业主自治组织的法律地位

明确业主委员会的主体资格是当前迫切需要解决的问题。关于业主委员会主体资格，大多散见于各地方性法规、部门规范性文件，《民法典》和《物业管理条例》对该问题规定太过笼统［4］。关于业主委员会的主体资格仍需要通过立法来确立。虽然明确业主委员会法律地位的呼声很高，但是由于小区事务敏感繁杂，存在诸如物业费的收取使用、数额较大的维修基金的管理使用、小区重大事务决策等问题，故目前我国相关房地产行政管理部门对这一问题态度审慎。但是司法实践中又有迫切需要解决这一问题的实际需要。笔者建议确立业主委员会独立的非法人团体主体资格。包括对业主委员会的民事主体资格、独立承担民事责任等问题进一步加以明确，由业主委员会经业主委托参加诉讼，诉讼结果由业主来共同承担［5］。这一主体地位的确立，至少可以解决司法实践中各地法院在处理涉小区公共事务诉讼时受案不统一的问题。业主委员会经业主委托参加诉讼，诉讼结果由业主来共同承担。

（二）细化工作规范，立法保障业主知情权

第一，建立档案制度，加大信息公开力度。立法应当作出强制规定，建立小区自治信息公开制度，保障业主应该享有的知情权。工作记录要形成制度、会议记录存档也要形成制度，并设定相应的保管时限。确保业主及时获取有关资料，切实做到信息公开，不留死角。

第二，定期公布相关资料，重要问题公开透明。其一，小区公共设备的投入、车位的权属、维修资金的筹集、使用及公共收益等问题一直是比较敏感和争议较大的问题。立法可要求业主委员会自行定期进行核对或与物业公司核对，公开所有的原始账目和审计报告等。其二，对持续影响业主权益的重要文件，业主委员会要定点长期公示，确保业主能够随时查阅。其三，业主委员会应当每年向业主公布业主共有部分经营与收益、住宅专项维修资金使用、经费开支等信息，公示业主委员会委员交纳物业服务费用情况、车位（车库）使用情况，保障业主的知情权和监督权。

第三，紧跟时代步伐，借助现代信息手段强化管理质效。除了在小区内张贴公告、投送信件等传统方式外，更应该迎合时代的发展，借助现在信息手段如建立小区自治事务公众号、业主微信群等，充分利用互联网平台，畅通信息公开渠道，拓展业主监督途径。目前，各个小区几乎都会建立业主微信群，但是群信息太多，很多人容易忽略，错过很多小区的重要通知，日后想起来或者有需要时，又要求业主委员会提供，加大了业主委员会的工作量，所以笔者认为，更科学的方式是建立小区自治事务公众号，建议由房地产行政管理部门和所属街道都参与公众号的维护和管理，所有重要通知业主随时可以查阅，且方便快捷。

（三）强化法律指导作用，优化小区自治组织的运作机制

通过法律规范来明确业主自治的具体细则、自治内容，才能保证业主自治能够有效运行。要强化法律的指导作用，将法治精神贯穿始终。建议相关部门制定“业主自治法”或在《民法典》物权编中增设业主自治专章。

在业主委员会主任和委员的任职条件上，一是完善任职回避规定。明确规定和业主委员会成员有利害关系的人员，为避免利益冲突，不应任职于本小区物业公司。二是为保证小区自治机构的日常工作运行，步子可以迈大一点，设立专职委员，吸引学历高、素质强、具备相关专业知识的人才参与到小区自治组织中来。并对业主委员会专职委员比例做严格要求，例如不得低于总人数的二分之一，以确保自治工作的顺利运作。三是确定津贴发放标准。无偿劳动容易懈怠，也不能吸引高素质人才加入自治组织，立法应明确专职业主委员享有一定津贴。在寻求政府机关拨款不现实的情况下，津贴可考虑从小区公共部分收益中支出。四是在履职能力方面，当业主委员会成员拒不履职时，可召开业主大会按照程序督促其积极履行职责，情节严重者终止其资格。

（四）建立健全自治组织的监督管理体制

对业主自治过程中的违法行为进行监督，增强法律法规的执行力，这需要通过进一步完善立法来实现。业主大会和业主委员会可以建立内部监督管理体制，政府部门也要对小区自治工作进行监督。

可通过立法规定建立业主监督委员会，制定细则规定担任监督委员会委员的条件，监督委员会主要负责对小区财务收支情况进行定期审计，对业主委员会的重大决策进行监督，受理业主投诉，并按照一定程序向业主大会提交工作报告。也可由房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对业主大会和业委会的日常工作进行指导和监督，加强执法检查，及时化解矛盾。对业主委员会违法违规行为，房地产行政管理部门可依法行使裁决权。在我国，政府以指导、支持等方式介入业主自治领域，弥补业主委员会因成本、信誉等因素而导致的自治能力不足是毋庸置疑且相当有效的。［6］当然，业主自治立法最重要的是，必须把握好行政权力的介入程度，禁止越权，既要加强监管，又要放权给业主委员会，避免对业主委员会履行自治职能造成过度干预。［7］

随着时代进步和公民权利意识发展，城市小区业主自治逐渐成为大多数业主的强烈需求。立法层面更应响应国家的号召，发展和完善小区业主自治制度，通过一系列的法律制度完善，实现基层社会治理和城市小区自治的融合发展。