农业科研院所经济合同管理的问题及对策

马 媛

（作者单位：中国农业科学院生物技术研究所）

党的十八大以来，党中央对加强行政事业单位内部管理作出了一系列重大安排和部署。合同管理是农业科研院所内部经济活动开展的重要载体，提高合同管理水平是推进行政事业单位内部管理的有效抓手。

随着现代农业科研院所改革进一步深化推进，农业科研院所的职能发生深刻改变，服务对象和范围逐步向市场化转变。为有效提升科研单位的合同管理水平，加强经济合同风险防控，现深入分析经济合同执行过程中存在问题及风险隐患，积极探索、创新方式、完善机制，进一步提出具有针对性、实效性的方法举措。

一、农业科研院所经济合同的现状及成效

农业科研院所作为国家战略科技团队，是保障粮食安全、提供粮食有效供给的重要力量，在现代市场经济中具有明确的农业科研方向和健全的学科体系。

加强农业科研院所的内部管理，对加快推进现代科技管理体制改革具有十分重要的意义。农业科研院所不断强化对收支合同的全周期管理，通过完善制度、细化举措、压实责任等措施，以合同管理为抓手，整体内部管理水平得到有效提升。

（一）内部管理能力显著提升

加强对合同的管理，是规范社会经济行为、维护各方合法权益、促进权利义务合法履行的必然要求。通过加强合同管理和监管，在规范单位内部运行、有效防范舞弊、保证会计信息真实完整、提升管理水平和风险防范能力等方面发挥重要作用。

（二）权力运行机制更加规范

将制衡机制、授权审批等控制措施有效嵌入合同审核的各个环节，在经费收支、项目管理、成果转化等关键管理活动之中，有效实现了“控制关口”前移。通过强化合同管理，对于发现问题、纠正偏差发挥着积极作用，能够有效防范法律风险、财务风险，防止不必要的经济纠纷导致财产损失，对农业科研院所管理国有资产、促使资产保值增值具有重要的意义。

（三）风险防控意识明显加强

以合同管理为抓手，通过健全经济合同收支管理和日常监管，不断加强统筹协调、加强研究部署、加深部门沟通等举措，全面梳理各类业务的管理漏洞和薄弱环节，逐项以务实措施保障科研资金安全、经济活动规范、防控责任落实，已逐步构筑稳健的风险防控机制，建立起较强的风险防控意识。

二、经济合同管理中存在的主要问题和风险点

目前，由于部分农业科研院所对合同管理的重要性和必要性缺乏全面而深刻的认识，加之经济合同管理是一项具有难度的综合性管理工作[1]。在实际的管理中，存在较多的问题和隐患。

（一）对合同管理不够重视

合同管理贯穿农业科研院所大部分经济和业务活动，一是主要领导缺乏正确认识。部分单位领导不重视合同管理，导致自上而下对内部控制的重视程度不够；部分单位则因为合同管理是某个部门的具体工作，习惯性认为与其他部门、科研人员关系不大，对合同管理的重要性和必要性缺少正确的认知；参与范围并没有覆盖到全员，牵头部门开展相关工作也阻力重重[2]。二是未实行统一归口管理。个别单位未指定专门的部门进行统一归口管理，对合同管理尚未设置专属的机构或者岗位，普遍采取由相关职能部门或岗位兼管的模式，合同兼管的部门包括档案管理部门、综合办公室、后勤管理或财务管理部门等。三是在经济合同编制和签订过程中经手人员不具备专业知识和法律意识，普遍使用合作方提供的模板，或者合同内容简化，缺少必要的要素，存在审核不严、把关不到位等现象。各审核节点人员由于工作惯性，对合同要素不完整、条款不齐备、形式不规范等问题，缺乏全面把关，造成合同不具有法律实质，流于形式。

（二）未形成闭环管理模式

科研院所普遍存在“重科研，轻管理”的问题，对于经济合同的管理侧重于前期合同签订、审核、支付等环节。待经费支出后，合同执行过程中内容有一定变动，由于法律意识淡薄，未对合同进行进一步补充完善，造成合同实际执行与签订内容存在偏差。如出现法律纠纷，这类合同不能有效保障农业科研院所权益。另外，对合同支出后产出效益未作出全面客观的评价，总体未能形成有效的全链条监管[3]。农业科研院所拆分合同逃避财务监管的问题屡禁不止，存在将大额支出合同拆分为若干合同，以达到逃避部分审核审批流程和财务监管。近年来，刻意拆分合同已成为科研院所合同风险和资金风险防控的重点方向。将同一事项的大额支出合同拆分成若干小额合同，从而逃避部分审核审批流程和财务监管，长久下去，资金脱离监管，可能造成财政资金违规拨付，更可能造成“账外账”“小金库”等问题。

（三）部门联动协调机制有效性不足

所有经济业务，财务报销往往是最后环节，是前期业务活动决策和执行结果的反馈。科研院所合同具有种类多、金额大、专业性强、周期长等特征，各环节缺乏有效的沟通协调，往往造成监管滞后，风险防范效能低下。从长远来看，财务监督管理在所有业务活动链条中起着承上启下的重要作用。规范的核算可以准确反映业务活动实施情况，而对现有资金的有效统筹、协调和规划可以为后续开展更高效、更丰富的业务活动提供持久动力。高水平的财务监管不仅要求其自身领域内部各环节、各岗位之间的相互制约、相互协调，业务活动链条前端、中端的管控更加重要。财务监管的有效落实需要业务活动各环节互融互通、信息共享、闭环管理，如果不能在业务活动开始之前进行合规性、合理性审查，在业务活动过程中进行各岗位、各环节的权责制约，仅仅依靠对活动终端的财务事项进行审核把关是无法真正防范风险的。

三、关于加强合同管理的对策建议

对照经济合同管理中存在的问题和管理漏洞，农业科研院所应提高思想认识，强化责任担当，通过加强沟通协作，建立联动工作机制，创新运用信息化手段等举措，切实提升经济合同管理效能，有效防控资金风险。

（一）提高思想认识，全面落实合同管理监管责任

切实提高思想认识，高度重视经济合同收支管理，研判合同管理过程中存在的风险，加强统筹协调，明确责任分工，全面落实合同管理主体责任，压紧压实，认真履行各层级的审核审批责任，不折不扣执行制度办法。牢固树立风险防范意识，严格落实合同管理要求。进一步规范各类业务活动流程及相关权责归属。以身作则、以上率下，遵守和执行规定，切实降低合同风险，提高管理水平。

（二）加强制度建设，构建规范的长效管理机制

健全经济合同规范管理的长效机制，制定切实可行的合同管理专项办法，明确合同的归口管理部门、各部门分工，细化合同从准备、审批、签订到履行、变更、争议解除、登记归档的全流程要求。同时，修订完善内部管理控制规程，以流程图的方式规范各环节，认真梳理查摆风险隐患和管理漏洞，并有针对性地提出防范举措，为有效防范风险夯实制度根基。以有效的管理制度保证选取的合作方符合单位科研项目的要求，保证合同细则的全面性，从而降低合同订立存在的风险，最大限度维护农业科研院所的利益。

（三）强化部门联动，推动举措落实落细

收支合同贯穿于科研院所各个管理环节，整体流程包括准备、审批、签订到履行、变更、争议解除、登记归档等环节。牵扯较多部门，应不断提升财务人员在业务活动中的参与广度和深度，打通财务管理和其他各个业务活动模块之间的壁垒，实现业财融合[4]。将制衡机制、授权审批等控制措施有机嵌入高风险领域，运用信息化技术实现对风险的前置防控。在信息化系统中录入人员项目履约计划，包括任务名称、责任部门、责任人、计划类型、计划完成时间、计划协调完成时间、任务逻辑关系、任务协作团队和交付物。在编制计划的过程中，将“控制关口”前移。在关键时间节点做到勤沟通、多交流，压实压紧各级审核监督责任，充分预估可能存在的风险隐患和管理漏洞，形成各司其职、各负其责、齐抓共管、运转高效的工作新格局，共同推进各项活动高质量开展。

（四）全面推进信息化，打造“一体化”管理模式

积极推动“科研-人事-财务”一体化建设和数字化转型，充分利用信息化手段，打通不同平台之间的数据接口，推动跨部门信息共享、融合、共用，形成监管合力。通过将工作流程、审核审批要点以及财务核算规则内置，实现审核审批的精准性、科学性，推动各项制度举措落地。充分利用信息化管理手段持续优化日常管理工作，实现合同管理业务全生命周期联动管理。在经济收支合同签订初期，在系统中录入合同的所有基本要素，包括合作方基本信息、金额、周期、识别编号、正文等内容，建立详尽的合同台账。相关负责人针对录入的基本信息，在系统中完成审核审批，一次审批即可实现合同盖章和财务报销，经济合同全流程业务切实做到“网上办、掌上办、一次办”。

1.签订环节，全面试行合同范本

全面梳理科研院所主体业务，依据合同内容分类拟定范本，针对测序合同、试剂采购合同、委托业务合同、平台中心测试服务合同、四技服务（技术服务、技术转让、技术开发、技术咨询）合同、政府采购合同等形成合同范本。将合同范本交由律师及专业人员进行审定，在农业科研院所进行推广使用。通过规范合同主要内容和条款，加强对合同的审核管理，提升法律风险防范水平。

2.审核环节，分类建立严格的审批流程

实行合同分级分类审批制度，分为科研类与管理类两个类别，科研类合同分重大和一般两级。按照职责明确不同类别合同的主办部门，合同发起方为共同责任人，保证合同条款符合国家法律法规及本单位合同签订基本原则与要求。严格审核资金交易单位、账号、支付方式、支付比例等与已签订合同内容的一致性，确保资金安全。严格审核合同签订审核审批流程是否规范、手续是否齐全，不规范、不齐全的不予支付。

3.支付环节，定期梳理监控支付进度

加强资金支付总额的精准控制。以合同编码为唯一识别，实时、准确统计合同已支付金额，严格控制剩余可支付金额额度，有力提升资金支付的精准度，避免同一委托业务事项超合同约定金额支付。

4.归档环节，实现合同统一编号标识及时整理

将合同谈判、签订、变更、履行和争议处理过程中形成的，具有参考利用价值的各种书面、电子资料等与合同有关的所有资料及时整理，按时归档。建立年度合同电子台账，记载合同编号、负责人、合同有效期等主要信息，并做好其他相关合同档案资料的收集和管理工作。

5.监督环节，信息化助力规避各类风险

在系统中录入项目履约计划，在编制计划的过程中，逐个合同明确责任人，包括任务名称、责任部门、责任人、计划类型、计划完成时间、计划协调完成时间、任务逻辑关系、任务协作团队和交付物，落实落细职责[5]。充分运用数字化建设，在报销系统中增加“履约情况”填报功能，要求填报部门上传检测报告、验收报告等有效证明委托业务事项完成情况，形成全周期管理链条。通过科学、准确、高效的大数据分析，对不同支出渠道、支出科目、部门等自主选择汇总时间，深入分析合同执行过程中是否存在刻意拆分的现象，对发现有拆分苗头的合同可进一步核查明细支出情况。进一步加强对关联方交易的有效约束和管理。制定关联方交易管理的实施方案或办法，对关联业务和关联方进行界定，并对与关联方交易的约束作出详细规定。加强对这部分信息的全面统计和梳理，形成关联方信息库，并置入信息系统。如发现被委托单位为关联方，系统作出预警提示，并按规定进行终止或其他处理。

（五）加强政策宣贯，推动合同管理取得实效

加强合同管理相关人员和部门业务学习，创新学习模式、丰富学习资源，不断增强履职能力，提高自身综合业务能力。同时，组织科研人员、业务部门管理人员积极参加培训，提高对合同风险问题的辨识能力，确保审核审批责任履行到位。加大宣传教育力度，聚焦科研经费使用风险点防范和内部管理能力提升等，引导广大科研和管理人员不断增强风险防范意识，坚守“底线”，不碰“红线”。建立部门协作机制，邀请专家针对合同风险防控、委托业务费等重点事项资金支付进行宣讲，培训范围应覆盖团队首席、课题组长、职能部门、科研财务助理等，对新政策、新要求及时宣传，对风险隐患及时提醒，持续强化重点岗位人员风险防范责任意识。