公办学校体育场地设施向公众开放收费的性质与法律规制

彭 波，江利红

(1.华东政法大学法律学院，上海 200042；2.忻州师范学院法律系，山西 忻州 034000)

党的二十大报告指出，“广泛开展全民健身活动，加强青少年体育工作，促进群众体育和竞技体育全面发展，加快建设体育强国”。全民健身活动广泛开展需要充足的体育场地设施作为基础。根据国家体育总局2022 年统计调查，我国人均体育场地面积为2.62 平方米[1]，仍处于相对比较匮乏的状态。根据第六次全国体育场地普查，高等院校和中小学的体育场地面积为全国体育场地面积的50.76%[2]。因此，为了有效缓解公众健身需求和公共体育场地设施不足的矛盾，除了增加公共体育场地设施供给外，进一步盘活现有存量资源，加快公办学校体育场地设施向公众开放，成为一项重要选择。

国务院印发的《全民健身计划(2021—2025年)》提出，做好在新冠肺炎疫情防控常态化条件下学校体育场馆向社会开放工作。2022 年修订《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)时新增第86 条规定，“国家鼓励和支持机关、学校、企业事业单位的体育场地设施向公众开放”，这是对2016 年制定的《中华人民共和国公共文化服务保障法》(以下简称《公共文化服务保障法》)第32 条的重申。公办学校体育场地设施向公众开放，国家主要采用财政补贴的方式对其进行鼓励和支持。但在实践中，有的公办学校没有获得财政补贴或者获得的财政补贴不足以负担开放成本，基于“使用者付费”原则，公办学校往往向使用体育场地设施的公众收取一定的费用。

学术界对公办学校体育场地设施向公众开放法律问题的研究，主要集中在学校与入校锻炼者的法律关系性质[3]、入校锻炼者伤害的责任承担[4]等方面。但是，关于公办学校体育场地设施向公众开放收费(以下简称“开放收费”)的性质和如何对其进行法律规制，学术界缺乏相关研究。本文采用规范分析方法，基于行政事业性收费与经营服务性收费、行政性收费与事业性收费的区别，将开放收费的性质认定为事业性收费，并对相应的法律规制措施进行探讨。

1 公办学校体育场地设施向公众开放收费的性质模糊不清及导致的问题

1.1 中央立法及部门规范性文件对开放收费性质规定模糊不清

在法律层面，2021 年修正的《中华人民共和国教育法》、2018 年修正的《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》都没有规定公办学校体育场地设施向公众开放制度。《公共文化服务保障法》和《体育法》尽管规定了公办学校体育场地设施向公众开放制度，但没有规定收费制度。

在行政法规层面，2003 年国务院制定的《公共文化体育设施条例》第6 条第3 款规定国家鼓励学校等单位内部的文化体育设施向公众开放，但没有规定收费制度。2016 年国务院修订的《全民健身条例》第28 条第1 款规定，“公办学校应当积极创造条件向公众开放体育设施”；并且第3 款规定了收费制度，即“学校可以根据维持设施运营的需要向使用体育设施的公众收取必要的费用”，但该款规定较为简单，也没有明确开放收费的性质。

在部门规范性文件层面，教育部、国家体育总局2017 年发布了《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》(以下简称《开放实施意见》)。作为规范公办学校体育场地设施向公众开放的专门性文件，对开放收费有3 个方面的规定:1)收费不能以营利为目的；2)收费标准应经当地物价部门核准，并向社会公示；3)对青少年学生、老年人、残疾人等原则上实行免费[5]。尽管《开放实施意见》相对于《全民健身条例》在收费制度上进行了细化，但规定仍不够完善，对收费性质也没有清晰的界定。

1.2 各地规范性文件对开放收费制度规定不一致

在推进公办学校体育场地设施向公众开放工作中，各地制定了大量的规范性文件，有力地促进了该项工作的开展。但是，由于中央立法及部门规范性文件对开放收费的性质没有清晰界定，导致各地规范性文件规定的开放收费制度存在不一致，主要表现在4 个方面。

1)开放收费是否需要核准规定不一致。大部分规范性文件规定需要核准，但也有一些规范性文件规定由公办学校自主决定。例如:《龙岩中心城区学校体育场馆设施向社会开放实施办法》规定，“学校游泳池及其他室内体育场馆设施是否对外开放，以及是否实行收费，由学校自行决定”[6]。2)收费需要核准的规范性文件对核准机关的规定不一致。有的规定为物价部门，但并没有明确哪一级政府的物价部门，如丽水市体育局、教育局发布的《关于推进学校体育设施向社会开放的实施意见》[7]；有的规定为当地物价部门，如《山西省推进学校体育场馆向社会开放的实施方案》[8]；有的规定为市物价部门，如南昌市《关于市属学校体育场馆试点向社会开放的实施意见》[9]；有的规定为县级以上价格主管部门，如《广东省学校体育场馆向社会开放实施办法》[10]；有的规定为价格行政部门会同教育、体育行政部门，如《广州市学校体育设施向社会开放实施意见》[11]；有的规定为非常模糊的政府有关部门，如上海市《金山区学校体育设施向社区开放工作管理办法(试行)》[12]。3)关于是否实行收支两条线制度规定不一致。多数地方的规范性文件并没有对其作出规定，但也有一些地方的规范性文件要求实行收支两条线制度，如福建省《关于做好学校体育场馆向社会开放试点工作有关问题的通知》[13]。4)关于所收费用是否需要缴纳税款，多数地方的规范性文件并没有作出规定，但个别地方的规范性文件作出了这样的要求，如《广东省学校体育场馆向社会开放实施办法》[10]。

2 公办学校体育场地设施向公众开放收费的性质界定

之所以出现各地开放收费制度规定不一致，其根本原因在于对收费性质没有进行准确界定。因此，要完善开放收费制度，必须正本清源，在制度与法理层面厘定开放收费的性质。

2.1 收费的不同性质:经营服务性收费与行政事业性收费

在我国目前的法律规范和社会生活中，“收费”一词的含义并不具有唯一性，其可能在3 种意义上使用(具有2 种不同的性质):作为“市场调节价”的收费，作为“政府指导价”和“政府定价”(以下统称为“政府定价”)的收费，作为“行政事业性收费”的收费。前两种意义上的收费又可以统称为“经营服务性收费”。我国目前的法律体系对经营服务性收费与行政事业性收费按照两套法律制度进行规范。

政府定价的经营服务性收费目前形成了较为完整的法律制度，主要包括1997 年制定的《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》)、国务院2010年修订的《价格违法行为行政处罚规定》、国家发展和改革委员会2017 年制定的《政府制定价格行为规则》《政府制定价格成本监审办法》(以下简称《成本监审办法》)和2018 年制定的《政府制定价格听证办法》、若干地方性法规和地方政府规章以及其他一系列规范性文件。

对于行政事业性收费，《价格法》第47 条第1 款规定:“国家行政机关的收费，应当依法进行，严格控制收费项目，限定收费范围、标准。收费的具体管理办法由国务院另行制定。”该款将行政事业性收费定性为与经营服务性收费不同的一种特殊性质的收费，其具体的管理制度授权国务院进行规定。尽管后来起草的《国家行政机关收费管理条例》无疾而终，规划中的《中华人民共和国行政收费法》也迟迟没有出台，但目前还是形成了一整套法律制度，包括《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》[14](以下简称《收费项目办法》)、《行政事业性收费标准管理办法》[15](以下简称《收费标准办法》)、若干专门的行政事业性收费管理的地方性法规、地方政府规章及其他规范性文件。

两套法律制度的存在提示着我们，在目前的法律体系下有必要区分经营服务性收费与行政事业性收费。收费属性不同，具体制度的建构不同，相关法律制度的适用也不同。1)经营服务性收费:根据《价格法》规定，收费法律关系发生在经营者与消费者之间，可以适用《消费者权益保护法》；行政事业性收费:收费法律关系发生在收费单位与缴费义务人之间，并不是经营者与消费者的关系，不能适用《消费者权益保护法》。2)经营服务性收费:根据财政部、原国家计划委员会发布的《关于将部分行政事业性收费转为经营服务性收费(价格)的通知》规定，原则上需要缴纳税款[16]；行政事业性收费:根据《企业所得税法》等税收法律规定，不需要缴纳税款。3)行政事业性收费需要纳入财政预算，并严格实行收支两条线制度，而对经营服务性收费则没有这样的要求。

2.2 行政事业性收费的特征与认定标准

正如前文所述，我国目前没有关于行政事业性收费的专门法律、行政法规、部门规章，在中央层次仅有部门规范性文件，在地方层次存在地方性法规、地方政府规章、地方规范性文件。这些专门的法律规范对行政事业性收费的概念大多有界定，如《收费标准办法》第3 条和《收费项目办法》第3 条。这些条文的表述在个别地方略有差别，但基本精神是一致的。据此我们可以概括行政事业性收费的特征:1)收费的主体是国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织。2)收费依据是法律法规等有关规定，且必须依照国务院规定程序批准。3)费用是在实施社会公共管理，以及在向公民、法人和其他组织提供特定公共服务过程中收取，而非在进行纯粹民事活动过程中收取。4)收费以成本补偿和非营利为原则，区别民事活动中经营服务性收费的营利性。5)收费对象是特定的，区别税收对象的普遍性。

第2 个特征是判断行政事业性收费是否合法的要件，不是判断其是否成立的要件，而第5 个特征是区别收费与税收的要件。因此，判断行政事业性收费与经营服务性收费，主要有3 个方面的标准:1)主体的区别。行政事业性收费的主体具有特定性，特指履行公共职能的特定组织，而经营服务性收费的主体是作为市场主体的经营者。2)是否履行公共职能的区别。行政事业性收费是在国家机关、事业单位等特定组织履行公共职能过程中收取，而经营服务性收费是在民事活动中收取。3)是否营利的区别。行政事业性收费不能营利，实行成本补偿原则；而经营服务性收费都允许经营者营利，即使实行政府定价的经营服务性收费，根据各地政府定价的经营服务性收费目录清单规定，都允许经营者有合理收益。例如:在《上海市政府定价的经营服务性收费目录清单(2023 版)》中，每一项经营服务性收费的定价方法都标注为“准许成本加合理收益”[17]。

2.3 公办学校体育场地设施向公众开放收费性质的具体认定

2.3.1 公办学校体育场地设施向公众开放收费属于行政事业性收费 基于以上分析，笔者认为开放收费应属于行政事业性收费，其理由有4 个方面:1)公办学校属于事业单位，是履行公共职能的特定组织。我国目前的公办学校包括公办中小学、公办高等学校等。根据国务院办公厅2011 年发布的《关于事业单位分类的意见》规定，承担义务教育的公办学校属于公益一类事业单位，承担高等教育的公办学校属于公益二类事业单位[18]。2)公办学校体育场地设施向社会开放，公众直接基于健身而使用，属于公办学校在履行公共职能，其直接目的是促进全民健身活动的开展、提高公民身体素质。3)公办学校体育场地设施向公众开放不能营利。《全民健身条例》规定只能根据维持设施运营的需要收取必要的费用，《开放实施意见》也强调收费不能以营利为目的。4)之所以将开放收费界定为行政事业性收费，也是平等原则的要求。平等原则作为一项重要法治原则，要求“同等情况同等对待、不同情况不同对待”。《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》规定，公办幼儿园保教费、普通高中学费、中等职业学校学费、高等学校学费等均属于行政事业性收费[19]，这些收费中包含了校内学生使用本校体育场地设施的费用。既然校内学生的使用收费属于行政事业性收费，那么开放收费也应属于行政事业性收费。

2.3.2 公办学校体育场地设施向公众开放收费属于事业性收费 行政事业性收费包括行政性收费与事业性收费。两种类型均采用成本补偿、非营利原则。那么，如何区分行政性收费与事业性收费? 目前主要存在两个标准:成本性质标准和收费单位主体资格标准。

成本性质标准是以所补偿的成本性质区分行政性收费与事业性收费。如果所补偿的成本是管理支出的成本，则属于行政性收费；如果所补偿的成本是服务支出的成本，则属于事业性收费[20]。最早采用这一标准的是原国家物价局、财政部发布的《关于加强行政事业性收费管理的通知》[21]。尽管该规范性文件已经失效，但这一标准在后来制定的少数地方性法规中仍被采用。例如:2016 年修正的《广西壮族自治区行政事业性收费管理条例》第3 条规定，行政性收费是“国家行政机关、司法机关和法律、法规授权的机构依据国家法律、法规行使其管理职能，向公民、法人和其他组织收取的费用”；事业性收费是“事业单位、社会团体、群众组织为社会提供特定服务，按照国家法律、法规的规定或者依照法定程序批准收取的费用”。

收费单位主体资格标准是以收费单位是否具有行政主体资格来区分行政性收费与事业性收费。行政主体是指“依法享有行政职权或负担行政职责，能够以自己的名义对外行使行政职权且能够对外独立承担法律责任的国家行政机关和法律法规授权组织”[22]23。行政职权是认定行政主体资格的法律要件之一。根据行政职权来源的不同，可以将行政主体划分为职权行政主体和授权行政主体[22]59。行政性收费是行政主体进行的非营利、补偿性收费，包括作为职权行政主体的行政机关进行的收费和作为授权行政主体的法律法规授权组织进行的收费。事业性收费是不具有行政主体资格的公共组织进行的非营利、补偿性收费，如事业单位在没有法律法规授权的情形下基于管理公共事务进行的收费。

在地方立法中，大量的地方性法规和地方政府规章采用收费单位主体资格标准来区分行政性收费与事业性收费。例如:2010 年修正的《重庆市行政事业性收费管理条例》第2 条规定，行政性收费是指“国家行政机关或者法律法规授权的组织在依法行使国家行政管理职能过程中向特定对象实施特定管理收取的费用或提供特定服务收取的补偿性费用”；事业性收费是指“事业单位或其他社会公益服务单位向特定对象提供特定服务收取的补偿性费用”。

笔者认为，随着我国服务型政府建设的推进，政府的管理与服务存在着“你中有我、我中有你”的密不可分的关系。因此，成本性质标准已不具有科学性，应以收费单位是否具有行政主体资格作为区分行政性收费和事业性收费的标准。如果收费单位是行政机关，其属于职权行政主体，那么收费属于行政性收费。如果收费单位是事业单位等公共组织，需要考察是否有法律法规的授权。如果有法律法规的授权，就属于授权行政主体，其收费属于行政性收费；如果没有法律法规的授权，就不是授权行政主体，其收费属于事业性收费。在行政性收费中，收费单位与缴费义务人将会形成公法债权债务关系。在事业性收费中，收费单位与缴费义务人将会形成私法债权债务关系，属于通过私法完成公共任务的领域。

在本文所论及的开放收费中，作为事业单位的公办学校，由于不是行政机关，因此不是职权行政主体。而且无相关的法律法规的授权，也不是授权行政主体。所以，开放收费不属于行政性收费，而属于事业性收费。公办学校与缴费义务人所形成的关系属于私法关系，发生争议后，在诉讼途径的选择上应采用民事诉讼进行救济，而不采用行政诉讼进行救济。在实践中，公办学校的学费、住宿费等事业性收费争议也采用民事诉讼途径进行救济。

2.3.3 公办学校体育场地设施向公众开放收费不属于事业单位国有资产有偿使用收入 需要注意的是，在我国目前的情况下，公办学校的体育场地设施也存在对外出租、承包等情况。公办学校基于这种情况收取的租赁费、承包费等费用，应与开放收费区分开来。公办学校收取的租赁费、承包费等，尽管是由作为事业单位的公办学校收取，但其目的不是为了管理公共事务、履行公共职能，而是为了商业目的，也存在营利，属于国有资产经营行为。因此，这种意义上的收费(租赁费、承包费等)并不属于行政事业性收费，而属于经营服务性收费。

之所以出现开放收费与租赁费、承包费等收费性质的区分，是由公办学校体育场地设施性质的二重性所决定的。1)公办学校的体育场地设施属于国有公物的一种。所谓公物，“是指行政主体为了公共目的而直接提供于公共用或者公用的有体物”[23]113。根据公物所供使用的对象或者主体不同，可以将公物分为公共用物和公用物[23]114。公办学校的体育场地设施属于一种典型的公用物[24]。公用物的使用关系分为两种类型:目的内使用和目的外使用。公办学校师生使用本校体育场地设施开展教学活动和进行健身，属于公用物的目的内使用；公办学校体育场地设施向公众开放，公众直接基于健身而使用属于公用物的目的外使用，其以补偿成本为原则进行的开放收费属于一种事业性收费。2)公办学校的体育场地设施也属于事业单位国有资产(国有私物)，直接基于商业目的使用属于国有资产经营行为，因此其收费(租赁费、承包费等)属于经营服务性收费。

公办学校体育场地设施对外租赁、承包等收费应该适用《事业单位国有资产管理暂行办法》(2019年修改)的相关规定进行管理，由公办学校提出申请(第8 条第3 项、第21 条第1 款)，教育主管部门进行审核(第6 条第3 项、第21 条第1 款)，由同级财政部门进行审批(第7 条第3 项、第21 条第1 款)；其收费所形成的收入应当纳入单位预算，统一核算、统一管理(第23 条)，并在其财务会计报告中对相关信息进行充分披露(第21 条第2 款)。

根据《企业所得税法》、《企业所得税法实施条例》(2019 年修订)规定，公办学校体育场地设施对外租赁、承包等收费也需要缴纳企业所得税。而且，根据教育部、国家发展和改革委员会、财政部、市场监管总局、新闻出版署印发的《关于进一步加强和规范教育收费管理的意见》规定:“学校收取行政事业性收费时要按照财务隶属关系使用财政部门印(监)制的财政票据，在收取服务性收费时应使用相应的税务发票，代收费时应使用资金往来结算票据。”[25]因此，开放收费应使用财政票据，对外租赁、承包等收费应使用税务发票。

3 公办学校体育场地设施向公众开放收费的法律规制

在准确界定开放收费性质的基础上，为了保障这种收费的公益性和补偿性，有必要基于我国行政事业性收费制度的框架，从以下方面加强对开放收费的法律规制。

3.1 将公办学校体育场地设施向公众开放收费纳入行政事业性收费目录清单

为了建立科学规范、公开透明的行政事业性收费管理制度，2014 年8 月，财政部、国家发展和改革委员会印发《关于进一步完善行政事业性收费项目目录公开制度的通知》，明确要求将所有收费纳入收费项目目录管理，由财政部和省级财政部门按照收费项目审批管理权限，分级编制并公布收费目录清单。2014 年10 月，财政部公布《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》。2014 年底，各省(自治区、直辖市)也陆续公布了本地行政事业性收费目录清单。收费目录清单包括各项行政事业性收费的具体项目名称、资金管理方式、执收部门、政策依据等内容[26]12。其后，为了解决清单查找不方便、格式不统一的问题，财政部在其网站首页开设了“全国政府性基金和行政事业性收费目录清单”专栏，集中公布中央和省两级行政事业性收费目录清单，打造行政事业性收费“一张网”。财政部明确要求:“一张网”以外的行政事业性收费项目，一律不得执行，公民、法人或者其他组织有权拒绝缴纳并向有关部门举报[26]12-13。

开放收费属于事业性收费，为了增强其合法性，迫切需要将该种收费纳入行政事业性收费目录清单，并通过“一张网”进行管理。各地对公办学校体育场地设施向公众开放的支持政策有所不同，因此，开放收费不宜列入《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》，宜由各地裁量列入地方的《行政事业性收费目录清单》，项目名称应为“公办学校体育场地设施向公众开放收费”，项目列在主管部门为“教育部门”的项下，资金管理方式为“缴入地方国库”。

3.2 公办学校体育场地设施向公众开放收费标准的审批机关应为国务院或省级政府的价格部门

为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，加强国家机关和事业单位的收费管理，我国实行严格的收费项目和收费标准审批制度。由于开放收费属于《全民健身条例》这一行政法规直接设立的收费项目，因此不存在收费项目的审批问题。

《收费标准办法》第4 条规定，收费标准实行中央和省两级审批制度。收费单位为中央有关部门和单位，以及在全国范围内实施的收费或者跨省、自治区、直辖市范围内实施的收费，其收费标准由国务院价格部门审批；除中央审批的以外，其他收费标准由省级政府价格部门审批。但是，《开放实施意见》规定，开放收费标准应经当地物价部门核准(此处的核准即审批)。这一规定不明确，当地物价部门既可能包括县级政府价格部门，也可能包括市级政府价格部门，还可能包括省级政府价格部门。因此，《开放实施意见》和《收费标准办法》对审批机关的规定明显存在不一致:根据《开放实施意见》规定，开放收费标准的审批机关最低层次为县级政府价格部门；而根据《收费标准办法》规定，开放收费标准的审批机关最低层次应为省级政府价格部门。那么，应该如何适用?

笔者认为，《开放实施意见》是由教育部、国家体育总局发布，《收费标准办法》是由国家发展和改革委员会、财政部发布，都属于部门规范性文件，二者不存在效力层级上的差别。但《收费标准办法》作为规范行政事业性收费标准管理的专门性文件，根据其第2 条规定，只有法律法规另有特殊规定才能排除其适用。《开放实施意见》属于部门规范性文件，不属于法律法规，不能排除《收费标准办法》的适用。因此，开放收费标准审批机关的确定仍应适用《收费标准办法》。具体而言，如果公办学校属于教育部直属高校，开放收费标准应由国务院价格部门审批；如果属于其他公办学校，开放收费标准应由省级政府价格部门审批。

3.3 公办学校体育场地设施向公众开放收费的其他法律规制

除实行开放收费纳入行政事业性收费目录清单、收费标准为更高的机关审批这两项法律规制措施外，为了保障缴费义务人的权益，还需要从7 个方面对开放收费进行法律规制。

3.3.1 成本审核制度 根据《收费标准办法》第12条规定，由于行政事业性收费属于成本补偿性收费，因此需要对成本进行审核，以成本审核的结论作为确定收费标准的依据。成本审核可以由审批机关自己进行，也可以委托第三方机构进行。

目前，我国行政事业性收费仍没有建立专门的、完善的成本监审制度。但在由政府定价的经营服务性收费中，已经形成了专门的较为完善的成本监审制度。《成本监审办法》第3 条和第5 条规定，《成本监审办法》主要是对政府定价的经营服务性收费成本监审进行规范，成本监审项目实行目录管理。然而，各地公布的定价成本监审目录往往也包括某些行政事业性收费的成本监审，例如《山东省定价成本监审目录》就包括收费公路车辆通行费标准，城市道路桥梁和隧道通行费标准，公办全日制普通高等学历教育学费、住宿费标准等[27]。因此，笔者建议目前可以将开放收费纳入定价成本监审目录，按照《成本监审办法》规定的相关程序和要求进行成本监审，以提高开放收费标准制定的科学性。当然，如果能够根据公办学校体育场地设施的特点(公办学校体育场地设施既对校内师生开放，也向公众开放，存在成本分摊问题，在成本核算方面具有一定的特殊性)，形成专门的开放收费的成本监审规范，将更加有利于制度建设和缴费义务人权益的保护。

3.3.2 收费标准审核听取意见制度 《收费标准办法》第13 条规定，收费标准审核过程中，审批机关可以采用座谈会、论证会、听证会或者书面征求意见等形式，征求社会有关方面尤其是缴费义务人的意见。尽管《收费标准办法》用的是“可以”一词，但是由于收费属于限制缴费义务人的财产权益，作为收费标准的利害关系人，根据正当程序原则，“任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的听证或其他听取意见的机会”[28]。因此，此处的“可以”一词应作如此理解:征求意见为确定和调整收费标准的必经程序，只是在征求意见的方式方面，审批机关有行政裁量权。我国目前在行政事业性收费标准审批的听证方面，并没有详细、具体的听证规则，为了保障缴费义务人的合法权益，提高政府审批收费标准的民主性、科学性和透明度，需要参照《政府制定价格听证办法》对开放收费的听证规则进行构建。

3.3.3 收费公示制度 开放收费需要做好两个方面的公示:1)审批机关的公示。根据《收费标准办法》第23 条和第25 条规定，审批收费标准的决定，审批机关要以公文形式向社会公布，属于主动公开的范围，公示内容包括开放收费的主体、收费对象、收费的二级项目、计费单位、收费标准执行期限等。2)收费单位的公示。根据《收费标准办法》第26 条规定，作为收费单位的公办学校也应当在收费地点的显著位置公示收费的主体、收费对象、收费的二级项目、计费单位、减免规定、监督举报电话等，自觉接受社会监督。

3.3.4 免费开放制度 《开放实施意见》规定，公办学校体育场地设施对青少年学生、老年人、残疾人等原则上实行免费开放。该规定属于作为公办学校管理者的教育部门免除自己权益的行为，具有法理上的正当性。但是《开放实施意见》对免费开放的对象，在列举了青少年学生、老年人、残疾人后，又采用了“等”字的规定，持一种比较开放的态度。对免费的对象，各地进行了不同的扩展规定。例如:《江苏省体育设施向社会开放管理办法》扩展到军人和所有学生[29]，《广东省学校体育场馆向社会开放实施办法》扩展到低保对象[10]。各地对免费对象的扩展，属于国有公物管理者免除自己权益的行为，具有一定的正当性。免费对象的设定属于国有公物管理者的裁量权，但是根据我国《宪法》平等原则的规定，免费应该建立在合理差别的基础上，避免歧视情形的出现[30]。

3.3.5 费用的管理与使用制度 应该将开放收费纳入财政预算管理，彻底落实收支两条线制度，加强监管，降低开放收费的廉政风险和经济责任[31]。根据《政府非税收入管理办法》第17 条规定，开放收费的收入应当全部上缴国库，用于维持公办学校体育场地设施的运营。

3.3.6 收费标准的事后评估与调整制度 《收费标准办法》第27 条规定，收费管理部门应当建立开放收费标准执行情况的事后评估制度，对收费标准的执行情况进行监测或定期审核。而且，公办学校体育场地设施运营成本出现较大变化的，应该及时调整开放收费标准。《收费标准办法》对事后评估的期限没有作出规定，可以借鉴我国台湾地区《规费法》的规定，每3 年至少应实施一次收费标准评估。

3.3.7 监督检查制度与缴费义务人的权利救济制度 《收费标准办法》第6 条和第7 条规定，各级价格、财政部门要加强对收费标准的监督管理。公办学校体育场地设施的缴费义务人对违法的收费行为，有权拒绝缴纳并且进行举报，各级价格、财政部门应该加强监督管理。目前，开放收费形成的关系认定为民事法律关系，因此缴费义务人在权益受到侵犯的情况下，还可以依据《民事诉讼法》的规定提起民事诉讼，以保障自己的合法权益。

4 结语

《公共文化体育设施条例》第33 条规定:“国家机关、学校等单位内部的文化体育设施向公众开放的，由国务院文化行政主管部门、体育行政主管部门会同有关部门依据本条例的原则另行制定管理办法。”《公共文化体育设施条例》在2003 年即赋予了国务院体育行政主管部门会同有关部门制定《公办学校体育场地设施向公众开放管理办法》的职权与职责，国务院体育行政主管部门应当会同有关部门尽快制定这一联合规章。开放收费在性质上属于事业性收费，为了消除各地开放收费制度的不一致，加强对开放收费的法律规制，应该尽快启动相关规章的制定和对收费(包括免费、低费)制度进行具体、可操作性的规定，以推动我国全民健身活动的开展，保障公众使用公办学校体育场地设施的合法权益。