国家审计对碳排放治理的作用研究

郑 莉,孙海超,白晓东,李明泽

(1.大连民族大学 a.审计处;b.理学院,辽宁 大连 116605;2.中国社会科学院大学 文学院,北京 100010)

一、问题的提出

过度排放二氧化碳等温室气体,是全球气候变暖的主要隐患。继1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》、2015年《巴黎协定》签署后,低碳发展已经成为国际社会的基本共识。中国政府基于中华民族永续发展以及构建人类命运共同体的战略高度,将实现“双碳”目标作为促进经济社会全面绿色转型发展的重大战略决策,纳入中国生态文明建设整体布局[1]。习近平总书记在2020年9月第七十五届联合国大会上提出,2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的“双碳”目标;在2020年12月联合国气候雄心峰会上宣布“到2030年,中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降 65%以上”的碳排放下降幅度(1)《中国应对气候变化的政策与行动2020年度报告》;在中央财经委员会第九次会议上强调指出实现“双碳”目标是对中国共产党治国理政能力的一场大考,“要加强党中央集中统一领导,完善监督考核机制”。要求“各级党委和政府要扛起责任,做到有目标、有措施、有检查。”

国家审计作为党和国家监督系统的重要组成部分,承担着服务国家经济治理的客观要求,被赋予“经济体检”的最新功能定位[2]。常态化的“经济体检”现已广泛运用在审计实践中,因此,国家审计理应在 “双碳”目标实现过程中发挥作用。当前,距离实现碳达峰目标不足八年,控制碳排放量成为实现绿色低碳发展的关键所在。中央审计委员会办公室、审计署在《“十四五”国家审计工作发展规划》中提出,国家审计围绕国家“十四五”规划纲要中经济社会发展主要目标,发挥审计机关“治已病” “防未病”的职能,在推进碳排放碳达峰行动、推动绿色低碳发展、改善生态环境质量等方面发挥重要监督作用。那么,“经济体检”是否在碳排放治理中发挥了作用?发挥了多大作用? “查病”“治已病”和“防未病”在治理过程中的作用机制是什么?这些问题有待进行深入和系统的研究。因此,进一步厘清国家审计发挥“经济体检”功能的作用内涵,探索国家审计在碳排放治理中的作用机理,实证“经济体检”功能能够提升碳排放的治理水平,既丰富了国家审计功能作用的研究,也深化了碳排放治理影响因素的研究,是十分必要的。

基于此,本文利用2007—2019年中国30个省、自治区、直辖市(不包括西藏和港澳台)的数据为样本,运用面板固定效应模型,探讨国家审计对碳减排的治理作用。本文的学术贡献有:一是丰富了国家审计发挥“经济体检”作用的研究。本文证实了国家审计的“经济体检”功能及其三种表现形式——“查病”“治已病”“防未病”能够对碳排放起到抑制作用,丰富了国家审计在低碳发展中发挥作用的研究。二是丰富了碳排放治理影响因素的研究。本文提供了国家审计“经济体检”功能视角下减少碳排放的经验证据,为低碳发展下的政府环境治理提供了监督考核工具。

二、文献综述

1.国家审计发挥“经济体检”作用的相关研究

已有研究中,大部分文献直接引用国家审计理应发挥“经济体检”作用的观点,并未对其内涵与机理进行溯源。例如,张维认为,常态化 “经济体检”发挥防患于未然的作用,能够推动系统性金融风险从源头得到治理[3]。陈怡璇认为,常态化“经济体检”应具有全局性、前瞻性、协同性和法制性,是促进“查病”“治已病、防未病”全过程提质增效的基础[4]。任慧莉认为,“经济体检”能够对经济活动发展进程中存在的问题及时预警并有效化解风险隐患[5]。少部分文献采用规范或实证两种方法,对国家审计发挥“经济体检”作用展开分析。在规范研究方面,彭华彰、戚振东等提出审计发挥“经济体检”作用,是审计机关定位在政治机关和宏观管理部门基础上,利用专业技术优势,依据党中央国务院关于经济工作的决策部署和重大政策措施、国家法律法规以及相关制度规定等,对被审计单位和经济社会运行“健康程度”进行全面评测,通过揭示违纪违法等问题、及时预警风险,在微观层面纠正经济运行和发展中的问题,在宏观层面为国家治理现代化提供决策支持[1]。李媛媛、郑石桥以国家审计本质为基础,对“经济体检论”的内容进行了阐述,提出“经济体检”是新时代治国理政对审计的有效需求,是应对经济领域存在各种“病”的治理机制[6]。在实证研究方面,上官泽明、刘力云使用关键词研究方法对党的十八大以来全国审计工作会议报告内容进行了实证分析,得出国家审计在经济监督基础上发挥“经济体检”作用的结论[7]。上官泽明、赵晓艳实证研究表明,审计机关负责人的任期对“经济体检”作用的发挥至关重要。从“经济体检”作用的全过程来看,审计“查病”功能的发挥是实现“经济体检”作用的首要环节,审计机关负责人任期延长还有助于促进“治已病、防未病”功能的发挥[8]。

2.碳排放治理的相关研究

目前学界对低碳发展的研究内容从低耗能、低污染和低排放拓展到实现人与自然和谐共生的全面绿色发展。以厉以宁、朱善利等学者为代表,阐述了低碳发展应是低碳与可持续发展相融合的新模式。在降低二氧化碳排放的同时,通过改善体制机制、优化资源配置等方式,以更低损耗、更高效率促进经济、社会和环境协调发展[9]。随着低碳经济的发展,碳排放治理成为学界研究的热点问题。为了减少碳排放,首先需要识别碳排放的影响因素。杜立民、方齐云和陶守来、Tamazian和Rao等在碳排放治理影响因素研究方面,提出国家经济发展水平、城镇化水平、人口数量、金融发展程度、重工业比重、煤炭消费比重和城市化水平及人口增长的提升是影响碳排放的重要因素。邵帅等提出降低碳排放,提高技术水平是减排的有效方式。

可以看出,学界对碳排放治理的研究主要集中在部分碳排放影响因素和区域差异方面,很少将国家审计对碳排放的监督治理作用进行探讨并进行定量分析。

3.国家审计功能对碳排放治理的作用

研究国家审计功能对碳排放治理作用的文献数量不多。庄尚文等认为,强化国家审计威慑可以减少碳排放,应高度重视国家审计的碳排放治理功能,通过制度建设不断完善中央审计与地方审计机关的协同威慑机制[10]。张龙平、李苗苗实证了国家审计“免疫系统”功能能够促进低碳发展,并从制度环境、财政状况调节角度出发,检验了国家审计对低碳发展的影响[11]。目前鲜有文献探讨经济体检功能下,国家审计对低碳发展的影响。朱锦余,李玥萤提出国家审计可以减少本地的碳排放量,并且对周边地区的碳排放量也有显著的抑制作用。在胡焕庸线两侧和不同财政状况的地区,国家审计对碳减排的治理效果存在差异[12]。

三、理论分析与研究假设

国家审计具有鉴证、评价、问责等固有功能[13-14]。在一定的时空条件下,该功能由审计需求和审计供给共同决定,最终实现国家审计的现实功能[10]。国家审计的现实功能随着经济社会的不断发展和国家治理需要,从最初的经济监督论、免疫系统论,发展为更符合当前国家治理需要的“经济体检论”[8]。“经济体检论”的核心观点是:“审计就像体检,不仅是为了“查病”,更是为了“治已病”“防未病”(2)2019年5月习近平在中央审计委员会第二次会议上的重要讲话。。其发挥作用的内涵,是借鉴中医关于预防医学的理念,利用审计机关的政治属性和宏观管理部门定位,将经济社会视为一个有机体,对其进行全方位、全过程、定期或不定期持续检查。在微观层面纠正审计客体在经济运行和发展中的问题;在宏观层面关注政府在重点领域重大方针政策的贯彻落实,对经济权力运行及制约等情况进行检查。在对被审计单位和经济社会进行全面体检过程中,及时发现、规避和化解经济风险,为国家治理现代化提供决策支持,以服务保障经济社会平稳健康运行[2、6]。

郑石桥认为,在资源类碳排放委托代理关系中,国家审计通过发挥自身功能对各级政府及相关部门碳排放监管责任履行情况进行审查和评价,从而解除其受托责任[15-16]。“经济体检”将低碳发展视为一个有机体。微观层面,通过监督碳市场交易主体的碳交易管理和碳排放活动,有效解决代理人在一定条件下可能会出现代理问题和次优问题,缩小碳排放治理政策制定者和执行者之间的信息差距。宏观层面,在涉碳资金、项目审计的基础上,更加关注对碳排放、碳交易、碳信息披露及涉碳政策落实中存在问题的揭示力度、高度及角度,为各级政府及其碳排放主管部门进行碳排放宏观调控和管理提供决策支持,保障“双碳”政策的精准实施,从而成为服务国家环境治理的重要监督工具。主要体现在:

1.鉴证与“查病”

在碳排放治理中,国家审计的鉴证功能主要体现在,审计机关通过对碳排放相关信息、行为、绩效和制度等与既定执行标准进行比较,查找其中的代理问题和次优问题[13]。“查病”是在“鉴证”功能基础上,更加关注对低碳运行中贯彻落实党中央、国务院关于低碳经济工作的重大决策部署是否到位,对权力运用和制约问题、低碳经济管理和运行低效等问题进行主动检查,以期通过整改,实现委托人抑制这些问题的目的。

2.评价与“治已病”

在碳排放治理中,国家审计的评价功能主要体现在,通过对碳排放审计中发现的问题进行分析,确定审计客体碳排放事项是否存在缺陷、是否存在改进机会,从而发表审计意见及建议[18]。“治已病”主要依托国家审计的“评价”等功能,根据问题的发展趋势、性质以及严重程度,发表限期整改或移送处理等审计意见及建议;分析问题背后的缺陷和漏洞,提出完善低碳管理体制机制的对策,纠正碳排放治理过程中的错误。在此基础上,审计机关从“整体观念”“辨证论治”的角度对问题进行全面辨析,在区分责任的基础上,寻找深层次原因,以确定在碳排放治理中是否存在缺陷和漏洞、是否存在待完善的环节,从而发挥治已病作用。

3.问责与“防未病”

国家审计的问责功能,属于政府治理主体下的经济问责机制,其主要内容包括:确定治理主体的责任目标及资源配置、获取和评价相关信息并给予奖励或处罚等[19]。在碳排放治理中,“防未病”是发挥经济体检作用的精髓。“防未病”在国家审计问责功能的基础上,一方面通过对碳排放经管责任的承担者进行责任追究、督促其限期整改或移送处理,减少碳排放治理中的风险与隐患。另一方面根据发现问题的普遍性、危害的可能性,将微观碳审计信息及结果整合后向上传递,使各级政府及其碳排放主管部门能够对低碳治理中具有全局性、普遍性、倾向性的重大事项进行全面监督,研判低碳经济运行的健康程度,对国家低碳治理中资源配置、权力制约、资金运行等方面的风险提前预警,主动预防碳排放治理和运行中存在的重大风险及隐患,形成精准防范风险的碳排放宏观政策和良好的碳排放治理体系[15]。

基于此,本文提出如下假设以及分假设。

H:国家审计“经济体检”功能能够促进碳排放治理。

Ha:国家审计“查病”功能越强,碳排放治理水平越高;

Hb:国家审计“治已病”功能越强,碳排放治理水平越高;

Hc:国家审计“防未病”功能越强,碳排放治理水平越高。

四、研究设计

1.样本来源

本文的样本期间为2007-2019年,包括除西藏以外的30个省(自治区、直辖市)的有关数据。选取 2007 年作为研究起点,主要是因为2006年中国首次把碳减排作为约束性指标,各省财政厅的节能环保支出体现在2007年的报表中。目前《中国审计年鉴2020》报告了2019年的国家审计数据,因此研究时间截至2019年(3)《中国审计年鉴2020》反映了我国2019年审计工作发展的总体概况,起讫时间为2019年1月1日至2019年12月31日。。碳排放量数据来源于中国碳核算数据库(CEADs )。能源消费数据来源于《中国能源统计年鉴》,其他数据来自wind数据库和国家统计局数据库,数据分析和处理采用Stata16。

2.变量定义

(1)被解释变量。本文的被解释变量是碳排放强度(CO2),采用表观法测算出各省排放量,然后除以该省地区生产总值即得碳排放强度(单位:万吨/亿元)。表观法测算是基于生产端计算碳排放的方法[20],比直接从消费端核算碳排放的方法更准确和可靠。作者遵循Bai等人的方法,将稳健估计方法应用于因子模型[21],其计算公式为

(1)

其中,CE是某省(或直辖市)表观碳排放量;cek表示某省(或直辖市)第k类能源或水泥的碳排放;PAEk为某省(或直辖市)第k类能源的表观量,其计算公式为

PAEk=PDk+IMk-EXk+TFOk-TTOk-NEUk-CONk±IAk

(2)

其中,PDk表示本土生产量,IMk为进口量,EXk是出口量,TFOk表示从其他省份转移量,TTOk是转移到其他省份量,NEUk为非能源使用量,CONk是耗损量,IAk是库存调整;EFk表示第k类能源或水泥熟料生产过程的平均排放因子。平均排放因子的计算方式参见Shan等人的文献[20]。碳排放强度表明了每单位地区生产总值(单位:亿元)对二氧化碳排放量(单位:万吨)的影响,能够比较客观地反映经济增长对二氧化碳排放的贡献。

(2)解释变量。本文的解释变量为国家审计的经济体检功能的三个具体表现形式:查病(CB)、治已病(TED)和防未病(PD)。参考韩峰等和朱锦余等的研究[12、22],在查病方面,采用审计机关查出的主要问题金额,即违规金额、损失浪费金额、管理不规范金额之和与地区生产总值的比值。该比值表明每单位地区生产总值中含有的问题金额。在治已病方面,审计机关做出的审计处理金额(简称AAP)包括应上缴财政、应减少财政拨款或补贴、应归还原渠道和应处理调账的资金。审计机关处理落实到位的金额(简称AIAP)包括已上缴财政、已减少财政拨款或补贴、已归还原渠道和已调账处理的资金。一般地,审计机关查出问题后会提出明确的处理意见,并会督促被审计单位执行处罚决定并整改到位,因此,AAP与AIAP之和能够客观体现国家审计治已病的功能,而它们之和与AAP的比值反映了审计机关处理、整改的能力。在防未病方面,采用审计机关提交的审计建议被采纳的比率。鉴于审计建议对碳排放的治理存在滞后性,采用提交的审计建议被采纳的比率滞后一期值。国家审计的经济体检功能是查病、治已病和防未病三种具体表现形式的协同,因此,为了实证H,本文也研究了把国家审计的经济体检功能当作解释变量的情形。此时,采用主成分分析法对于上述指标进行降维分析,将所得到的综合指数作为衡量国家审计经济体检功能的指标。

(3)控制变量。参考朱锦余等、张龙平、李苗苗等和庄尚文等的研究,本文选择如下控制变量:第二产业增加值占地区生产总值的占比,第二产业中的工业、建筑业是碳排放的重要来源;地方节能环保支出占地方财政支出的占比,表明地方政府对节能减排的重视程度;地方研发与试验经费支出占地方财政支出的比重,节能减排技术的提升会减少碳排放量;地方能源消费总量占地方生产总值的比重; 地方煤炭消费总量占地方生产总值的比重;地方人均生产总值;市场化总指数。

3.模型设定

根据前文理论分析,国家审计的经济体检功能中查病、治已病和防未病均能抑制碳排放,因此构建模型I检验查病、治已病和防未病与碳排放的关系。

其中,Control为控制变量组,k为控制变量个数;i表示省份;t表示年份;ui表示省份固定效应;ε为残差。其他变量见上文。

国家审计的经济体检功能最终是查病、治已病和防未病的协同作用结果,鉴于此,构造模型II检验国家审计的体检功能与碳排放的关系。

其中,Audit表示国家审计经济体检功能。其他变量如模型I。

五、实证结果分析

1.描述性统计

表1为本文主要变量的描述性统计结果。碳排放强度(CO2)的平均值为2.879 45,表明整体上中国碳排放强度处于中等水平。“查病”(CD)的平均值为0.120 828 3,“治已病”(TED)的平均值为0.359 000 2,“防未病”(PD)的平均值为0.701 038 1,国家审计“经济体检”功能的平均值为0.393 621 8。从各变量的平均值可以看出,国家审计的“查病”“治已病”“防未病”功能发挥得比较充分。碳排放强度(CO2)的最小值和最大值分别为0.325 142 6和10.823 08,表明中国各省碳排放强度存在较大差异。“查病”(CD)的最小值和最大值分别为0.002 749 6和0.845 883 1,“治已病”(TED)的最小值和最大值分别为0.001 358 6和5.453682,“防未病”(PD)的最小值和最大值分别为0.118 181 8和7.647 436,国家审计“经济体检”功能的最小值和最大值分别为0.147 063 4和2.687 076。从各变量的最小值和最大值可以看出,国家审计的“查病”“治已病”“防未病”功能的发挥在各省存在较大差异。

表1 变量的描述性统计

2.回归结果

为了验证假设H、Ha、Hb和Hc,利用个体固定效应模型(模型I、模型II),并采用聚类稳健标准误估计,估计结果见表2。表2的模型I列显示,查病(CD)、治已病(TED)和防未病(PD)的回归系数显著为负,这表明假设Ha、Hb和Hc均正确,即查病、治已病和防未病功能越强,碳排放强度就越低,碳排放治理水平就越高。表2的模型II列显示国家审计的经济体检功能(Audit)的回归系数显著为负,这表明作为查病、治已病和防未病协同功能的国家审计经济体检功能越强,碳排放强度就越低,越能促进碳排放治理水平的提高,即假设H正确。事实上,2007-2019年各省二氧化碳排放强度时序图表明,如图1,近年随着中国碳排放治理水平的提高,碳排放强度逐年减弱。

图1 2007-2019年各省二氧化碳排放强度时序图

表2 国家审计“查病”“治已病”“防未病”能力与碳排放强度的回归结果

六、研究结论与政策建议

本文以2007-2019年中国除西藏以外的30个省(自治区、直辖市)的数据为样本,实证检验了国家审计“经济体检”功能对碳排放治理的影响。研究发现:国家审计能够提升碳排放治理水平。国家审计的“查病”“治已病”“防未病”功能越强,碳排放治理水平越高;以上发现为国家审计在碳排放治理中发挥作用提供了经验证据,但是这种作用发挥还有较大的提升空间。为充分发挥国家审计提升碳排放治理水平的作用,本文提出以下政策建议:

1.审计机关应完善碳排放相关审计监督机制

绿色低碳发展已经成为中国生态文明建设的重大决策部署。国务院发布了《大气污染防治行动计划》以及对京津冀、长三角、珠三角地区的协同治理等一系列指示性行动,为碳排放治理绩效审计的发展提供了有力的政治环境支持。随着中国经济社会的发展,碳排放审计或将成为对社会最有价值的审计业务之一,亟需建立一个以国家审计为主、内部审计和社会审计为辅的审计协同机制,构建起能够审查、评价碳排放治理项目或活动的经济性、效率性、效果性、公平性和环境性绩效审计监督框架。

2.碳排放审计应采用先进技术方法,充分发挥“查病”功能

审计机关要在低碳审计领域不断创新碳排放审计方法,不断推进二氧化碳计算方法的相关研究,形成系统的审计技术和评价指标。首先采用统计分析法对国家发布的相关文件、碳排放治理工作报告和财务资料、审计资料以及媒体发布的资料进行归纳分析和转化,获得全面、实时的结构化审计数据。其次,由于地区政策制定、执行情况不同而引起的信息不对称问题。再次,由于碳排放的不稳定性,会造成空气质量指数AQI及影响AQI的其他指标如二氧化碳、二氧化硫等出现异常值。审计机关应从影响被审计单位碳排放治理综合实力相关指标中选取关键影响因子,采用因子分析法对被审计单位二氧化碳治理的综合能力进行评价分析。熟练掌握二氧化碳等温室气体排放核算方法,例如利用高维数据因子的稳健性估计模型,给出碳排放因子估算方法以及自助预测算法,熟练掌握发现碳排放异常的统计技术和方法,及时发现地区碳排放异常问题,大幅提高专业胜任能力和审计效率。

3.建立起“查病”“治已病”“防未病”三种具体功能的有效协同机制

国家审计在碳排放治理中,应聚焦碳市场交易各级主体的环境治理责任履行情况,首先制定出台明确碳审计参与主体各方权责的协同管理办法,为碳审计协同体系运行提供立法层面的保障。其次构建起以国家审计为主导的、汇集社会审计与内部审计的碳审计一体化信息平台,利用自身缺乏而协作方拥有的专业技术优势、审计技术和审计成果,迅速提升国家审计的碳体检能力。国家审计在对碳排放行为进行“事前—事中—事后”的全方位监督中,查出需移送司法机关、纪检监察机关的审计事项,通过司法程序或纪检监察机关的查处决定,推动了碳审计成果的运用。此外,国家审计通过收集筛选舆论监督、社会监督及其它监督形式提供的信息,作为制定碳审计目标的参考,还可向财政、生态环境等行政机关提请帮助,以增加碳审计建议的权威性,从而建立起“查病”“治已病”“防未病”三种具体功能的协同机制,形成发挥监督作用的循环式倍增效应模式,有效服务政府碳排放治理政策的贯彻实施。