全面预算管理在国有企业应用的缺陷及对策

刘俊丽

(寿光市众创人力资源服务有限公司，山东 潍坊 262700)

0 引言

国有企业是国民经济的重要支柱，关系社会发展、科技进步、民生改善等众多领域，而全面预算管理是新发展阶段国有企业实现资源合理配置，提升管理质量与市场竞争力，促进国有企业目标实现的重要手段。但实践中，国有企业在推进全面预算管理工作中仍存在一定缺陷，制约了国有企业的发展，国有企业应当有针对性地弥补相关缺陷，提高国有企业的经济效益和市场竞争力。

1 国有企业全面预算管理的缺陷

1.1 全面预算管理观念淡薄

新一轮国企改革对“企业核心竞争力”赋予了新内涵，不仅追求市场竞争力，还要在保障产业链供应链安全、建设现代产业体系、完成国家战略任务等方面发挥引领作用。随着国企改革的深入，部分国有企业已经认识到全面预算管理对企业发展的重要性，并将全面预算管理纳入企业综合管理体系中。但仍有部分国有企业缺乏全面预算管理理念，仅注重企业的经济效益，忽视了对其他资源的管理，导致企业不能以整体战略目标为方向，合理分配资源，无法实现国有企业的战略目标和国家赋予的使命。

1.2 预算组织架构不健全

组织架构是实施全面预算管理的基石，它决定着全面预算管理是否稳固。国有企业全面预算管理的组织架构多为设置领导小组和专项小组，领导小组确定预算目标，专项小组则负责根据预算目标编制汇总预算数据。

该组织架构存在以下缺陷:第一，权责划分不清。领导小组虽将企业主要负责人及各相关部门负责人都挂职，但管理工作实际上仍由财务负责人承担，其他企业领导参与并不多，专项小组虽在构建过程中引入了全部相关部门、子公司，但实际预算编制工作仍由财务部门实施。第二，预算编制片面。因财务部门不了解企业生产经营全貌，又对采购、生产、销售等业务部门没有直接管理权和调度权，无法有针对性地编制经济运行情况预计、经营总方针和总目标、总体经营纲要、企业经营内外部环境分析，以及与上一年度相比主要增利减利因素、降本降耗目标及措施、经营薄弱环节、急需解决的问题及预算期具体措施对策等内容，仅仅是根据企业领导确定的年度目标倒推各项财务数据，并将财务数据简单地加计、汇总，失去了全面预算管理的本质。

1.3 预算编制不科学

预算编制不仅是全面预算管理的起点，更是贯穿始终，决定预算科学性、合理性、可行性的中枢系统。但现阶段，国有企业却在预算编制方面存在一定缺陷。

第一，确定预算目标时，常因考虑国有资产管理部门对国有企业绩效考核等因素，导致目标偏离国有企业发展实际，与全面预算管理的初衷背道而驰。第二，预算编制的实施主体多为财务部门，而采购、生产、销售等业务部门参与度较低，无法结合企业生产经营、战略规划及市场环境变化，有针对性地编制经济运行情况预计，其所编制的预算可能不符合业务活动实施现状，出现预算脱离实际的现象。第三，市场环境不断变化，要求国有企业在编制预算时摒弃不关注环境变化的思想，转而根据市场环境及自身状况实时调整预算编制。但部分国有企业仍以历史数据为依据编制预算，多运用固定预算法、定期预算法、增量预算法，并未综合考虑外部市场环境及内部战略规划。第四，由于预算目标多为管理层结合国有资产管理部门对国有企业的绩效考核提前确定，预算编制仅为在预算目标的框架下分解再汇总，因而预算审批常流于形式，失去了为预算编制把关的应有作用。

1.4 预算执行控制不足

预算执行主要包括预算分解、分析、控制、调整等环节，它不是对已编制好的预算进行简单、机械地执行，而是在严密的控制制度约束下，根据信息反馈动态调整的过程。但部分国有企业对预算执行控制不足，缺乏制度约束，导致预算执行出现偏差。

第一，预算执行首先要进行预算分解，将任务下达到各部门、各员工，要求全员、全部门通体参与、各司其职，但受权责划分不清晰的影响，预算执行常出现过度干预、相互推诿的现象。第二，预算执行时仍坚持成本总量控制思想，忽视预算执行的严肃性和严谨性，出现“总量控制，随意调换”的现象，引发预算执行混乱。第三，缺乏有效的预算执行反馈体系，导致预算执行情况不能及时报告，预算差异得不到及时分析，预算执行控制难以发挥作用。第四，受不可预见因素的影响确需调整预算的，可以调整，但需执行严格的审批程序，从预算调整申请、预算执行情况分析到预算调整审查，缺一不可，但部分国有企业缺乏规范化预算调整审批程序，不仅不利于全面预算管理目标的实现，还加大了企业经营风险。

1.5 预算绩效考核体系不完善

国有企业应当制定定期或动态的、科学完善的预算绩效考核体系，督促与激励预算执行工作。但部分国有企业存在考核指标设置不精细、考核权重配置不佳、考核周期不合理、考核程序不规范等问题。

第一，预算考核指标多集中在偿债能力、盈利能力、现金流量等财务指标，对业务经营、市场研判、客户与供应商关系、开拓创新、人力资源等非财务指标有所忽视，很可能使考核导向违背企业的战略规划和发展目标。第二，绩效考核权重配置过于看重可量化指标，而对真正能防范企业经营风险、提高企业竞争力的难以量化指标却给予较低的权重，甚至不配置权重，仅作为参考项，例如与客户建立稳定的关系、对未来市场走向的研判等，严重影响全面预算管理的实施效果。第三，以年度为考核周期了解当年预算执行情况，不仅无法及时发现预算编制或执行存在的问题，进而做出适当地调整和完善，而且易导致预算流于形式。第四，预算绩效考核未按照既定程序逐级考核，仅停留在对相关部门的主要领导层面的考核，不能起到全员参与、全员激励的作用。

1.6 预算信息化水平有待提高

全面预算管理体系涉及营业、投资、财务等诸多方面，需多部门协同合作才能有效实施，虽然越来越多的国有企业认识到信息化的重要性，并逐步推进信息化建设，构建业财一体化平台，但仍有部分国有企业的信息化建设水平落后，企业各部门之间无法实时、有效共享数据，严重影响全面预算管理的有效实施。

另外，网络信息安全问题也给国有企业带来了新的挑战。一方面，预算管理信息系统的报警防御机制、内部监督机制、预算信息传递流程闭合机制不完善，易引发系统风险；另一方面，预算管理信息化相关人员的风险意识低、信息化专业水平不高，在遇到系统漏洞时往往会有意或无意地忽略风险的存在，极易引起关键信息泄露、篡改、丢失，继而影响国有企业的稳定发展。

2 提高国有企业全面预算管理质量的对策

2.1 革新预算管理理念，重视全面预算管理

国有企业必须从管理层开始革新管理观念。首先，管理层要认识到全面预算管理对企业发展的重要性，贯彻从上到下、全员参与的理念；其次，要制定全部门、全公司共同认可和执行的科学、合理的预算管理办法，把企业战略目标、预算管理体系和全体员工的利益结合起来，通过考评和激励等手段，让各部门人员意识到自己在预算体系中的重要性，以及预算执行效果和企业目标、自身利益的相关性。

企业员工也要革新观念，摒弃“国有企业就是养老的地方、预算就是财务的事”这种陈旧观念，树立市场化竞争意识，不断学习现代企业集团管理技术，将全面预算管理落到实处，优化国有企业资源配置，控制国有企业经营风险，实现国有企业战略目标。

2.2 调整预算组织架构，健全全面预算管理体系

精准界定全面预算管理组织体系中各组成部分的权责与职能，构建完善的管理体系，才能为全面预算管理的有效实施保驾护航。

第一，在预算领导小组及专项小组基础上，进一步增设全面预算管理办公室，将其作为一线执行机构，由此构建集决策、管理、执行为一体的全面预算管理组织框架，其中领导小组负责决策，专项小组负责管理，预算管理办公室负责执行。第二，预算管理组织机构应当独立、完善，杜绝由财务人员兼任，从内部选用或从外部聘请专业预算人员加入其中，确保预算机构独立性和预算工作专业性。第三，以国有企业自身的战略规划为导向，从预算目标确定、编制、审批、执行、分析、控制、绩效考核等方面精准界定全面预算管理机构的权责与实施流程。

2.3 灵活运用预算编制方法，提高预算编制科学性和可行性

国有企业应当根据自身实际情况、所处行业性质及发展方向，灵活运用预算编制方法，提高预算编制的科学性和可行性。

第一，强化战略规划对全面预算管理的导向作用，综合考虑企业实际、行业性质、市场形势，科学编制预算，使预算既符合市场环境，又根据国有企业自身情况量身定做。第二，选用预算编制方法时，不可仅参照历史数据，需灵活采用弹性预算法、滚动预算法、零基预算法等多元化方法，降低对历史数据的依赖程度，通过编制方法科学性来提高预算可行性。第三，彻底摒弃财务部门根据历年财务数据汇总推算的简单编制方法，要求业务部门深入参与预算编制。首先，由业务部门结合生产经营实际、经济环境变化、未来发展方向自主编制部门预算；其次，由专业预算人员汇总所有业务部门预算，进一步结合国有企业战略规划及资金水平对业务部门的初步预算进行调整，汇总优化为整套的预算；最后，由预算领导小组审批通过后实施，最大限度上避免预算偏离实际。

2.4 加大内部控制约束，强化预算执行严肃性

预算执行不到位、预算差异分析不合理、预算调整程序不规范的主要原因在于国有企业尚未针对预算执行制定强有力的内部控制制度。因此，国有企业应从制度制定与制度执行两方面加强对预算执行的制度约束。

第一，基于预算组织架构及全部参与方的岗位职责，精准划分预算管理权责，并将各方权责明确在预算管理制度中，以指导和约束预算的执行。第二，在预算管理制度中明确预算执行标准，要求费用支出时必须明确是否为相关项目的预算内支出，若超预算或预算外支出，需执行超预算或预算外申请、审批程序，严禁不同项目间随意调换。第三，在预算执行部门与管理层之间搭建反馈机制，双向传输预算信息，确保管理层实时了解预算执行情况，及时分析预算差异，有效控制预算执行。第四，规范预算调整程序，确因不可预见因素需调整预算的，必须据实填写预算调整申请，并对预算执行情况进行全方位分析，准确记录调整原因，由预算决策机构核实审批后方可调整，保障预算的严肃性及全面预算管理目标的实现。

2.5 完善预算考核体系，促进全面预算管理目标实现

制定科学完善的预算绩效考核体系，对预算编制和预算执行情况进行评价，不仅可以了解全面预算管理实施情况，而且将预算考核与奖惩挂钩，能够产生激励督促作用，从而确保全面预算管理工作有效推进。

第一，财务指标与非财务指标、量化指标与非量化指标相结合，构建多维度预算考核指标体系。第二，科学配置预算绩效考核指标权重，并结合国有企业各部门实际情况制定差异化权重方案。第三，定期、不定期地对预算执行情况进行考核。除年度预算考核外，设置季度、月度、不定期考核制度，及时发现预算编制或执行存在的问题，进而做出适当地调整和完善。第四，制定明确、规范的预算绩效考核程序，对所有部门进行逐级考核，达到全员参与、全员激励的效果。

2.6 加快信息化建设，提高预算管理信息化水平

随着国有企业信息化水平的不断提高，全面预算管理迎来了新的机遇和挑战。信息化手段的介入使得企业信息实现了共享，对全面预算管理各个环节实现了实时监控，对预算实际执行情况与预算目标做出了直观对比分析，为管理者根据实际情况适时调整经营活动提供数据和技术支持。

第一，构建全面预算管理信息化系统。一方面实现数据共享，辅助完成预算编制工作，提高预算编制准确性和工作效率；另一方面监督和控制预算执行情况，从各个角度对预算目标和实际执行情况进行对比分析[1]。第二，重视网络信息安全，设置报警防御机制，避免信息泄露、篡改、丢失。一方面要增强相关人员的风险意识；另一方面要完善预算管理信息化内控监督体系，闭合各预算信息传递流程，防堵补漏，有效防范全面预算管理信息化风险[2]。第三，采用外部招聘或内部培养方式，组建信息化管理团队，定期和不定期地组织培训，提供预算管理信息化技术保障。

3 结语

全面预算管理是国有企业科学管理的重要工具，能够有效避免国有企业经营风险，提高国有企业管理能力、资源配置能力和盈利能力。但由于现阶段部分国有企业存在的各种问题，严重阻碍了全面预算管理效能的发挥。国有企业应当积极探索，有针对性地改进自身存在的缺陷，构建完善且行之有效的全面预算管理体系，为国有资产增值、国有企业长久发展提供内在动力。