大连数字政府建设的法治保障

费艳颖，张栩凡

（大连理工大学 ，辽宁 大连 116024）

数字政府是指一种运用现代化信息手段的政府治理模式，政府部门在处理日常行政事务、进行行政信息公开和管理时实现数字化的国家行政管理形式[1]。2022 年5 月，《大连市数字政府建设“十四五”行动方案》正式出台，明确了大连数字政府建设的路线图。2022 年6 月，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》，其中指出，“要完善法律法规制度，全面建设数字法治政府，加快完善与数字政府建设相适应的法律法规框架体系。”可见，坚持以法治保障数字政府建设，是推动大连数字政府建设的重要支撑。一方面，大连数字政府建设有赖于完善的法治保障体系提供支撑。当前，大连数字政府一体化、协同化发展水平不高，各部门数字应用建设水平参差不齐, 需要在法治层面完善政务数据开放共享和业务协同的相关规定, 健全跨部门一体化服务的体制机制, 加强信息化支撑机构和人员队伍的建设。另一方面，通过健全大连数字政府建设的法治保障体系，优化大连数字政府建设的法治环境，统筹数字政府资源要素能力建设，推进政务数据资源综合治理。但是，现阶段大连数字政府建设的法治保障体系不能适应大连数字政府建设的实际需求，存在政务数据立法滞后导致数字政府建设立法质量不高、数据监管不力导致执法公信力弱化、在线纠纷解决机制存在局限导致司法压力过大、激励机制不健全导致公众参与力度不足等问题，阻碍大连数字政府建设进程。因此，有必要从立法、执法、司法和公众参与方面强化大连数字政府建设的法治保障，加快大连“互联网+ 政务”建设，打造协同高效的数字政府。

一、大连数字政府建设法治保障取得的成效

大连作为全国首批法治政府建设示范市，坚持以法治支撑数字政府建设，在法治方面积累了一定的经验。

（一）相关的政策法规日益完善

在数字政府建设的政策规划方面，大连市政府有关部门不断出台相关政策文件，加快数字政府建设。其一，强化顶层设计。《大连市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确提出，“要打造协同高效的数字政府”，将大连数字政府建设正式列入发展规划。基于此，《大连市数字政府建设“十四五”行动方案》规划了“十四五”期间大连市政府数字化转型全面发展的目标和路径。其二，推动实现政府各部门政务信息系统的整合。《大连市政务信息系统整合共享实施方案的通知》《加快推进全市一体化在线政务服务平台建设实施方案的通知》等政策文件提出加快运用互联网办理政务，充分运用信息网络技术为数字政府建设提供有力支撑。其三，提高“互联网+政务”水平。大连各级政府部门全面推行“不见面”办事，在更大范围实现数字行政，推动数字化的政务服务，引导政府部门实现“一网式”行政服务。

在数字政府建设的地方法规规章及规范性文件方面，聚焦对政务信息资源的获取、利用、保护和管理。一是在政务信息获取上强调及时公开政务信息和服务信息；依法公开涉及大连重点建设项目的有关信息、公共资源配置领域的政府信息、社会公共事业发展领域的政务信息。二是在政务信息利用上加强大连公共信息管理平台建设，实现与政务服务和公共资源等相关信息系统的互联互通。三是在政务信息保护和管理上加强事关社会信用信息的网络安全基础设施建设和安全保障能力建设；坚持涉密政府信息公开保密审查；完备政务信息开放共享管理制度，开展信息共享评议，保障政务信息共享的安全。

（二）数字化执法能力不断提高

一方面，推动以数字技术简政惠民，优化政府职能。大连全面推进事中事后数字监管新举措，完成110 个多部门联办“一件事”场景设计，电子印章部门覆盖率、调用使用率达100%，“一网通办”实办率达70.6%。通过数据联动严格落实行政执法检查计划，审查增量政策措施157 件，梳理政策措施223129 件，涉及经济主体的政策措施1516 件，依法规制了教育、互联网、医疗服务等领域不正当竞争行为。此外，大连市政府有关部门整合政务数据库资源，有序推动行政复议体制改革，信访总量同比下降18.7%，市域社会治理稳步加强。

另一方面，坚持依法行政，严格决策程序，提高数字行政执法力度。一是大连不断加强涉及民生事项、利企惠民政策的决策程序公开，营造法治化营商环境。二是大连各级行政机关充分运用数字化执法系统，对行政案件的立案、结案等环节，实行全程规范化管理，实现办案公开，让案件的办结流程更加透明。通过及时做好系统调试、权限调配、人员培训等相关工作，与技术机构对接使用过程中的问题，为大连一线执法人员配置平板电脑、执法记录仪等必需的执法装备，实现执法可视化、指挥即时化。三是针对执法检查中发现的不规范问题，执法人员利用数字系统发布整改通知，落实对经营主体的跟踪指导，督促经营主体整改完善，进一步促进管理精细化和操作规范化。

（三）智慧司法逐步推进

大连司法部门坚持运用数字技术化解社会矛盾纠纷，发挥“枫桥经验”的作用。大连市中级人民法院、大连市调解协会、大连自贸区商事纠纷调解中心积极运用数字技术开展线上纠纷化解工作。例如，大连市中级人民法院开启一站式全流程诉讼服务“闭环”模式，在实现诉前纠纷化解方面发挥重要作用。同时，完善在线诉讼、在线调解和在线运行的具体规则，使之与国家层面的政策法规有序衔接。截至2022 年6 月15 日，大连两级法院在线调解共计调解结案28203 件，调解成功21540 件，调解成功率为76.37%。再如，大连市司法局创新调解载体，打造“互联网+人民调解”工作机制，推出“大连调解云”在线调解平台，以定纷止争为切入口，突破空间限制，百姓足不出户即可实现在线预约调解。

（四）公众参与政务更加便捷

一方面，为公众参与政务搭建数字化平台。大连数字政府建设注重“互联网+ 政务服务”的公众参与模式，通过及时集约化的政务平台将公众对政务服务的需求和建议反馈给政府，促进公众直接参与数字政府建设。当前，大连政务服务网作为政府行使职能的线上载体，设置了政务服务“好差评”专栏，对于政务服务可以进行总体满意度的评价。此外，与国务院政府网站相连接的国务院“互联网+监督”平台，通过设置网上咨询、建议、投诉等功能，使公众注册登录之后可以在线留言、对话、询政。行政机关通过在线交流，及时反馈公众参与提出的疑问，提升其对政府的信任和对决策的支持，为公众参与数字政府建设提供了便利。

另一方面，建立基层联系点制度，方便公众反馈数字政府建设的法治建议。大连市司法局按照推进法治政府建设要求，强化市政府法治工作与县区、高校及企业等的联系，将听取数字政府建设的法治工作意见延伸到基层，充分收集、广泛听取基层群众及各行各业专业人士的意见和建议，让更多真正熟悉情况的群众参与到数字政府建设中来，确保社会公众的意见得到充分体现。

二、大连数字政府建设法治保障存在的主要问题及其原因

尽管大连数字政府建设法治保障体系已初步建立，但仍存在政务数据立法滞后、数据监管不力、在线纠纷解决机制存在局限、激励机制不健全等问题，制约法治在大连数字政府建设中的作用。

（一）政务数据立法滞后导致数字政府建设立法质量不高

政府部门掌握着企业、个人活动的海量数据，其中蕴含着巨大的经济社会价值，同时，政务数据对于政府部门进行科学决策，实现市域治理能力现代化具有重要作用。然而，大连数字政府建设忽视了政务数据开放共享的立法，导致数字政府建设立法质量不高。

一方面，政务数据总则性法规存在空白。大连作为全国首批法治政府建设示范市，在创建“两先区”的过程之中，当然需要一部政务数据的总则性法规，以加快推进数字政府建设。但是，大连尚无数字政府领域的专门立法，其关于政务数据的地方法规和政府规章散见于政务信息资源共享管理、环境保护、社会信用、公共信息管理、行政规范性文件管理等领域。例如《大连市政务信息资源共享管理暂行办法》《大连市行政规范性文件管理办法》《大连市人民政府关于印发大连市政府信息公开保密审查办法的通知》等，这些地方规范性文件中涉及的总则性规定内容相对宏观，且政务数据与政务信息资源存在明显区别，导致此类规范性文件指导性意义较强，实践性有所不足。另一方面，关于政务数据安全、政务数据开放共享、政务数据涉及个人数据保护的专门性法规供给不足。政务数据的合理利用有助于发挥政务数据价值，激发数据要素活力，因此需要由专门性地方法规来予以规范，进而实现数字政府建设有法可依、依法行政[2]。其一，大连关于政务数据安全的专门性立法缺失，对于数据安全保护只能适用《数据安全法》。其二，大连关于政务数据开放共享的专门性立法缺失，仅在政策层面推动政务数据的开放共享，导致政务数据开放共享规定缺失导致数据获取和利用困难。其三，大连关于政务数据涉及个人数据保护的专门性立法缺失。就个人数据保护而言，只能适用国家层面的《个人信息保护法》，国家层面法律制度概括性较强，在地方实践中保护个人数据较为滞后，导致个人隐私泄露风险加剧。

（二）数据监管不力导致执法公信力弱化

运用数字技术开展行政执法是数字政府建设的重要环节，但是，数字技术自身存在的风险将影响社会公众对执法结果的信任。一方面，数字技术风险防范机制不健全。在数字信息化时代，政府部门将政务敏感数据储存于政务云系统是常见方式，政务云系统建立的政务数据库存在防火墙被攻破的风险，云服务商与运营商也可能遭到网络黑客攻击，使政务数据被数据爬虫等先进网络科技获取，亦或者政务云系统本身老化而存在安全漏洞。同时，现阶段政府部门难以对公有云数据库储存的政务数据有效监管，政务云数据可能存在丢失或泄露、被更改或删除、被拦截或盗取等风险[3]。可见，对于政务云数据库的监管不力会引发政务数据被窃取，弱化执法公信力[4]。另一方面，政务数据监督管理制度不完善。大连市大数据中心尚未建立健全公共数据安全工作日常监督检查机制，缺乏对大连政务数据服务提供商的公共数据安全管理监督制度。

（三）在线纠纷解决机制社会信任度不高导致司法压力过大

数字政府建设中的“互联网+ 政务服务”为社会公众提供了方便快捷的线上服务模式，通过移动终端设备即可对其所需政务服务进行一键查询，在产生纠纷时提交在线纠纷处理程序或进行在线诉讼。但是，在线纠纷解决机制存在的局限性也制约着其广泛运用，使矛盾纠纷走向诉讼环节，导致司法压力过大[5]。

第一，在线纠纷解决平台建设仍需完善。尽管大连市中级人民法院、大连市司法局均持续开展在线纠纷解决平台建设，在一站式全流程诉讼服务、在线预约调解，实现纠纷诉前化解方面具有良好效果。但是，目前的平台建设存在纠纷解决的类型划分模糊、在线纠纷解决的进程总览不清晰等问题，需要对纠纷解决平台进行合理规划。第二，在线纠纷解决的程序规定不清晰。需要使当事人了解在线纠纷解决程序，及时对在线纠纷解决裁决申请司法确认以及建立相对应的申诉程序。第三，在线纠纷解决执业人员的培训不到位。应当建立在线纠纷解决执业人员的培训指南，对其进行平台使用及信息技术培训。第四，当事人将个人信息上传至第三方纠纷解决平台易导致隐私泄露。

（四）激励机制不健全导致公众参与力度不足

数字政府建设的宗旨是以人民为中心，根本目的在于提高行政效率、提供优质行政服务。但是，当前以行政需求为导向的数字政府建设，缺乏公众对数字政府建设的社会评价，导致公众参与力度不足。

一方面，缺少公众参与政务的激励措施。一是尚未聚焦与公众密切相关的政务服务事项，仅公开需要公众参与的政务信息。但实际上，在数字政府建设的各领域，在执法、管理和服务各环节，都需要公众参与[6]。二是在全面推进“一网通办”时，行政机关缺少与公众的直接交流也影响公众参与效果的发挥。三是经济激励措施不到位，削弱公众参与政务的积极性。另一方面，社会评价模式单一。就数字政府建设的社会评价而言，需要多元化的评价模式。一是缺乏对具体审批和办事事项的评价，导致政务服务过程和结果的公开公示不到位。比如目前大连政务服务网的政务服务“好差评”专栏的评价标准单一，其他社会公众不可见，且尚无专门针对政务服务“好差评”的管理制度。二是缺乏对政务数据安全和共享工作的总体评价。三是缺乏监督评议意义上的社会评价，阻碍大连公众监督评价政务服务[7]。

三、完善大连数字政府建设法治保障的对策建议

通过健全政务数据立法以提升数字政府建设立法质量、强化数据监管以保证执法公信力、加强在线纠纷解决机制运用以缓解司法压力、构建激励机制以强化公众参与等方式，完善大连数字政府建设的法治保障。

（一）健全政务数据立法以提升数字政府建设立法质量

一方面，制定政务数据总则性地方法规。可参考《上海市公共数据和一网通办管理办法》《上海市数据条例》的相关规定，对政务数据进行全流程立法保障，通过统一数据管理的方式，打破信息壁垒，实现政府部门间的协同合作，对政务数据进行监管，统筹数据权益保护和数据流通利用的安全管理，最大程度释放数据价值，推动大连经济社会发展。同时，大连政务数据总则性地方法规的制定应当避免与国家行政法相抵触，使其最大程度地融入国家法律体系之中。具体来说，应以《大连市数字政府建设“十四五”行动方案》为指导，总则部分规定政务数据的定义、管理原则、主管部门职责，分则包括数字基础设施规定、政务数据目录设置、政务数据的采集、分类与提供、政务数据的获取、开放和利用规定以及法律责任等内容[8]。

另一方面，强化政务数据配套性政策法规供给。第一，完善政务数据安全的管理规定。借鉴《北京市公共数据管理办法》，对拟开放的公共数据进行安全保密审查。规定大连各级行政机关和相关企业应当按照国家和大连关于数据安全保密的相关法律、法规和政策规定，由大连市大数据中心统一身份认证，保障政务数据资源在汇聚、共享、开放时的安全。此外，大连各级行政机关和相关企业应当建立适用本单位的政务数据安全管理制度，规定数据安全管理负责人的职责，对政务数据安全风险进行定期评估。第二，明确政务数据开放共享规定。对政务数据的开放原则、平台建设、多元利用和开放以及监督保障作出详细规定。一是政务数据开放共享的原则以无偿为主，侧重全面开放和平等对待。二是明确政务数据开放的途径，建设政务数据开放平台与渠道。可以以大连政务服务网为基础，由市大数据中心建设政务数据开放平台，对政务数据开放进行记录，同时兼顾新媒体的运用[9]。三是大连政务数据开放主体应当包括大连各级行政机关、事业单位以及其他可提供政务数据的非营利组织等社会性组织团体。但是，在一些特殊情况下，大连政务数据的开放主体还包括关键核心企业，此类企业通过获取政务数据，帮助大连加快建设数字政府。在政务数据开放的过程中，需要明确政务数据开放主体的职责权限和权利义务，编制数据开放清单，明确不同类型数据的获取方式。四是鼓励利用政务数据，发挥数据价值，释放数据活力，加强数据开放共享。第三，加强个人数据信息保护。首先，规定公民的个人数据信息涵盖于政务数据信息之中，因而需要明确区分公共数据和个人数据，将个人数据中的敏感信息进行提取，加以保护。其次，政府部门要在必要且合理的限度内处理公民个人数据，禁止利用公民个人数据从事营利性活动。同时，要设立政府合理利用公民信息的行政流程，行政机关在利用公民个人数据时要明示使用公民个人数据的目的，并对其使用途径和范围进行备案。最后，政府部门应遵守《民法典》的相关规定，采取隐私与安全的保护技术妥善储存公民的个人数据，防止公民个人数据遭到泄露和篡改，同时禁止行政机关人员向他人或机构提供公民个人数据。

（二）强化数据监管以保证执法公信力

一方面，大连各级政府部门应将政务数据进行分级分类管理。通过借鉴《北京市人民政府关于积极推进“互联网+”行动的实施意见》，按照政务数据的重要性和敏感程度对其进行分级分类，推进政府和公共数据资源开放共享，明确政务数据共享的范围，厘清政府部门间的权利和义务。试点建设政务信息开放统一平台，完善政务数据资源网建设，构建有明确规范指引下的分类完整科学的大连政务数据资源库，界定政务数据共享的范围，明确政府部门间的权利和义务。完善相关政府数据规范及技术标准，依据“先归纳、后利用”的原则，对集约化平台上各类信息资源统一数据分类、统一数据格式、统一目录规范、统一接口标准、统一调用监管。此外，在管理敏感政务数据信息时，应采取严格的高等级保密措施。《北京市政务信息资源管理办法( 试行)》提出，要实现北京市大数据管理平台的统一身份认证模式，通过设置管理权限并采用数据加密防护技术，完善行业信息安全标准和规范制定，防范化解数据泄露风险，提升安全管理和风险防范能力。大连也可以积极利用包括层级化数据筛选技术等敏感问题过滤技术、数据集加密与备份技术的数据防盗跟踪技术，识别哪些数据可以开放共享，哪些数据是保密数据，通过语义识别和专题识别，自动过滤保密数据。当大连政务数据库遭遇风险时，及时启动备用数据库，关闭数据开放渠道并实时监控数据库安全。

另一方面，细化政务数据监管人员的保密义务，明确规定政务数据监管人员不得泄露或者向他人非法提供有关政务数据信息。对于大连政府监管部门必须予以调取和利用的政务数据信息，应当强化自身义务观念与服务意识，合理行使行政职权，严格依据审查流程和审查条件展开审查，并定期审计操作日志。同时，应当完善政务数据安全的监管检查监督机制，明确监管检查监督的内容、重点、目标、方式和标准[10]。对大连各职能单位、各项目外包服务提供商的政务数据安全管理工作进行日常监督，监督检查结果应当与大连市委网信办、市公安局之间互通和共享，发现存在问题的，应当及时开展督查整改。

（三）加强在线纠纷解决机制运用以缓解司法压力

第一，推动在线纠纷解决平台建设。可以借鉴杭州的一码解纠纷平台建设，在纠纷解决过程中以蓝、黄、橙、红、绿五色调解码代表不同的纠纷解决过程，明确不同种类纠纷解决路径，记载纠纷解决信息。大连在线纠纷解决平台应基于自身受理案件权限，建设受理纠纷、证据提交等在线案件管理系统，当平台收到案件相关材料，立为线上纠纷解决案件后，则自动生成一个调解码，并引导至相关线上调解机构组织调解。此外，大连两级人民法院需要升级数据传输程序，强化视频会议、网络沟通交流以及开庭等案件审理程序，健全网络平台与行政司法机关相关平台的对接。同时，对在线纠纷解决平台研发者进行细致说明，使其了解正当法律程序的价值所在，并对其研发活动进行伦理监管和审查。

第二，明确在线纠纷解决的程序规定。一是通过移动终端设备对当事人说明在线纠纷解决的流程，便于其及时参与线上纠纷解决，并加强对在线纠纷解决机制进行司法监督。二是在纠纷解决前，法官有义务确定当事人能否接受在线平台作出的纠纷解决裁决。在法官认为必要的情形下，公开在线纠纷解决平台的智能分析工具算法的代码，保障在线纠纷当事人的知情权。三是及时对在线纠纷解决结果进行司法确认，赋予其法律效力，避免当事人最终仍走入司法诉讼环节，加大基层人民法院案件压力。四是要建立相应的申诉程序，保证当事人免受不公正的在线裁决。

第三，完善在线纠纷解决执业人员的人才队伍建设。实施对于在线纠纷解决执业人员的平台使用及信息技术培训，大连两级法院应当开展全员学习培训、考核，在全员会用的基础上进行针对性和精准化培训、测试，印发《平台使用指南》，确保全员精准使用数字平台开展工作[11]。

第四，合理保护当事人隐私。一是在线上平台提供的当事人户名、IP 地址、银行账户、邮箱、联系方式、所处网络类型等数据，禁止向第三方提供、分享。二是不允许任何第三方以任何手段收集、编辑、出售或者无偿传播当事人的个人信息。三是通过线上进行纠纷解决的当事人和咨询师有权知道各方相关的信息，知道各方信息的他方均负有义务不向第三方泄露任何一方的信息。如果一方侵权泄露他人的信息，在受害方能证实侵权的情况下，平台有权向受损害方和国家相关部门披露侵权方的信息。

（四）构建激励机制以强化公众参与

第一，激励公众直接参与政务。公众参与分为直接参与和间接参与，间接参与是指通过代表的参与，直接参与被认为是通过参与实践，有效提高公众参与能力的重要形式。是否能够有效推进公众参与，不仅取决于公众对参与政务本身的了解，还取决于制度的激励。在激励公众参与大连数字政府建设时，一要保证政务服务平台上展示的都是与公众密切相关的政务服务事项，且完整地公开政务服务全过程，使公众清晰地了解到哪些是与自身密切相关的政务服务事项，从而提高参与的积极性。同时，建立健全良好的回应机制，回复公众的意见，包括进行书面回复、后台回复和在网络公众号逐一进行说明和解释。二要保证线上和线下的公众参与不存在交通、住宿等其他参与形式会产生的费用，使公众参与零成本。三要加强经济激励，出台经济激励政策。比如，参与大连数字政府建设“好差评”的评议活动，可以有机会参与抽奖活动等[12]。四要建立公众咨询监督委员会。公众咨询监督委员会的职责在于围绕行政机关行政管理服务及社会民生痛点难点问题，有针对性地提出推动数字政府建设的工作建议，并代表社会公众监督数字政府建设工作及效果。公众咨询监督委员会的委员主要由人大代表、政协委员、教育工作者、医务工作者、媒体代表以及专业技术人员等组成。

第二，丰富数字政府建设的社会评价模式。数字技术的发展对社会评价产生了巨大影响，许多社会评价都是依托网络工具，通过社会舆论造成较大影响力。从这个意义上来看，数字政府建设背景下的社会评价，既利用网络提升评价影响力和便利性，又可以对政务进行有效的监督。一方面，可以开展大连数字政务服务“好差评”评价工作，借助“好差评”管理体系，从评价标准、评价渠道、评价结果处置等环节确立制度化的监督渠道。一是优化评价指标体系，将“好差评”评价指标调整分为总体评价、服务事项评价、工作人员评价和服务渠道评价等，厘清不同评价对象之间的边界，明确不同评价对象的评价指标。二是细化政务服务评价规则，增加评价次数、渠道与方式。当全流程网上办理的事项办结后，办事人可对服务事项进行1 次评价；线下窗口办理或线上线下相结合办理的事项，办事人每次到窗口办理后均可对服务人员进行1 次评价，办结事务后可对服务事项进行评价。同时，增加追加评价，评价人做出评价后，可在60 个自然日内进行1 次追加评价。另一方面，通过直观显示行政权力事项、公共服务事项办理的职责分工，展示后台部门业务办理的进展状况，使社会公众可以通过网络平台、实体平台以及客服平台等渠道实时了解政务服务情况。这种“互联网+ 政务服务”模式使原先单向度信息传递的政务服务过程，转变为对公权力不分时段、不限空间的深层监督。此外，大连市政府部门可以对数字政务服务开展绩效考核，考核范围覆盖移动应用以及各类社交媒体，指标设计重点突出对用户反馈和行为数据的分析，强调以绩效考核提升用户体验，改善移动政务服务水平[13]。

数字政府建设是实现数字大连发展的必由之路，对于提高城市核心竞争力，实现市域治理现代化具有重要意义。大连数字政府建设是一项技术性、全局性、社会性的制度大变革，需要完善的法治作保障，进而实现数字政府建设法治化。只有构建完善的数字政府建设法治保障体系，从立法、执法、司法和公众参与方面入手，将健全政务数据立法、强化数据监管、加强在线纠纷解决机制运用、完善激励机制等内容纳入法治保障体系建设之中，才能推动政府数字化治理转型，实现数字法治政府建设。