大连“两先区”建设10 周年：民生保障回顾与启示

沈 毅

（中共大连市委党校 公共与社会管理教研部，辽宁 大连 116013）

今年是习近平总书记做出“两先区”①建设重要指示10 周年。10 年来，大连市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持“民之所盼、政之所向”，持续保障和改善民生，取得了一系列标志性成果，交出了“两先区”建设“民生改善新答卷”。

一、民生保障：成就突出，短板弱项仍存

（一）大连市民生保障领域十个亮点成就

第一，持续加大财政投入，稳步提高社会保障水平。大连市坚持高比例财政民生投入，用于教育、文化、卫生、体育、社会保障等财政支出比例从2012 年的不足70%，提高到2022 年的88%[1]，主要指标始终处于全省前列。其中，财政兜底项目最低生活保障标准逐年动态调整，给付水平位居东北前列。城乡居民基础养老金月给付达到229 元，在全省处于最高水平。

第二，坚持为民办实事制度化。大连市建立了公开挂牌督办机制，确保如期把实事办好。自2012年起，10 年如一日，每年确立15-16 项民生实事，一件接着一件办，累计超过150 多项，涵盖教育、养老、医疗、基础设施、公共服务等基本民生领域，取得了显著成效，深受群众好评。

第三，完善交通、天然气、暖房子等重大民生基础设施。大连地铁、跨海大桥、海底隧道融入群众日常生活。2015 年10 月30 日，开通星海湾大桥。2023 年3 月17 日，东北首条海下地铁线路大连地铁5 号线开通运营。2023 年5 月1 日，我国北方地区首条大型跨海沉管隧道大连湾海底隧道和光明路延伸工程通车。农村基础设施大幅改善，在全省率先实现所有自然屯通油路。暖房子、菜篮子、天然气置换、既有住宅加装电梯取得实效。

第四，自加压力，高质量完成精准脱贫任务。2014 年，大连市自加压力，把扶贫基准线由原来的农民人均年可支配收入6500 元提高到10000 元，以此为标准确定128 个低收入村。2018 年，出台《大连市发展壮大村级集体经济三年行动计划》，扩容解决低收入村和集体经济空壳村贫困问题，提出全面消除239 个没有集体经济收入的“空壳村”。经过努力，到2020 年，128 个低收入村全部退出，239 个集体经济“空壳村”全部摘帽。

第五，在全国率先启动临时异地就医自动备案和“住院免押金”惠民就医服务。2020 年7 月，大连在国内率先实现临时异地就医“零审批、零跑腿、零垫资”，异地转诊患者自主备案、直接联网医保结算。2022 年5 月1 日起，开展“先诊疗后付费、住院免押金”惠民就医服务，无需缴纳押金就可办理住院。2022 年7 月，上线临时异地就医自动备案系统，大连参保人临时转外就医时，在入院时刷身份证、社保卡或医保电子凭证，验卡成功后，出院时医保直接报销，无需参保人自行办理备案手续。

第六，创立并推广社区养老“林海模式”，创新养老服务供给。“林海模式”是以大连市中山区葵英街道林海社区命名、大连市自主探索的一种社区居家养老服务新模式，集医养结合及智慧养老为一体，标准化提供老年人就餐、娱乐、医疗等居家养老基本服务，已实现主城区街道全覆盖。2016 年大连市入选全国首批医养结合试点城市。2019 年12家养老服务单位获国家智慧健康养老试点示范称号。开发研制“大连养老地图”，变“人找服务”为“服务找人”，提高养老服务效率。

第七，发展青年驿站人才公寓，营造近悦远来人才宜居生态。为了更好吸引和留住人才，大连市出台了“5+22”人才政策体系，全面放开户籍制度改革。针对青年就业人口住房问题，推出了一批青年驿站人才公寓，为择业期大学生来连、留连求职应聘、在连高校大学生就业创业提供短期免费住宿空间。2022 年5 月，市政府印发了《关于全面放开落户条件的通知》，着力吸引年轻人落户。发布青年发展“十四五”规划，提出打造青年友好型城市目标。金普新区入选全国青年发展县域试点。

第八，“一米高度看城市”，建设儿童友好型城市，营造有竞争力的妇儿理想城。2021 年11 月，大连市第十三次党代会提出“建设生育友好型城市和儿童友好型城市”目标任务。2022 年5 月发布了《大连市妇女发展规划（2021—2030 年）》《大连市儿童发展规划（2021—2030 年）》。组建了由大连市妇产医院、大连市儿童医院、大连市妇儿中心组成的“大连市妇女儿童医疗中心（集团）”，打造东北地区妇儿诊疗高峰。开展了“托幼一体化”试点，大力建设社区“儿童驿站”等托幼服务。

第九，完善立体化社会治安防控体系。大连市深入推进立体化社会治安防控体系建设，实现网格化服务管理全覆盖，六次被评为“全国社会治安综合治理优秀市”，2021 年入选全国社会治安防控体系建设标准化城市。印发《大连市加快推进基层社会治理现代化建设实施方案》，打造了中山区“和合大院”、西岗区林茂社区等居民自治品牌，以及“365”“帮万家”等特色服务品牌。积极开展社会心理服务试点，发展新时代“枫桥经验”，三捧我国平安建设最高奖“长安杯”。

第十，“转身向海”，巩固生态宜居环境优势。2016 年以来，大连市部署实施“蓝天、碧水、净土保卫战”，取得明显成效。优良天数由2013 年的290 天提升到2022 年的338 天，国考河流断面优良水质比例由2016 年的57.1% 上升至2022 年的92.3%，近岸海域优良水质比例达到97.2%。加强地域文化建设，提升城市文化软实力，2017 年，大连市入选全国“美丽山水城市”，2022 年，大连市入选“中国十大宜居城市”。

（二）民生保障领域五个短板弱项

第一，工资水平仍然不高，生活成本负担相对较重，收入获得感不强。以大连和沈阳为例，根据《辽宁统计年鉴2022》，2021 年沈阳城镇非私营单位在岗职工人数1135276 人，大连940622 人。沈阳城镇非私营单位在岗工资总额11632688 万元，大连10036224 万元。经换算，沈阳的非私营单位在岗职工月平均工资是8539 元，大连是8891 元，大连比沈阳每月仅高352 元。从消费情况看，沈阳和大连的物价存在较大地区差异，住房、教育、医疗、养老、菜价等成本均高于沈阳，其中房价差异是大头。根据房屋中介销售数据，沈阳楼盘平均单价12853元/ 平方米，大连19294 元/ 平方米。对于普通工薪阶层和新就业大学生群体，在沈阳的收入获得感要优于大连。根据上海易居房地产研究院发布的《全国50 城房价收入比报告》，大连的房价收入比为12.1，比同级别、同类型城市要高，西安10.6，哈尔滨10.1，成都10.0，青岛9.7，沈阳8.7，长沙6.4。提高大连收入获得感是紧迫的时代任务，需要双管齐下，既要稳步提高工资收入，还要降低生活成本。

第二，教育、养老、医疗服务供给不充分不平衡。2022 年，大连市内五区已有35 所小学、10 所初中发布了招生预警。这些预警中小学大多是热点校，也就是优质教育资源学校。面对预警形势，一些购置“学区房”期待入学的家长，心理非常敏感，教育资源供求矛盾比较突出。同时，大班额问题、教育资源失衡问题、“双减”背景下的教育焦虑问题等仍亟待破解。学校的学业负担减少了，但是学生的教育压力似乎并未得到根本缓解。大连市是全国人口老龄化程度较高的城市之一。截至2021 年底，全市60 周岁以上老年人口166.53 万人，占户籍人口总数的27.56%，处于深度老龄化阶段，养老服务需求增长迅速。但是养老服务供给仍有不少缺口，老年护理保险还未建立，城乡养老服务发展不平衡，专业护理人才短缺，养老服务体系仍过度依赖政府单一主体投入，社会化发育程度不高。医疗方面优质资源分布不均，专业诊治水平“高峰不高”“基层薄弱”，医疗重点学科、特色学科、中医学科和沈阳相比还有差距，看病就医服务水平仍需改进提高。解决这些问题，关键是要发挥好政府作用，加大政策和财政投入，调动社会共建积极性。

第三，公共服务范围有待拓展，社会服务的理念和能力存在差距。在扎实推动共同富裕以及优化营商环境的改革实践中，一些地区扩展了公共服务的范围和内容。《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案》提出了“率先基本实现人的全生命周期公共服务优质共享”的发展目标，在“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的基础上，增加了“技能人才占从业人员比例大幅提高到35%”的新型指标。这表明，公共服务从生活范畴延伸到了生产领域，对群众和企业提供公共物品及服务保障。相比较，大连的公共服务发展稍显滞后，在覆盖范围、公平程度、可及状态等方面仍有较大差距。此外，市场交易环节和社会服务领域的服务意识和表达能力不强，那种“顾客至上”“宾至如归”“有求必应”“诚信守诺”的服务文化建设还需加强。

第四，人才政策服务的竞争优势不明显，城市对人才吸引力有待提升。根据智联招聘发布的《中国城市人才吸引力排名：2023》，在2022 年“最具人才吸引力”排行榜100 强中，成都排在第7，青岛排在第11，宁波排在第14，厦门排在第16，西安排在第20，大连排在第40。和同类城市相比，大连的人才吸引力稍显滞后，还略低于相近经济体量的烟台（排在第35）。总体看，大连“5+22”“兴连英才”等人才政策体系具有一定区域竞争优势，但是在个性化、人性化服务以及政策兑现效率上仍有差距，对人才的主动服务意识和全方位关爱氛围还需提高。另外，人才流动遵循一定的规律，产业承载人才、民生配置人才。应该加大产业升级、招商引资力度，发展青年友好、科技型、高成长企业，面向人才定向优化公共服务，用高品质民生保障吸引和留住人才，提高人才在连舒适度和幸福感。

第五，文化生活氛围不足，消费场景不够丰富，“夜经济”仍需搞活。根据《2023 城市商业魅力排行榜》，大连位列二线城市序列，排名在沈阳等城市之后。在2016 年至2023 年的8 年时间里，大连的排名从第15 降到了第29。该榜主要考察商业资源集聚度、城市枢纽性、城市人活跃度、生活方式多样性、未来可塑性等指标表现情况。其中，商业资源集聚度、城市人活跃度这两项指标，大连排名较低，是短板弱项，反映了大连的消费场景和生活消费均存在差距。晚上9 点之后，大连商圈、 特色街区、海滨公园等就开始冷清退场了。晚上10-11 点，火车站、景区、电影院等场所的打车等待时间开始变长，营运接驳车辆减少。大连应努力优化文化生活供给，提升城市烟火气，多发展便民惠民消费项目。

二、持续保障和改善民生的重要启示

（一）牢记嘱托、感恩奋进，扎扎实实贯彻落实习近平总书记重要指示

党的十八大以来，大连在民生保障领域取得重大成果，最根本的原因在于习近平总书记领航掌舵，得益于习近平总书记关于民生保障重要指示的科学指引，反映了习近平新时代中国特色社会主义思想的实践伟力。从民生建设实践来看，那些对习近平总书记重要指示理解得最为深入的地方、贯彻落实最到位的领域，往往就是取得创新成果最为典型、最有成效的方面。这给我们的启示是：持续做好民生保障工作，要在两个方面下功夫，一是理解到位，全面科学把握习近平新时代中国特色社会主义思想以及习近平总书记关于东北、辽宁、大连振兴发展的重要讲话和重要指示批示精神；二是精准执行，不折不扣抓好贯彻落实。

在理解到位方面，现在仍有一些认识误区亟待澄清。例如，有人认为，应该先经济后民生，开展民生工作是需要花钱的，财政紧张的时候，民生投入应该让位于经济建设投入，财政形势好转后再加大民生投入。也有人认为，改善民生最主要的就是让老百姓收入提高、多赚钱，说到底是一个经济增长问题，招商引资搞得好、产业项目抓得好，就是发展民生。这些观念认识在平常时候可能看不出影响，但在经济下行时期，讨论有限资源配置和政策优先顺序的时候，会对决策产生重大影响。破除这些陈旧思想误区，应普及两种理论观点。第一，民生保障具有双重功能，在维护社会公平稳定和促进经济发展方面都具有直接的促进作用。加大民生投入、提高保障水平，能够起到化解社会矛盾、促进社会整合、增强人民团结的积极作用。同时，民生支出还有逆周期调节作用，帮助居民在经济下行周期获得制度收入保障，对冲市场经济波动风险，稳定消费。发展教育、养老、医疗等事业，能够带动民生产业体系快速发展，形成新的经济增长点。第二，提高民生保障水平不只是一个增长问题，还是一个分配问题。经济增长是民生改善的基础条件，但是经济增长并不必然带来民生改善。群众关于民生保障获得感的评价更多来自于身边福利改善的主观感受，收入分配是否公平是焦点所在。公共政策应始终把民生作为优先选项，并善于通过优化分配促进产业升级和民生改善。

在精准执行方面，要注重发挥制度效能。一是教育训练制度。依托党校、行政学院、社会主义学院以及各级干部教育培训基地，针对干部队伍开展执行力等系统能力培训，持续提高党员干部抓落实的本领。二是激励保障制度。树立鲜明选人用人导向。把想干事、能干事、干成事的好干部选上来，发挥好干部的示范带动作用。同时，强化精神激励和物质保障，对执行力强的进行表彰和奖励，让真正做出贡献的脱颖而出，形成表率和示范。三是督察推进制度。树立全周期管理理念，把督查管理的重心前移到决策环节，提高科学决策和任务分解控制水平，同时把督查管理的触角适度向下延伸，控制“最初一公里”“中间段”“最后一公里”执行效果，重点抓好干部队伍底层管理、一线督查等工作。

（二）树立正确政绩观，心中有民，把解决民生问题摆在更加突出的位置

民生连着民心，民心是最大的政治。能否做好民生工作，不只取决于方式方法的因素，更是要看党员领导干部有没有为民服务的心。“为什么人”的问题，是最为根本的问题[2]。说到底就是多做得人心、暖人心、稳人心的好事实事，就是解决群众最关心、最迫切需要解决的问题，让人民群众过上好日子。

做好民生工作必须善于倾听群众声音。“一切为了群众，一切依靠群众”。当前，群众关于“提高工资收入”“优化养老教育医疗服务”“完善人才发展环境”“提高城市生活品质”等仍有较大政策期待。只有真正了解群众需求，及时准确回应解决，政策措施才会有效果，并在互动的过程中获得群众的支持。应该畅通群众意见反映渠道，既要走下去寻访，也要请上来接访，用足用活12345 市民热线及各类群众反映问题机制。更加重视社情民意建言献策工作，完善重大决策专家咨询、群众听证工作机制，提高政务公开水平，自觉接受群众监督。

保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点。21 世纪的头20 年，我国经济发展跃升新台阶，全面建成了小康社会，人均GDP 接近高收入国家门槛，但是也进入了“发展起来以后烦恼”的重要历史阶段。大连市的人均GDP 超过1.6 万美元，跨越高收入门槛的民生需求波动效应更加明显。这个时候，群众对改善民生的诉求在升级、对涉及民生政策改革更敏感，非常考验领导干部的民生保障工作素养和眼界方法。抓民生要契合时代背景条件的变化，让民生供给响应民生需求，提高民生决策和执行水平，抓出社会团结、抓出经济效益。

（三）加强规划和政策引导，营造共建共治共享共同富裕的民生发展格局

实施居民收入倍增专项行动计划。把“居民收入倍增”作为重要政策目标，率先实现“居民收入增长和经济增长基本同步，劳动报酬提高与劳动生产率提高基本同步”[3]。抓住“就业增长”这个牛鼻子，拓宽就业渠道，创优创业环境。千方百计提高工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移支付收入，扩大中等收入群体规模，大力发展有利于提高知识技术报酬的科技高成长产业。

全面提升教育医疗养老发展水平。加快建设高质量教育体系，大力增强教育服务创新发展能力，逐步增加中小学学位数量，促进义务教育优质均衡发展。加强中小学师资队伍建设和名校长梯队培养，改善教师队伍年龄结构。抓好优质医疗资源扩容和均衡布局，加快实施医学重点专科“登峰计划”，提高社区诊疗水平和县域综合服务能力。加强中医重点专科和特色专科建设，提高中医药诊治水平。深入开展居家和社区基本养老服务提升行动，完善机构养老、社区养老、居家养老有效衔接机制。全面降低养老服务生活成本，加快出台大连市护理保险实施办法，合理确定筹资标准和给付水平，给予低保家庭、经济困难家庭、残疾人家庭参保补贴和补助。建设养老服务智慧平台，实现养老服务一网通办。

完善民生保障共同富裕调节机制。发挥好三次分配的收入差距调节作用。初次分配要兼顾效率和公平，而不是只重视效率。加强对劳动力市场的公平竞争管理，维护劳动者合法权利，构建和谐劳动关系。完善财税制度、社会保障制度、转移支付制度，对收入差距实施再分配调节。发展社会捐赠、民间互助、志愿服务等慈善公益活动，增强第三次分配的补充调节作用。

健全多元主体协同供给服务制度。民生服务是一个共建共治共享的多元参与的服务供给体系。在发挥政府主导作用的同时，也要充分调动各方积极性，创造条件让企业、社会组织等参与民生服务供给。同时，要加强民生小事的社会协同治理工作。完善大连12345 热线“一呼即应、接诉即办”机制，提高民生事项一网通办、一网统管水平。支持社区开展民生小事多元主体共治创新实践。

（四）把气候环境优势延伸为发展生态胜势，建设宜居宜业现代化都市

加强政策统筹和系统集成，以“培育壮大市场主体”和“引育留用人才”工作为突破口，狠抓城市发展生态优势再造。实践证明，市场主体多、人才净流入多的地方，经济更有活力和韧性，城市的发展生态也就越好。我们要善于把地理自然生态优势转化为地区发展生态胜势，并向外延伸打造风清气正的政治生态、充满活力的创新创业生态、近悦远来的人才发展生态。

推动市场取向的体制机制改革。要在民生保障工作中想得再远一些、改革再深一些，以营商环境的持续改善为基础，借势向下扎根推进全面改革，破除深层次体制机制障碍，形成一个同市场完全对接、充满内在活力的体制机制[4]。解决好市场最关心最突出矛盾问题，聚焦企业的真实痛点，对信贷融资难、税费负担重、进出口转产障碍、物流成本高、一刀切监管弊端等突出问题给予直接的关切和有效政策应对，并把政策措施及时上升为制度机制。

培育壮大市场力量。进一步加大力度降低市场准入门槛，大幅降低创业成本，适时启动实施市场主体倍增计划、民营企业数量倍增计划，推动制度创新、模式创新、科技创新、产业创新、人才创新、户籍制度管理创新，创造条件让更多的人优先选择到大连来创业就业。完善科创企业金融服务，打通产学研用链条，推动知识产权质押贷款和股权化融资工作，让大连成为科技成果转化应用高地。

发挥综合民生保障功能吸引和留住人才[5]。完善多层次梯队人才政策，适当松绑人才认定政策，尽可能把增量人才、存量人才都纳入人才政策体系，同等对待，提供各类平台和机会帮助人才成长。将公共服务、创业就业、社会保障、文化事业等相关领域的改革与人才政策挂钩联动，在全市范围盘活教育指标到校、医疗绿色通道、养老服务供给、公共住房保障、配偶就业安排等资源，分层分类予以保障，解除各类人才在连就业创业后顾之忧。

注释：

① 2013 年8 月28 日至31 日，习近平总书记在辽宁考察。其中，在大连考察时指出，辽宁沿海经济带要发挥区位和先发优势，突出大连东北亚国际航运中心、国际物流中心和区域性金融中心的带动作用，进一步建成产业结构优化的先导区、经济社会发展的先行区。