“枫桥经验”60 年：历史演进、核心意蕴与当代价值

丁春福，马佩云

（沈阳工业大学 马克思主义学院，辽宁 沈阳 110870）

“枫桥经验”是中国基层社会治理的“常青树”，也是中国基层治理的一面旗帜。1963 年，浙江枫桥干部群众在农村社会主义教育运动中创造了“依靠和发动群众就地化解矛盾”的经验。随后“枫桥经验”得到毛泽东同志的批示与推广。今年是“枫桥经验”诞生60 周年。60 年来，中国基层社会矛盾发生了历史性的变化，“枫桥经验”仍然能随着时代的变迁不断创新，已经从形成之初的预防化解矛盾发展为今天的基层社会治理，在不同的历史时期为促进基层社会稳定、创新基层社会治理起到了极大的作用，也指明了我国基层治理的前进方向。60 年的发展实践充分展现了“枫桥经验”历久弥新的魅力，其意义深远。

一、“枫桥经验”的历史演进

“枫桥经验”诞生于20 世纪60 年代的农村社会主义教育运动中，是党领导下的人民群众创造的原创性的宝贵经验，其在发展中大体经历了三个阶段：改造“四类分子”的社会主义教育改造经验、社会治安综合治理阶段的经验、社会基层治理阶段的经验。

（一）1963-1978 年：改造“四类分子”的社会主义教育改造经验

“枫桥经验”诞生于20 世纪60 年代农村开展的社会主义教育运动之中。1963 年2 月，中共中央决定在全国农村开展社会主义教育运动。为了贯彻落实相关部署和社会主义教育运动的要求，浙江省委把诸暨县枫桥区作为开展社会主义教育运动工作的试点单位，将影响社会主义事业的“四类分子”，即地主分子、富农分子、反革命分子、坏分子改造成社会主义新人。由于受到当时阶级斗争的影响，许多干部和工作人员主张对“四类分子”进行“逮捕一批，武斗一遍，矛盾上交”。省委工作队根据这一实际情况，引导和依靠群众因人而异采取说理斗争的“文斗”形式对“四类分子”进行教育，通过摆事实、讲道理制服他们。最后，枫桥区在社会主义教育运动中既没有打人，也没有逮捕人，发动和依靠群众，坚持以说理斗争的形式制服了“四类分子”，创造了“少捕，矛盾不上交，依靠群众，就地解决，把绝大多数‘四类分子’改造成新人”的工作方法，达到了良好的治理效果。随后，枫桥区依靠群众就地化解矛盾的做法受到毛泽东同志的充分肯定并指出：“这就叫矛盾不上交，就地解决”[1],同时就枫桥区这一做法做出了“要各地效仿，经过试点，推广去做”的重要批示。此后，全国各地展开了学习推广“枫桥经验”的热潮[2]。

（二）1978-2012 年：社会治安综合治理阶段的经验

随着改革开放的深入实施和不断扩大，我国经济、政治和社会发生了巨大的变化。相应地，社会经济结构的调整使得各种社会矛盾和纠纷频发，社会治安状况出现了重大问题。基于这一新形势，枫桥区干部群众加快工作步伐，把社会管理的重点聚焦到了社会治安管理方面。一是进一步强化农村治安保卫组织的建设，重点整顿治保队伍组织，形成了文化水平和政治素养较高的治安保卫队伍。二是针对改革开放后出现的新情况，全面开展帮教工作，总结帮教经验。三是通过成立专门综合治理小组，根据“谁主管、谁负责”的原则，加强对公共复杂场所的全面控制。四是逐渐恢复了为基层化解纠纷的人民调解工作，通过在乡镇与村之间建立调解衔接机制，枫桥区发生的治安纠纷在村和乡两级就都能得到化解。在这一时期，枫桥区干部群众在严峻复杂的社会治安形势下，通过加强社会防范机制，增强社会治安能力，开展部门协同镇村联动，由此确立了“群防群治”的社会治安综合治理模式，有效确保了社会稳定、平安和谐，实现“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，先后被誉为全国社会治安综合治理的典范、全国社会管理创新的楷模[3]。

（三）2012 年至今：社会基层治理阶段的经验

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，为了顺应社会主要矛盾的变化，满足国家治理体系和国家治理能力现代化课题的提出对基层治理工作的要求，枫桥镇人民群众着力推进加强创新社会治理、积极探索社会治理的新模式，逐步实现了“枫桥经验”的转型升级，将社会管理经验升华为社会治理经验。一是加强基层党组织建设，发挥党组织基层引领作用，推动了基层党组织建设与基层治理有机衔接，进而以党组织政治优势促进了基层治理效能的提升。二是创新自治、德治、法治相结合的基层治理体制。在自治方面，通过制定村规民约，建立1+X 自治模式，培育自治组织，充分实现基层自我管理。在法治方面，一方面推进社会治理法治建设，积极构建法治社会；另一方面坚持运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，精心建立了多层次、社会化的矛盾纠纷调解体系，同时大力改革信访工作制度，及时回应群众的合理诉求。在德治方面，以枫桥深厚历史文化为依托，让乡贤参与基层治理，通过构建乡贤联合会、孝德文化协会等平台继承弘扬乡贤文化，促进社会和谐，充分发挥乡贤在基层治理中的重要作用。三是将互联网与社会治理深度融合，打造了“互联网+社会治理”模式。例如，推进“雪亮工程”建设、推行互联网+政务服务、实行一网通办和一证通办等，促进了线下单线治理向线上、线下双向治理的转变。在这一阶段，形成了“矛盾不上交，平安不出事，服务不缺位”的新时代“枫桥经验”。

二、“枫桥经验”的核心意蕴

经历了60 年的发展变化，“枫桥经验”适应不同时期的发展形势，积累了丰富的治理理念和经验，其核心意蕴表现在以下几个方面：

（一）化解矛盾纠纷方面

唯物辩证法告诉我们，矛盾无处不在，无时不有。从诞生之初的“枫桥经验”到新时代“枫桥经验”，尽管其在不同的历史时期发挥着不同的作用，但是化解矛盾纠纷始终是其不变的精髓。

首先，“枫桥经验”实行人民调解。人民调解作为枫桥经验化解矛盾纠纷的主要方式，在社会治理中发挥着重要的作用。枫桥镇是一个由熟人所组成的关系网络，人与人之间关系密切，采用调解的方式化解矛盾、解决纠纷，有利于维护人与人之间的事后关系，促进社会和谐稳定。同时，在调解过程中，要最大限度调动双方的积极性，始终秉持客观公正的理念，以理服人、以德感人，让群众在化解矛盾中能感受到公平公正，推动各种矛盾通过柔性的干预得到化解。如，老杨调解工作室在继承“枫桥经验”精髓的基础上，在调解时运用柔性和人性化的疏导方法，依据自愿、公开、公正的原则，成功化解了众多矛盾纠纷，进而为维护社会稳定做出了重大贡献。

其次，“枫桥经验”强调加强矛盾源头治理。一是“枫桥经验”坚持预防为先，定期排查矛盾纠纷，并按照矛盾纠纷的轻重缓急进行针对性的治理，通过群策群力、及时处置，将矛盾扼杀在萌芽状态；不断健全矛盾纠纷排查制度，广泛动员党员干部、民警、律师定期深入基层开展法律知识宣传、隐患苗头排查、矛盾纠纷化解活动，切实做到苗头问题早发现、矛盾纠纷早化解；依靠大数据加强对隐患风险的预判，重点关注矛盾纠纷频发的领域，及时发现问题，防止个体问题演变为社会风险。二是积极探索建立信访责任制度，不断规范信访的办理政策，及时把问题解决在最佳时期。推进领导干部深入基层入户走访，及时摸清群众反馈的问题，排除隐患风险。同时，重点解决群众身边的小矛盾、小纠纷、小事情，真诚倾听人民群众的建议，真实表达人民群众的意愿，真心为群众办实事，真正为人民解决问题，确保人民群众的声音有回应、事情有人办。

（二）社会治安综合治理方面

改革开放以来，我国社会形势发生重大变化，涌现了许多新的社会矛盾与纠纷，由此引发了社会治安的问题。“枫桥经验”根据这一形势的变化，发动和依靠群众对社会治安问题开展了综合治理，先后探索出“四前工作法”和“四先四早机制”。

“四前工作法”具体指，一是建立了多层次的治保调解组织，建立了有效化解矛盾纠纷的调解队伍和治安信息员队伍。治保、调解主任一般由村党支部书记或村委会主任兼任，既可以树立他们的工作权威，也可以减轻集体的负担。二是预测预警矛盾是综合治理的重要前提，是前瞻性、预见性和针对性预防矛盾的前提条件。枫桥镇建立了一个反应灵敏、及时发现矛盾纠纷的预警体系。镇党委和政府通过定期会议制度，多方联动收集治安信息，预测社会治安的不稳定因素和矛盾纠纷的特点规律。三是坚持抓早、抓小、抓苗头，重点抓好与人民群众生产、生活密切相关的重点事件的预防工作。四是针对已经出现的矛盾纠纷，以积极的态度开展调解工作，着力化解矛盾，防止激化。健全多元矛盾纠纷调解机制，建立健全各方联动的工作体系，形成综治工作的整体合力。

“四先四早机制”具体指，一是通过建立以治安为中心的信息网络，完善信息预警体系，发现敏感信息及时上报，以有效化解不稳定因素和苗头性纠纷。二是采取思想教育的方式对容易引发群体性纠纷的事件的重点人员进行疏导与沟通，以及时将群体性事件化解在萌芽之中。三是制定预防化解矛盾的方案，以劝解和引导的方式，妥善控制各种社会矛盾。四是建立各种调解组织，以人民调解优先处理矛盾纠纷。“枫桥经验”以新的矛盾纠纷化解经验为指引，通过创立以预防为核心的工作机制，及时将苗头化解在萌芽之中，促进了社会发展与稳定的良好互动。

（三）社会基层治理方面

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，与此同时社会主要矛盾也出现转变，给基层社会治理提出了新的要求。在此基础上，“枫桥经验”从社会治安综合治理领域转向社会基层治理领域，在构建大调解工作体系、打造互联网+ 社会治理模式、三治融合治理方式等方面进行了探索与实践。

大调解工作体系是指构建以人民调解、行政调解与司法调解相结合的工作体系。一是重点建设矛盾调处网络，精心组建多层级的矛盾纠纷调解体系，建立以镇村为中心的两级调解组织，健全完善专业调解组织，建立基层法庭协同联动的调解委员会，并依靠人民群众打造了一批知名品牌调解机构，建成了深入基层、群众满意的人民调解队伍。二是严格贯彻禁止领导干预司法办案政策，全面实行政府法律顾问规章制度，推动律师、专业司法人员参与基层工作，并建成诉调、检调和警调对接机制，形成了矛盾纠纷多元调解体系。三是实行多中心联动调解形式，规范实施综治管理处与警务处、司法室和调解室多中心联动调解服务制度，提升多方联动调解的力量。四是发挥企业调解的力量，规范设立以企业党组织、工会、职工为代表的企业调解组织，建立职工基础广泛、专业知识雄厚的的调解小组，实现企业内部矛盾纠纷就地解决。五是健全完善产业党组织建设, 建立产业调解组织，推动产业协会共同参与调解，充分发挥产业调解的作用，促进产业内部矛盾纠纷及时化解，引导产业向良好的方向发展。“枫桥经验”通过构建大调解工作体系，最大限度地调动了各方积极因素，有效实现了将众多矛盾纠纷调处化解在原地，为创造稳定和谐的枫桥做出了重要贡献。

互联网+ 社会治理模式是指互联网技术与社会治理的深度融合。在互联网技术的推动下，“枫桥经验”积极打造互联网+ 社会治理模式，实现了治理方式由线上向线上、线下相结合的转变。一是推动“雪亮工程”建设，建成公共视频监控网络，建立全网共享数据中心，实现综治网络和数字视频监控全覆盖、治安防控无死角，提升了预测和防范风险的能力。二是积极开展网上办案、办公，推行互联网+ 政府服务，健全服务群众在线机制，实行一网通办、一证通办，提高了为民服务的工作效率与质量。三是构建在线矛盾化解平台，对于各种矛盾纠纷实行网上立案，网上化解，网上结案；建立以互联网为渠道的信息发布平台，完善预测预警发布体系，切实做到共享信息资源，推动政务透明化。四是建立在线议事厅，实施重大民生实事和决策网上征集、网上参与，实行限时回应和办理工作制度，全力打造“24小时不下班的网上政府”[4]，确保及时回应和落实群众的合理诉求。“枫桥经验”创新互联网+ 社会治理模式的成功实践，不仅提高了基层社会治理的智能化水平，也为我国基层社会治理指明了发展方向。

自治、德治、法治三治融合的治理方式是“枫桥经验”在新时代发展的重要成果。具体而言，一是注重基层群众自治。在基层社会治理中，通过创立三上三下民主决策机制、网格化管理工作方法，构建村民自治规则体系，建立“五议两公开”制度等，赋予了人民群众基层治理的权利，极大调动了人民群众自我管理、自我决策的积极性和创造性，激发了人民群众的自治热情，实现了基层人民群众的自治。二是注重运用法治方式解决社会治理难题。为了应对新时代背景下更加复杂的矛盾问题，枫桥镇以及浙江全省实行政府法律顾问制度，引导律师参与治理工作；构建三级公共法律服务体系，强化法治对治理的保障作用；建立多层级的社会矛盾纠纷调解体系、多领域调解委员会以及人民调解机构，切实将矛盾纠纷化解在萌芽状态，防止矛盾纠纷进一步扩大。同时，枫桥镇努力加强对人民群众进行法治宣传教育，开展法治活动，推动法治资源深入基层，引导他们运用法治方式化解矛盾纠纷，维护自身权益。三是以德治为价值取向发挥其柔性的力量。德治是“枫桥经验”的核心和价值所在。德治作为一种柔性治理方式，通过道德教化能够劝导人们积极向善，从源头上化解矛盾，维护社会秩序，为基层治理创造和谐的社会环境。枫桥镇通过构建实践中心与文化礼堂体系，建成集孝德、乡贤等传统文化与现代治理元素于一体的文化长廊，开展立家规、传家训活动，引导人们遵守道德规范，培育风清气正的社会风尚。

三、“枫桥经验”的当代价值

“枫桥经验”作为基层治理的一面旗帜，是极具中国特色的社会治理典范。它所蕴含的治理智慧，对于密切党群关系、提升基层治理水平都具有普遍的示范价值。

（一）提升人民群众的参与感与获得感

习近平总书记指出：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”[5]人民是社会治理的主体，同时也是社会治理成果的享用者。社会治理效能就是要不断增强人民的参与感、幸福感与获得感。

“枫桥经验”就是坚持人民立场，发动并依靠人民群众化解矛盾而产生。 “枫桥经验”在创立之初就发动和依靠人民群众，积极让人民群众参与其中，通过激发人民群众的主动性和发挥人民群众的首创精神，实现了“捕人少，矛盾不上交，依靠群众，就地化解”，维护了社会秩序。改革开放以来，在社会治安综合管理方面，充分发动人民群众挽救违法犯罪人员和刑释解教人员以及对外来流动人员进行情感式管理，创造了打、防、教、管于一体的新经验。同时“枫桥经验”不断深化，在先前的基础上，按照专群结合、群防群治的原则，充分发挥人民群众的创造性，预防化解矛盾，维护社会治安，开展平安建设，实现了社会的有效管理。进入新时代以来，在社会基层治理方面，广大人民群众积极投身基层社会治理与志愿服务、化解纠纷、平安建设，创立了乡贤参事会、枫桥大妈等社会组织。通过加强基层群众自治组织建设、培育大批专业化社会组织、发展群团组织以及推动乡贤精英参与基层治理，真正实现了赋予人民群众社会治理的权能，充分发挥了人民群众基层社会治理主体作用，增强了人民群众的参与感与获得感，形成了多元共治的治理格局。

“枫桥经验”的基层社会治理实践充分体现了人民至上的发展理念，人民群众的利益就是“枫桥经验”创新发展的立足点。枫桥干部在治理中深入基层，走进人民群众，想人民所想、解人民所困，在与人民群众的沟通中密切联系、化解矛盾纠纷、维护稳定；积极探索为人民服务的多种方法，进行全方位的服务，努力解决人民的合理诉求。此外，领导干部始终尊重人民群众在基层治理中的主体地位和首创精神，主动向人民群众请教学习，依靠人民群众的智慧来加强和创新基层治理。只有坚持以人民为本的理念，把维护人民群众的利益、满足人民群众的美好生活需要、增进人民福祉作为基层治理的目的与归宿，才能使人民群众成为基层社会治理的动力源泉，才能让人民群众成为基层治理的参与者与享用者。

（二）推动基层社会治理走向善治

基层社会如何走向善治成为新时代基层社会治理追求的目标。追溯“枫桥经验”的发展史，可以发现“枫桥经验”始终坚持以治理体系和治理能力现代化为核心，实现了基层社会的善治，为基层社会走向善治提供了一条可持续路径。

一方面，“枫桥经验”坚持多元主体共治。一是坚持党的领导。“枫桥经验”是党领导下的人民在基层社会治理实践中创造的产物[6]。从“社教”运动、社会治安综合治理到新时代社会治理，“枫桥经验”正是在基层党组织的领导下，带领人民群众创造了就地化解矛盾的方法，进行了许多基层治理新实践，促使其始终沿着正确的方向不断创新发展，形成了基层社会善治的典型经验。二是坚持政府负责。政府是“枫桥经验”形成、创新和发展的主要力量。改革开放以来，枫桥镇政府在社会治安综合治理中建立了社会治安防控体系和平安建设体制，推动了社会的稳定。进入新时代，政府以解决社会发展的不平衡、不充分为目标，推动“枫桥经验”全面发展。同时，枫桥镇政府也加强自我改进，更加注重社会管理和公共服务职能，不断加强与人民群众的密切联系。三是坚持社会组织共治。社会组织是“枫桥经验”发展的重要力量。“老杨调解中心”“枫桥大妈联合会”等社会组织化解了众多矛盾，解决了许多实际问题，促进了乡村和谐稳定发展。四是坚持群众参与。人民群众是“枫桥经验”形成和发展过程的主体力量。在诞生阶段，人民群众用无穷的智慧创立了就地化解矛盾的方法。在发展阶段，人民群众积极参与社会纠纷化解、流动人口管理等活动，维护了社会秩序。在创新阶段，人民群众不断探索社会治理的新模式，产生了诸如网上“枫桥经验”一系列新方式，丰富了新时代“枫桥经验”的基本内涵。

另一方面，“枫桥经验”坚持三治结合。在自治方面，加强村民制度建设，增强村民自治能力；培育自治的社会组织，拓宽村民自治实践。在法治方面，一是坚持依法治理，加强社会治理法治建设。二是建设法治社会，通过法治宣传教育、开展法律活动，不断增强群众法治意识。同时，建立以法律来解决矛盾的体系，改革人民信访制度，及时回应和处理人民群众的要求。在德治方面，推动乡贤精英参与治理，加强乡村文化建设，为基层善治奠定了深厚的人文基础，也促进了“枫桥经验”的创新。在治理能力现代化上，“枫桥经验”不断完善发展治理制度与体制机制。党的十八大以来，枫桥镇致力于创新化解矛盾的制度，建立多元矛盾化解体制，使化解社会矛盾的制度建设朝着多元化方向发展。同时，通过改革行政审批制度、开展“互联网+ 政务服务”、一证通办等，着力进行公共服务制度和体制建设，推动了公共服务和质量的提升。

（三）夯实国家治理现代化的基础

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[7]。“枫桥经验”作为基层社会治理的典范，在实践与创新发展中始终坚持党的全面领导，守正创新、推陈出新，不断将我国制度优势转化为治理效能，不仅增强了基层治理水平，也是实现国家治理现代化的基础。

首先，“枫桥经验”在基层社会治理过程中始终发挥党的领导核心作用，不断加强党组织建设，进而将其优势转化为治理效能。正是在党的领导下，“枫桥经验”才能不断演进，实现了从社会管制到社会管理再到社会治理的飞跃，真正做到了“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，维护了基层社会的和谐稳定。因此，党的领导是“枫桥经验”形成、发展和创新的根本保证。其次，“枫桥经验”在化解矛盾纠纷、维护社会治安和创新社会治理方面都凝聚着人民群众的智慧，得到了人民群众的支持与参与。同时，人民的满意也激发了党组织加强建设的积极性，为党的全面领导夯实了基层基础。再次，“枫桥经验”在新时代的基层社会治理中推动构建共建共治共享的社会治理制度，强调充分发挥多元主体协同共治的作用，增进人与人之间的关系；反过来，共建共治共享的社会治理制度也促进了基层社会治理的现代化，进而以基层社会治理现代化推进国家治理现代化水平的提升。最后，“枫桥经验”注重以抓基层、打基础为鲜明导向，不断推进基层治理基础建设。“枫桥经验”就是一个筑牢基层基础、夯实社会和谐稳定根基的典型经验。在治理过程中，它把预防化解矛盾和防控风险作为基层治理的基础工作，推动各类社会治理资源和社会治理力量向基层下移、社会治理重心向基层下沉，从理念、制度、政策等方面激发基层治理的动能，提升基层治理的实力，打牢社会治理的基础。这体现了“枫桥经验”坚持把强基层、打基础作为基层治理的战略性任务和长久之计，不断夯实基层治理的基础，以基层治理助推国家治理，筑牢国家治理的根基。

（四）弘扬传承中华优秀传统文化

习近平总书记指出：“中华优秀传统文化是中华民族的突出优势，是我们最深厚的文化软实力。”[8]“枫桥经验”中蕴含的仁爱、和合、民本、合治等文化传统，彰显了中华传统文化的精髓，对于弘扬传承中华优秀传统文化具有示范作用。

首先，“枫桥经验”蕴含着仁爱的文化。在“枫桥经验”诞生初期，枫桥人民对“四类分子”的改造采用的就是说理斗争的“文斗”而非“武斗”的方式，真正尊重了他人的人格与生命。随着“枫桥经验”的发展，枫桥成立了诸如孝德文化研究所、义工联合会等社会组织，致力于帮助他人。此外，枫桥人民通过建立农村大礼堂、图书馆等场所，传承家风民俗。其次，在和合文化方面，“评理”“说理”“调解”这种体现“无讼”理念的治理方式始终贯穿于“枫桥经验”发展中。以和合的理念，做通当事人的思想工作，化解他们的消极情绪，消除他们的后顾之忧，缓和他们的关系，进而达到促进社会稳定、维护邻里关系的目的。再次，“枫桥经验”始终坚持以人民为中心。从“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”到“矛盾不上交，平安不出事，服务不缺位”，“枫桥经验”都把人民群众放在心中的最高位置，或通过帮教挽救帮扶人员，或通过人民调解化解矛盾纠纷，或者通过提供公共服务解决人民合理诉求，充分体现了民本的文化传统。最后，“枫桥经验”也体现了合治文化。在化解矛盾纠纷、处理问题、平安建设以及制定政策时始终坚持以法律为依据，以维护人民群众利益为导向。同时，在运用法治的过程中，枫桥干部群众始终强调道德对人们心灵的教化作用，注重发挥道德在治理中的柔性引导作用，注重以家风和村风的熏陶唤醒人们的心智，以心灵的教化促进行为的转化。

结 语

“枫桥经验”作为中国基层社会治理的典范，经过60 年的传承与发展，在化解矛盾纠纷、法治建设、创新基层治理方面形成了一套独具特色的治理方法，为推动基层治理现代化做出了重大贡献。“枫桥经验”自2019 年以来多次被写入党的决议、报告中，受到了党中央的高度关注；习近平总书记也曾多次强调，要把“枫桥经验”坚持好、发展好。这不仅肯定了“枫桥经验”的历史性贡献，而且将其上升到国家治理的高度，充分体现了“枫桥经验”在基层治理中的重要价值。因此，值此“枫桥经验”诞生60 周年之际，对“枫桥经验”的历史演进、核心意蕴和当代价值进行回顾与研究，可以为新时代坚持和发展“枫桥经验”提供理论依据，使“枫桥经验”在新时代始终引领基层社会治理的前进方向。