能源转型背景下中国与印度尼西亚电力合作分析与展望

张冰

摘要：電力供应保障是一个国家民生和工业的基础，是国家经济社会发展的关键领域。印度尼西亚尚未完全实现电力普遍供应，快速的经济增长需要与之相匹配的电力供应作为保障，电力供应短缺仍是印度尼西亚经济社会发展中迫切需要解决的难题之一，这也为中国与印度尼西亚开展电力合作提供了契机。中国与印度尼西亚在煤电、水电领域已进行了卓有成效的合作。当前，印度尼西亚电力产业对煤炭依赖程度较高，仍面临着能源转型的严峻挑战。中国宣布将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目。中国与印度尼西亚在能源转型背景下的电力能源合作具有历史基础和现实机遇，伴随着印度尼西亚政府加大对电力基础设施建设的投入和放宽对外资进入的限制，明确电力能源领域合作范围和不断拓展电力能源合作空间，为推动更多的中国直接投资进入印度尼西亚电力合作领域提供了制度保障。随着印度尼西亚能源法律政策的调整，中资企业可将水电、地热发电、光伏发电及电网建设等领域作为电力能源合作重点，合作方式可从电力工程承包扩展到电力项目投资，从而在国际竞争中拓宽与印度尼西亚电力能源合作的广度和深度，并促进印度尼西亚能源转型。

关键词： 能源转型；印度尼西亚；电力能源合作；能源法律政策

［中图分类号］ F426.61;F125          ［文献标识码］ A         ［文章编号］1003－2479（2023）05-090-10

An Analysis and Prospect of China-Indonesia Power Cooperation inEnergy Transition

Zhang Bing

Abstract：As the foundation of a country's livelihood and industry， power supply security is a key area of national economic and social development. Indonesia has not fully realized the universal supply of electricity， and the power supply shortage is still one of the urgent problems in Indonesia's economic and social development. The fact that rapid economic growth needs to be guaranteed by the matched power supply provides an opportunity for China and Indonesia to carry out power cooperation.China and Indonesia have achieved fruitful cooperation in the fields of coal power and hydropower. Currently， Indonesia's power industry is highly dependent on coal and still faces the serious challenge of energy transition. China announced that it would vigorously support the development of green and low-carbon energy in developing countries and would not build any new coal power projects overseas. In the context of the energy transition， the power and energy cooperation between China and Indonesia has a historical foundation and realistic opportunities. The Indonesian government has increased investment in power infrastructure construction， relaxed restrictions on foreign investment， clarified the scope of cooperation in the field of power and energy， and continued to expand the space for power and energy cooperation， which has provided a systematic guarantee for China's increasingdirect investment in the field of power cooperation in Indonesia. With the adjustment of Indonesia's energy laws and policies， Chinese enterprises can take hydropower， geothermal power generation， photovoltaic power generation and grid construction as the priority of power energy cooperation， and the cooperation mode can be extended from contracting power projects to investing in power projects， so as to broaden the breadth and depth of power energy cooperation with Indonesia in international competition and promote Indonesia's energy transition.

Keywords：energy transition; Indonesia; power cooperation; energy laws and policies

电力供应保障是一个国家民生和工业的基础，是国家经济社会发展的关键领域。印度尼西亚经济增速多年来一直保持在5%左右，在全球主要经济体中位列前茅1。快速的经济增長需要与之相匹配的电力供应作为保障，但2021年印度尼西亚电力装机容量为71154.2兆瓦，用电覆盖率为98.5%2。换言之，印度尼西亚尚未完全实现电力普遍供应，电力供应短缺仍是经济发展中迫切需要解决的难题之一。与此同时，印度尼西亚电力产业对煤炭依赖程度较高，面临着能源转型的严峻挑战。在多重压力之下，印度尼西亚开始调整能源政策，修改相关法律，促进电力领域的投资。中国与印度尼西亚在煤电、水电领域进行了多年合作。2021年，中国宣布不再新建境外煤电项目。在此背景下，中国与印度尼西亚电力能源合作也面临着调整。

一、两国电力能源合作的法律渊源及践行

自1990年中国与印度尼西亚恢复外交关系以来，两国签署了涉及贸易投资自由化和便利化的双边协定，具体包括促进和保护投资协定、避免双重征税和防止偷漏税协定、双边本币互换协议等。2002年，中国—印度尼西亚能源论坛机制在两国政府领导人的倡议下成立。同年9月，首届中国—印度尼西亚能源论坛召开，双方政府将合作开发印度尼西亚煤电项目的意愿列入政府备忘录。此后，两国在能源领域保持着紧密的经济合作关系并建立了稳定的合作机制。2005年，两国元首签署了《中华人民共和国与印度尼西亚共和国关于建立战略伙伴关系的联合宣言》，正式确立了战略伙伴关系。2006年10月，第二届中国—印度尼西亚能源论坛召开，双方政府签署了《中华人民共和国政府和印度尼西亚共和国政府关于能源和矿产资源领域合作的谅解备忘录》。2008年12月，第三届中国—印度尼西亚能源论坛召开，国务院副总理李克强发表了题为《加强能源合作 实现互利共赢》的致辞，并提出“中国政府鼓励有实力的企业到印尼参与能源项目投资建设，支持企业创新投资合作方式，支持签订长期供货合同，扩大能源贸易规模，并愿提供必要的政策优惠”3。2010年１月，两国政府签署了《中华人民共和国政府和印度尼西亚共和国政府关于落实战略伙伴关系联合宣言的行动计划》。同年10月，召开了第四届中国—印度尼西亚能源论坛，论坛期间签署了印度尼西亚巴厘岛塞露坎巴湾电厂（380兆瓦）的股东合资协议、合资公司组建协议等多项合作协议。2013年10月，中国国家主席习近平访问印度尼西亚，期间发表了题为《携手建设中国—东盟命运共同体》的重要演讲，首次提出共同建设21世纪海上丝绸之路的倡议；两国还发表了《中印尼全面战略伙伴关系未来规划》，将双边关系提升为全面战略伙伴关系，规划明确“两国元首认为，能源安全对两国实现可持续发展至关重要。为此，两国元首同意进一步发挥好两国能源论坛作用，扩大在油气、矿业和电力等领域的合作，积极探讨新能源和可再生能源合作机会”4。由此，掀起中资企业在印度尼西亚投资的高潮。2014年10月，印度尼西亚总统佐科提出“全球海洋支点”（Global Ocean Axis）构想。2015年3月，中国与印度尼西亚发表《中华人民共和国和印度尼西亚共和国关于加强两国全面战略伙伴关系的联合声明》，就携手打造“海洋发展伙伴”达成 共识5。2016年，中国在印度尼西亚投资项目1734个，投资额约27亿美元，投资主要在镍矿冶炼及电站建设等领域6。2017年11月，第五届中国—印度尼西亚能源论坛召开，中国国家能源局和印度尼西亚能源与矿产部签署了《关于能源合作的谅解备忘录》，印度尼西亚能源与矿产资源部部长表示，“愿意在‘一带一路框架下，加强与中国的全面能源合作、印度尼西亚支持中国电力企业参与印度尼西亚电力建设，愿意为可再生能源的广泛使用创造良好的政策环境”1。2018年5月，国务院总理李克强访问印度尼西亚，双方政府在联合声明中表示“举行第6届中印尼能源论坛，加强电力、油气、煤炭、新能源和可再生能源合作”2。2019年7月，第六届中国—印度尼西亚能源论坛召开。2021年，中国与印度尼西亚将原有的政治安全、经济、人文3个副总理级机制整合，建立两国高级别对话合作机制。同年，双方新签合同额大于500万美元的电力工程建设项目36个，涉及金额40.5亿美元3。2022年7月，中国与印度尼西亚续签了“一带一路”与“全球海洋支点”构想合作谅解备忘录，战略对接进一步深化，为双方在基础设施领域合作奠定坚实基础。2022年11月，中国与印度尼西亚发表联合声明，提出“为持续深化中印尼全面战略伙伴关系，并推动中印尼命运共同体建设落地走实，双方制定《中印尼加强全面战略伙伴关系行动计划（2022—2026）》，对两国未来五年各领域交往合作进行系统规划和部署”4。因此，中国与印度尼西亚在能源合作战略层面具有契合性，双边协定及区域性条约的签订、合作机制的形成也为能源合作战略的实施奠定了国际法的基础。

二、印度尼西亚电力能源准入的法律政策框架

2014年，佐科就任印度尼西亚总统后，大力发展电力、交通等基础设施。当时政府制定了发展35吉瓦电力5年规划（2015年—2019年），但由于资金缺口较大，使得该规划到2019年都未能实现。2021年，印度尼西亚对国际社会作出能源转型进度的承诺，但其实现同样面临着资金短缺的问题。2022年11月，印度尼西亚政府与国际伙伴集团5发布联合声明，“通过加快减少电力部门的排放，提高能源效率，加快可再生能源的部署，实现能源系统的去碳化，同时加强努力，实现能源的普遍、可负担和可靠的获取”。为此目标，印度尼西亚获得了来自国际伙伴集团200亿美元的资金支持，帮助印度尼西亚关闭煤电厂，将该行业的排放峰值提前至2030年。印度尼西亚面临着发展电力产业解决电力短缺和实现能源转型的双重压力，而这双重压力的解决都需要资金的支持。由于资金匮乏制约着印度尼西亚电力能源基础设施的发展，因此完善电力投资的法律政策将成为解决印度尼西亚电力短缺和能源转型的重要制度保障。

（一）《电力法》《投资法》等法律法规构成电力能源投资准入的基本法律框架

《电力法》是印度尼西亚管理电力业务的主要法律，其规定了两类电力业务：一类是电力供应，包括发电、输电和配电及售电活动；另一类是电力供应支持业务。1985年的《电力法》将国家电力公司（Perusahaan Listrik Negara，PLN）6确定为印度尼西亚的国家公用事业，对全國电力业务的所有方面实行垄断控制。2002年《电力法》放宽了限制，PLN保持对传输和分配系统的控制，但发电和电力零售开放给私人参与。但2009年的《电力法》7对私人开放程度进行了一定限制，规定PLN是印度尼西亚的主要电力供应者（无论是自身还是通过其子公司），私营部门参与电力供应是合法的，但限于通过独立发电商（Independent Power Producer，IPP）和PLN达成购电协议的方式或采用公私合营的方式。此外，《电力法》的实施还受到相关法规或监管规定的制约。

在印度尼西亚电力能源领域进行国际合作，还要受到外商投资相关法律的约束，主要包括《投资法》《综合性创造就业法》，以及包括“PR 10/2021”等在内的一系列总统法令的约束。2007年4月颁布的《投资法》，适用于印度尼西亚国内外的投资者，并列明投资负面清单，而未列入投资负面清单的行业即属于完全对外开放之行业。其中，电力行业属于有条件进入的领域，允许外国企业通过合作方式参与开发1～10兆瓦的发电项目；对10兆瓦以上的发电项目，外资股权比例不得超过95%。2014年，印度尼西亚公布了新修订的投资负面清单，涉及电力领域投资的变化是放宽对外资持股比例的要求，其中10兆瓦以下的发电厂外资持股比例上限为49%，10兆瓦以上的发电厂外资持股比例上限为100%。2020年11月，为应对新冠疫情影响，印度尼西亚出台了《综合性创造就业法》1，随后据此修订了《投资法》。2021年3月，印度尼西亚制定《投资法》配套的“优先清单”（《关于投资清单的2021年第10号总统条例》，PR 10/2021），取代原有的投资负面清单，列明 “优先发展的行业”，在重点投资领域取消或放宽股权比例等对外商投资限制，其中外国投资者可100%持股投资设立独立发电厂。此外，《综合性创造就业法》通过精简监管和简化许可程序来促进投资和创造更多就业机会，为此修订了76项现行法律，其中涉及电力部门，简化了电力部门的许可程序，将电力部门49项许可手续减至25项，手续办理时间从原来的932天减至256天2。上述法律的修订和颁布，提高了外资进入电力行业的便利性，改善了电力投资环境，表明了印度尼西亚电力市场进一步开放的趋势。就中国而言，随着印度尼西亚政府加大对电力基础设施建设的投入，放宽对外资进入的限制，这些措施推动了更多的中国直接投资进入印度尼西亚，使得双方在电力能源领域的合作具有不断拓展的可能性。

（二）能源政策的演变体现能源转型的基本路径

《电力法》《投资法》等法律是约束印度尼西亚电力能源合作基本框架的重要因素，与此同时，能源政策也是影响印度尼西亚电力能源合作发展趋势的重要因素。2014年，印度尼西亚颁布 “国家能源政策”（National Energy Policy 2014，NEP2014），作为2014—2050年印度尼西亚能源管理的主要指南，明确电力供应和使用目标如下：到2025年将发电厂的发电能力增加到115吉瓦，到2050年增加到430吉瓦；到2025年将新能源和可再生能源的使用率提高到23%，到2050年提高到31%3。为了落实国家能源政策，2014年印度尼西亚政府发布《2015—2019年中期改革日程和经济发展规划》，其中包含新增电力装机容量35吉瓦的规定。在该规划中，燃煤电站装机容量占比55.92%，燃气和联合循环电站占比37.30% ，其他类型占比6.72%；电站项目总计规划109个，配套规划建设输电线路约46000千米。该规划本应在2019年完成，但到2019年年中，PLN宣布，35吉瓦电力装机容量的目标只完成了10%，20.12吉瓦的产能仍在建设中，此外，9516兆瓦的项目尚未开始4。目前，这一电力供应能力建设规划仍在继续实施中，计划到2029年完成。

2016年，印度尼西亚正式批准《巴黎协定》，并按《巴黎协定》要求，作出了在2020—2030年间无条件减排29%与有条件减排41%的承诺，其中能源行业自行减排至少11%。2021年，印度尼西亚更新了其国家自主贡献文件，承诺在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。在能源政策调整的框架下，印度尼西亚政府制定了三个电力规划：一是依据NEP2014制定的国家能源总体规划（RUEN），其中规定了中央政府的政策和战略，以及实现NEP2014的实施计划；二是由能源与矿产资源部依据NEP2014制定的国家电力发展总体计划，该计划对电力供需、投资政策和使用更多新能源和可再生能源的战略进行了为期20年的规划；三是PLN依据国家电力发展总体计划制定的2021—2030年电力供应商业计划（Rencana Usaha Penyediaan Tenaga Listrek 2021-2030，RUPTL2021-2030），由能源与矿产资源部批准。上述能源政策的调整和细化为印度尼西亚外资企业在电力能源领域合作明确范围和拓展空间。

三、能源转型中两国电力能源合作具体路径之分析

（一）退出煤电项目的合作是必然趋势

2021年，印度尼西亚燃煤发电量占全国年度发电总量的60%1。电力行业高度依赖煤炭的代价是二氧化碳排放量高，环境污染严重。降低燃煤发电比例是减少碳排放最直接有效的途径，也是电力能源结构清洁化的必然选择。印度尼西亚燃煤发电比例高是由多方面因素造成的。一是资源条件所决定的。印度尼西亚煤炭资源丰富，是全球最大的煤炭生产国，除了出口，每年生产的煤炭主要用于国内的燃煤电站供应，充足的煤炭供应决定了其发展燃煤电站具有先天的资源优势。二是燃煤发电成本低，供应稳定的特点决定了燃煤电站经济性和安全性具有无可比拟的优势。上述因素同时也增加了处于经济快速增长且电力供应短缺的印度尼西亚电力能源结构改变的困难性。按照RUPTL2021-2030，10年间印度尼西亚新增目前在建煤电产能14吉瓦，2030年后不再新增煤电产能2。印度尼西亚第112/2022号总统条例3要求PLN加速推进自有燃煤电站的提前退役。在此之前，在应对全球气候危机方面，中国对国际社会作出承诺，践行“一带一路”绿色投资原则，不再在境外投资新建煤电项目。因此，中国与印度尼西亚在新建煤电项目方面进行合作已经不再具有可行性。

（二）可再生能源发电将成为电力能源合作的重点领域

截至2021年，印度尼西亚可再生能源发电占总发电量中的比例约为14%，其中水电占7.9%，地热占5.6%。按照国家电力总局的目标，到2025年印度尼西亚新能源和可再生能源发电的比例至少达到23%4。按照RUPTL2021-2030，10年间印度尼西亚可再生能源发电将占到新增电能的一半以上5。印度尼西亚减少燃煤发电比例的发电量需要用可再生能源发电量来代替，同时发电量增长的部分也需要用可再生能源发电量来补充，因此，提高可再生能源发电量是其能源转型的趋势，也是其能否转型成功的关键所在。基于这一目标，印度尼西亚电力规划和计划将可再生能源发电项目作为未来电力投资的重点，2021年其可再生能源产业投资为15.1亿美元，2022年其可再生能源产业的预计达到39.1亿美元1。因此，从发展趋势来看，印度尼西亚可再生能源领域的投资建设具有广阔的成长空间，也是中资企业近期投资建设的重点领域。目前，印度尼西亚主要的可再生能源2发电类型为水电、地热能发电、太阳能光伏发电，下面具体分析不同类型可再生发电合作的前景。

水电具有清洁、价格低的优势，大规模开发水电是印度尼西亚实现能源转型脱碳的主要途径之一。目前，水电位居印度尼西亚可再生能源发电量的第一位。从水电发展前景来看，印度尼西亚水电开发潜力巨大，拥有75.67吉瓦的水电潜能，按照RUPTL2021-2030，10年间印度尼西亚水电新增容量超过10吉瓦3。中资企业长期深耕水电领域，拥有丰富的经验和较强的實力。随着印度尼西亚营商环境的优化，对外资开放程度的提高，双方在水电领域的合作进一步增强。2022年，中资企业新签约的水电项目显著增长。2022年4月，中国电力建设集团有限公司（以下简称中国电建集团）签署承建居鹿水电站EPC4总承包合同，总装机容量18兆瓦。2022年6月，中国能建葛洲坝国际公司签署印度尼西亚吉能当1号水电站项目EPC合同协议，总装机容量180兆瓦，项目建成后将增加区域电力系统的可再生能源比例，对苏门答腊岛北部电网起到削峰填谷、调频调峰的作用。2022年9月，中国华飞安和集团签署了印度尼西亚莱奥迪水电项目EPC总承包合同，莱奥迪水电站为引水式开发电站，总装机容量为22.5兆瓦。

印度尼西亚拥有世界上最大的地热能源储备，占全球总量的40%。充分开发和利用地热资源，可极大减少对燃煤发电的依赖。截至2019年年底，印度尼西亚拥有14个地热电厂，总装机容量2130.6兆瓦，位居世界第二大地热能生产国。为履行碳减排碳达峰的国际承诺，印度尼西亚把地热发电作为主要的脱碳途径，地热发电成为其仅次于水电的可再生能源发电类型。2022年，印度尼西亚能源与矿产资源部公布了“到2030年地热装机容量将达到3300兆瓦的目标”。按照RUPTL2021-2030，10年间印度尼西亚地热发电新增容量超过3吉瓦5。因此，印度尼西亚积极消除阻碍地热发电的不利因素，不断调整地热电价政策，双方合作参与地热发电项目的积极性日益提高。2022年11月，中国电建集团山东电力建设第三工程有限公司签订印度尼西亚卢穆特巴莱二期55兆瓦地热项目EPC合同。

印度尼西亚地处赤道两旁，常年受日照时间较长，是使用太阳能发电的理想国家。尽管印度尼西亚拥有巨大的光伏发电开发潜力，但是截至2020年年底，其光伏已开发的装机量仅为90兆瓦，进入运营期的项目装机仅为79.02兆瓦6，远远落后于国家能源总体规划中为光伏技术设定的“2020年达到800兆瓦，2025年达到6.5吉瓦”的目标。按照RUPTL2021-2030，10年间印度尼西亚太阳能光伏发电新增容量4.7吉瓦7。光伏发电有陆上光伏和水上光伏发电两种类型。陆上光伏发电发展受制于自然条件的限制，印度尼西亚多数区域坡度超过5%，并且森林和农作物区域覆盖率非常高，可用于光伏发电土地面积较少1。但是，作为世界上最大的群岛国家，印度尼西亚各岛遍布大量湖泊，光照资源丰富，大多数湖泊已建有水电设施及配套输电线路，新开发的漂浮光伏项目能够非常便利地接入现有输电网络，因此，印度尼西亚开发漂浮光伏项目具有先天优势。目前，印度尼西亚正在考虑利用其600多个湖泊和水库开发60个漂浮光伏电站。中资企业在水上光伏发电项目开发方面具有丰富的经验。奇拉塔漂浮光伏项目是东南亚地区最大的漂浮光伏电站，同时也是中资企业承建的印度尼西亚首个漂浮光伏发电项目。2021年，该项目由中国电力建设集团EPC总承包，交流侧总装机容量145兆瓦，中方主要负责光伏场区及150千伏升压站和送出线路等的建设，以及对侧间隔扩建工程等的设计、采购、施工总承包和运营维护。该项目建成后，有望向印度尼西亚5万个家庭供电2。印度尼西亚政府将该项目确定为“国家战略项目”。此外，国际能源署和印度尼西亚能源与矿产资源部关于实现净零排放路线图的联合声明中指出，到2060年太阳能光伏发电将实现50%～60%的电力装机容量以更大地满足印度尼西亚电力需求3。由此可见，中国与印度尼西亚在太阳能光伏发电领域的合作具有广阔的发展空间。

印度尼西亚境内的平均风速较低，风能开发潜力与其他可再生能源相比相对较小。印度尼西亚政府计划到2025年，建设开发2500兆瓦的风电设施。由于境内的偏远海岛地区仅适合开发中小型风电设施。目前，中资企业参与印度尼西亚风电开发项目较少。

此外，中资企业还在印度尼西亚投资建设清洁能源基地项目。生产的绿色电能将主要用于生产新能源电动车电池所需要的原材料，实现电池生产过程二氧化碳零排放。当然，可再生能源中的风电、太阳能光伏发电若无法及时消纳，则需要存储，因此储能也成为电力系统的一个重要环节，这也是中国与印度尼西亚未来可以合作的领域。

（三）开拓电网领域合作

印度尼西亚是一个群岛国家，可再生能源发电资源丰富的地区和电能使用消费集中的地区分布在不同区域或者岛屿，由于电网互联程度较低，阻碍了可再生能源电能在全国范围内的有效配置，遏制了可再生能源电能的有效利用。因此，为加快输配电网的建设，实现各岛屿内孤立电网间的互相连接，形成各大岛屿统一供电的格局，印度尼西亚加强开发利用可再生能源基础设施建设。长期以来，印度尼西亚《电力法》规定，国家输配电设施只能由国家控制，私人投资电网受到严格的监管。鉴于在经济发展能源转型过程中，电网成为制约电力发展的瓶颈，印度尼西亚政府于2017年出台了新的法规4，允许IPP建造输电或配电线路，但线路所有权须在完工时转让给PLN。换言之，为了减轻PLN的投资负担且维持国家的控制权，私人被允许运用BOT（Build-Operate-Transfer）或BLT（Build-Lease-Transfer）模式进入输配电网领域5。随着输配电网建设运营投资限制的逐步放开1，外国投资者逐渐进入该领域，可以加速印度尼西亚能源转型的进程。

目前，印度尼西亚PLN在能源转型中面临着严峻挑战。一方面，由于风电、光伏发电等可再生能源发电具有不稳定性的特点，“爪哇—巴厘电网”以外的电力系统均缺乏接纳大规模间歇性清洁能源的能力，随着可再生能源发电比例的提高，印度尼西亚亟须对其老化薄弱的电网进行现代化改造，以提高电网智能化、安全性和可靠性；另一方面，电力装机容量的高速增长对实现电网互联和远距离输送产生迫切的要求，印度尼西亚亟须新建扩建联通岛屿的电网，以促进电力在不同区域之间的输送2。PLN当务之急是投资建设运营满足印度尼西亚全国发电能力的输配电网，然而，资金、技术的缺口，使得PLN在输配电领域亟须国际合作。中资企业在电网输配送技术、经验、资金等方面具有独特的优势，2022年12月，中国国家电网公司和印度尼西亚PLN签署了高级智能计量系统项目协议，中国国家电网公司负责项目融资并按计划完成系统设计、智能表计终端及主站系统的开发和部署、站勘、采购、安装、测试和调试工作3。中国国家电网公司从印度尼西亚PLN取得特许经营权，采用BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）合作方式，这是双方电网领域合作的开端。中国智能电网产业链完整健全，在配用电投资、设计、建设、设备和运营等各个环节都有大量优秀公司，这些中资企业具备拓展电网领域合作的能力，也具有国际市场竞争的实力。因此，中国与印度尼西亚未来在电网领域的合作具有非常广阔的空间。

四、两国电力能源合作中的风险控制与展望

全球能源转型背景下中国与印度尼西亚电力能源合作面临多重发展机遇，但在现实中也受到不确定因素的影响。有研究者提出，印度尼西亚存在多变不稳定的政策风险，以及投资法律规定的不确定性引起的法律风险等问题4。此外，在电力能源具体合作进程中，投资企业还面临着电力能源行业特殊的风险。因此，减少影响电力投资的不利因素，增加鼓励电力投资的激励措施是电力合作项目顺利落地实行的保障。

（一）影响电力投资的不利因素正在减少

电价机制、股权比例限制等成为影响外资进行电力投资的重要因素。随着这些限制条件的放宽或者取消，制约企业投资印度尼西亚可再生能源发电项目的不利因素日益减少，使得投资项目具有可行性。

外资投资、建设和运营的电站项目，属于IPP5项目。印度尼西亚IPP不能向用户直接销售电能，需要与公司PLN签署购电协议，然后按照购电协议将其生产的电能出售给PLN。独立IPP在购电协议期满后通常将发电站移交给PLN，因此发电项目能否回收投资及享有利润取决于购电协议期的电价是否合理，而合理的电价则是外资决定是否进行电站项目投资的重要因素之一。如上所述，印度尼西亚的煤电价格低廉，由于新能源电价和所处地区非可再生能源电力供应基准价格因素的锚定，其结果就是PLN向IPP购电价格低于经济价值。价格机制设定的不合理，阻碍了印度尼西亚可再生能源发电项目的投资开发。2022年，印度尼西亚总统佐科颁布了《加速电力供应中的可再生能源发展》的第112/2022号总统条例，改变了可再生能源发电的定价机制。具体言之，新的可再生能源电价的设定和可再生能源发电的类型、装机容量、所处位置和售电年限等多因素有关，比如其与所处位置挂钩的目的是激励该地区可再生能源发电厂的发展。同时，对出售给国家电力公司的可再生能源电能设置“最高电价”，除了地热发电，其他类型的新能源项目不论装机大小均受到最高电价的限制1，以吸引投资者开发可再生能源发电项目。合理的电价是外资投资电站项目收回投资成本和取得合理投资利润的保证，也是限制投资风险的保障。可再生能源电价机制的合理化为外资企业投资印度尼西亚可再生能源发电项目的经济合理性提供了支撑。

股权比例限制同样也影响投资决策。由于规模比较大的光伏发电项目，投资的风险性较大，因此股权控制比例始终是外资预测投资风险的一项重要指标。2020年，在印度尼西亚3个光伏项目招标文件中明确要求，投标方必须与印度尼西亚电力公司合作开发，且持有股份不得超过49%，最终导致中国企业没有参与投标2。由此可见，股权比例限制是制约外资参与光伏开发积极性的重要因素之一。

（二）合作方式日益多元化

近几年，由于印度尼西亚电力能源法律政策的制约，中资企业多以EPC承包的方式从事电力能源项目。这种合作方式需要根据合同来确定承包工程中的核心任务，具体来说，从事工程设计、设备采购、工程建设、技术支持、技术标准等全部或部分业务要根据合同来确定。工程建设期往往是电力项目最具风险的阶段，一旦工程顺利完工，进入正常的生产运行，风险则会大大降低。因此，中资企业完成电力项目最关键的工程建设，事实上已经将电力项目的最大风险承担，但EPC项目的合同方仅获取工程承包款。如果中资企业在整个项目中再加上投资人的身份，就能享有项目未来稳定的利润回报。近年来，海外电力能源项目多采用带有投资性质的BOT、BOOT、BOO等合作方式3。当然，EPC电站项目的核心是完成合同约定的工程即可取得相应的合同价款，风险是可控的。一旦采取BOT、BOOT等合作模式，在项目完工转移给东道国之前的运营期间，一些因素的变动也会导致投资风险。由此可见，两大类合作模式各有优势。但由于资金短缺，在印度尼西亚单纯以EPC模式承接电力项目，则缺乏竞争优势。事实上，在印度尼西亚PLN发布的总装机容量36585兆瓦的一揽子项目列表中，其中包括74个IPP项目和35个PLN投资的EPC项目，即有超过20吉瓦的电站项目采取IPP方式开发，电站项目的主要参与者从起初的电力承包商逐步轉向电力投资商4。如上所述，印度尼西亚政府基础设施建设投资有限、政府招标项目少，很多待建的电力项目甚至转变为单纯的项目融资，促使了承包商只能向投资上游延伸。此外，依靠项目承包方来解决融资渠道的F+EPC模式5也是一种可以选择的合作模式。

自中国“一带一路”倡议和印度尼西亚“全球海洋支点”构想对接以来，尤其是印度尼西亚进行能源转型后，其需要大量的资金进入电力能源领域。印度尼西亚能源法律政策的修改，电力行业对外资的进一步开放，以及营商环境的改善都有助于中资企业进入印度尼西亚电力能源市场。但印度尼西亚电力能源市场的激烈竞争，也对中资企业承接海外电力项目的综合能力提出更高的要求。因此，中资企业依据自身的实力和项目的具体情况选择适当的合作方式将会提高合作成功的概率。

（三）国际电力贸易可能改变印度尼西亚电力投资的布局

印度尼西亚电力短缺和能源转型的迫切需要使得电力投资现实性日益突显，电力投资也成为许多外国企业竞争的领域。随着科技的进步，这种竞争也突破了传统的国家物理边界。换言之，印度尼西亚可再生能源发电比例的提高，不仅仅可以通过其国内可再生能源发电站和输配电网的大规模建设来完成，而且可以通过国际电力贸易来实现。随着从相邻国家的跨国电网互联互通到通过海底电缆跨大洲进行电力输送，技术的进步使得传统电力供应方式发生变革，传统的电力合作模式也将发生巨变。Sun Cable是世界上最大的太阳能和电池存储项目的开发商，其澳大利亚—亚洲电力链路（Australia-Asia PowerLink）1是在澳大利亚埃利奥特附近建造20吉瓦的太阳能发电项目和42吉瓦时的电池存储项目，该项目通过一条长度4200千米、容量约为2吉瓦的大型海底电缆，向新加坡和印度尼西亚输送电力。2022年11月，Sun Cable首席执行官与印度尼西亚能源与矿产资源部签署了一份谅解备忘录。Sun Cable的目标是在2024年开始建设该项目，2029年之前项目全面运营。因此，印度尼西亚可以通过该项目开展国际电力贸易以弥补其国内电力短缺，并随之提高可再生能源发电比例，以推动碳中和目标的实现。

五、结语

电力供应安全、可持续发展和电力的可负担性是印度尼西亚目前乃至未来发展电力产业，布局电力投资时需要考虑的三个相互制衡、相互促进的因素。促进可再生能源发电站和电网等电力设施的投资建设成为印度尼西亚电力能源结构清洁化至关重要的环节，也是印度尼西亚能源转型目标实现的必由之路。具体而言，通过调整能源政策修改相关法律，使得电力能源领域开放的范围不断扩大，如对外资开放输配电网投资建设领域等；开放的程度不断加深，如降低光伏发电项目设备采购当地化比例的要求等；采取税收优惠措施，如政府提供免税期、租税抵减及生产业进口生产用机器及原物料免关税2年等税收优惠2等。这一系列吸引外资进入电力行业的举措，也为中资企业在印度尼西亚电力行业的发展提供了更为友好的营商环境。总体来看，在中国和印度尼西亚能源合作战略契合、合作机制不断完善、中资电力企业海外投资建设能力不断提高的背景下，两国更深层次的电力能源合作前景向好。

注：本文系国家社会科学基金一般项目“‘一带一路电力能源共同体构建的法律问题研究”（18BFX179）的阶段性研究成果。

（责任编辑：刘  娴）

作者单位：西安交通大学法学院

1商务部国际贸易经济合作研究院，中国驻印度尼西亚大使馆经济商务处，商务部对外投资和经济合作司.对外投资合作国别（地区）指南——印度尼西亚（2022年版）［EB/OL］.［2022-12-20］.http：//www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/gindunixiya.polf.

2 印度尼西亚基础设施行业展望及建议［J］.国际工程与劳务，2022（3）：46-51.

3李克强.加强能源合作  实现互利共赢——在中国—印尼第三次能源论坛上致辞［N］.人民日报，2008-12-25（3）.

4中印尼全面战略伙伴关系未来规划［N］.人民日报，2013-10-04（3）.

5中华人民共和国和印度尼西亚共和国关于加强两国全国战略伙伴关系的联合声明［N］.人民日报，2015-03-27（2）.

6廖萌.21世纪海上丝绸之路背景下中国企业投资印尼研究［J］.亚太经济，2018（1）：126-132，148.

1席来旺. 第五届中—印尼论坛在雅加达举行［EB/OL］.（2017-11-14）［2023-01-01］.http：//id.china-embassy.gov.cn/chn/yncz/201711/t20171114_2103404.htm.

2中华人民共和国政府和印度尼西亚共和国政府联合声明［N］.人民日报，2018-05-08（3）.

3印度尼西亚基础设施行业展望及建议［J］.国际工程与劳务，2022（3）：46-51.

4中华人民共和国和印度尼西亚共和国联合声明［N］.2022-11-17（2）.

5国际伙伴集团（IPG）由欧盟、英国、美国、日本、德国、法国、意大利、加拿大、丹麦和挪威组成。

6印度尼西亚国家电力公司（PLN）是国有企业，负责全国电力业务，依法享有优先为公共利益提供电力的权利，其拥有大部分发电能力并在事实上垄断该国电力的输配送、销售。截至2020年12月，PLN的发电量为44174兆瓦，占印度尼西亚总装机容量的69.75%。

72004年，印度尼西亚宪法法院认为2002年的法律违宪，并裁定电力只能由国有机构提供。作为1985年和2002年法律之间的妥协，政府通过了2009年《电力法》。

12021年年底，印度尼西亚宪法法院作出《综合性创造就业法》因程序缺陷而违宪的裁定，并命令政府和国会必须在2年内纠正程序瑕疵，否则该法将被永久废除。因此，该法可能会被重新修改。

2廖萌.21世纪海上丝绸之路背景下中国企业投资印尼研究［J］.亚太经济，2018（1）：126-132，148.

3見印度尼西亚共和国关于国家能源政策的政府条例〔2014年79号〕第8—9条。

4印度尼西亚基础设施行业展望及建议［J］.国际工程与劳务，2022（3）：46-51.

1International Energy Agency. An energy sector roadmap to net zero emissions in Indonesia ［EB/OL］.（2022-09-02）［2023-07-03］. https：//www.iea.org/reports/an-energy-sector- roadmap-to-net-zero-emissions-in-indonesia.

2International Energy Agency. An energy sector roadmap to net zero emissions in Indonesia［EB/OL］.（2022-09-02）［2023-07-03］. https：//www.iea.org/reports/an-energy-sector-roadmap-to-net-zero-emissions-in-indonesia.

32022年，印度尼西亚总统佐科颁布了题为《加速电力供应中的可再生能源发展》的第112/2022号总统条例。

4International Energy Agency. Enhancing Indonesias power system：pathways to mect the renewables targets in 2025 and beyond［EB/OL］. ［2023-07-03］. https：//www.iea.org/reports/enhancing-indonesias-power-system.

5International Energy Agency. An energy sector roadmap to net zero emissions in Indonesia ［EB/OL］.（2022-09-02）［2023-07-03］. https：//www.iea.org/reports/an-energy-sector-roadmap-to-net-zero-emissions-in-indonesia.

1张杰.印尼扩大可再生能源产业投资［N］.人民日报，2022-07-11（15）.

2根据印度尼西亚2007年颁布的《能源法》，可再生能源包括地热能、水电、生物能源、太阳能、风能、海洋能源。

3Internatinal Energy Agency. An energy sector roadmap to net zero emissions in Indonesia ［EB/OL］.（2022-09-02）［2023-07-03］. https：//www.iea.org/reports/an-energy-sector-roadmap-to-net-zero-emissions-in-indonesia.

4EPC（Engineering Procurement Construction），是指承包方受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工等实行全过程或若干阶段的总承包。

5Internatinal Energy Agency. An energy sector roadmap to net zero emissions in Indonesia ［EB/OL］.（2022-09-02）［2023-07-03］. https：//www.iea.org/reports/an-energy-sector-roadmap-to-net-zero-emissions-in-indonesia.

6孙文琦，党侃，黄涛. 印尼光伏资源及开发［J］. 国际工程与劳务，2021（9）：42-46.

7Internatinal Energy Agency. An energy sector roadmap to net zero emissions in Indonesia ［EB/OL］.（2022-09-02）［2023-07-03］. https：//www.iea.org/reports/an-energy-sector-roadmap-to-net-zero-emissions-in-indonesia.

1孙文琦，党侃，黄涛. 印尼光伏资源及其开发［J］. 国际工程与劳务，2021（9）：42-46.

2Internatinal Energy Agency.Enhancing Indonesias power system：pathways to mect the renewables targets in 2025 and beyond［EB/OL］. ［2023-07-03］. https：//www.ie a.org/reports/en hancing-indonesias-power-system.

3印度尼西亞基础设施行业展望及建议［J］.国际工程与劳务，2022（3）：46-51.

4印度尼西亚能源和矿产部发布《关于电力购买协议的2017年第10号规章PM10/2017》（经PM49/2017、PM10/2018修订）。

5Internatinal Energy Agency. An energy sector roadmap to net zero emissions in Indonesia［EB/OL］.（2022-09-02）［2023-07-03］. https：//www.iea.org/reports/an-energy-sector-roadmap-to-net-zero-emissions-in-indonesia.

1印度尼西亚在2022年10月修订的《新能源和可再生能源法案（草案）》中拟放开投资限制，允许IPP在特定区域内自行投资建设和运营输配电网。目前该法案还未审议通过。

2张锐，王晓飞. 东盟能源转型、困局与展望［J］. 东南亚研究，2021（4）：1-18，150.

3国家电网. 辛保安董事长视频出席印尼高级智能计量系统项目签约仪式并致辞［EB/OL］.（2022-12-22）［2022-12-30］.https：//baijiaha o.baidu.com/s？ id=17529166518 58228110&wfr= spider&for=pc.

4廖萌.21世纪海上丝绸之路背景下中国企业投资印尼研究［J］.亚太经济，2018（1）：126-132，148.

5独立发电商（IPP），是指投资独立于国家电力公司（PLN）的发电商。传统上PLN是集电力生产、输配送、销售为一体的企业，后将电力生产项目的一部分允许私人投资建设。投资者可以是印度尼西亚的公民，也可以是外国投资者。IPP投资建设的电站项目通常在购电协议到期后移交给PLN。

12022年9月，印度尼西亚众议院通过的2022年第112号关于加速可再生能源电力发展的总统令，该总统令对可再生能源电力行业的发展路径、电力采购方式和定价机制进行规范。除4种特殊情况外，可再生能源项目原则上一律采用公开招标的采购方式。这些措施改善了可再生能源发电项目的投资环境。

2孙文琦，党侃，黄涛.印尼光伏资源及开发［J］.国际工程与劳务，2021（9）：42-46.

3BOT（Build-Operate-Transfer）即“建设－运营－转让”，BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）即“建设－拥有－运营－转让”，BOO（Build-Own-Operate）即“建设－拥有－运营”。

4印度尼西亚基础设施行业展望及建议［J］.国际工程与劳务，2022（3）：46-51.

5F+EPC模式，是指融资+设计、采购、工程总承包模式，是承包商利用自身资源优势，帮助业主取得优质融资渠道，促进业主和金融机构间的合作，从而取得项目施工的总承包。

1澳大利亚—亚洲电力链路，计划建设世界最大的太阳能发电厂、世界最大的电池储能系统和世界最长的海底电缆。

2根据印度尼西亚能源与矿产资源部《关于利用可再生能源提供电力的2017年第50号规章PM50/2017》（经PM53/2018、PM4/2020修订）的规定，印度尼西亚政府引入新的电价制度以鼓励发电厂使用可再生能源，并且可享有税收优惠和减免。