对民航规章中安全教育培训相关术语的认识和建议

□ 中国国际航空股份有限公司 刘 晶/文

随着民航法治建设的推进，依法合规经营成为民航高质量发展的重要保证之一，是实现民航治理体系和治理能力现代化的必由之路。我国是国际民航组织的成员国，民航相关法律规章的制订既要同国际接轨，又要符合国内法律法规，这就要求其使用的术语应该表述规范、指称明确、含义清晰，在内涵和逻辑上具有一致性。在实践中，因相关术语的表述差异，给民航安全管理培训工作带来了不少困扰。本文通过对比分析，对《安全生产法》《安全生产培训管理办法》《生产经营单位安全培训规定》《民用航空安全管理规定》《民用航空安全培训与考核规定》等安全生产和民航法律规章中的安全教育培训相关术语进行辨析，并从术语规范性、逻辑一致性等方面对民航规章修订提出相关建议。

法律规章中关于安全教育培训的相关术语

（一）法律层面

在《安全生产法》中，主要使用“安全生产教育和培训”这一术语，共出现15 次，同时出现同义表述“教育和培训”1 次、“安全生产培训”1 次。

（二）规章层面

1.在《安全生产培训管理办法》中，主要使用“安全培训”这一术语，共出现91 次，同时出现同义表述“安全生产培训”6 次、“安全生产教育和培训”3 次、“安全教育培训”2 次。

2. 在《生产经营单位安全培训规定》中，主要使用“安全培训”这一术语，共出现62 次，同时出现同义表述“安全生产教育和培训”8 次。

3.在《民用航空安全管理规定》中，主要使用“安全培训”这一术语，共出现7 次，同时出现同义表述“安全教育和培训”2 次、“教育和培训”1 次、“安全生产培训”1 次、“安全管理培训”1 次。

4.在《民用航空安全培训与考核规定》中，主要使用“安全培训”这一术语，共出现51 次，未使用其他表述。

由此可见，“安全生产教育和培训”这一完整表述来源于《安全生产法》，“安全培训”“安全生产培训”“安全管理培训”“安全教育培训”“安全教育和培训”“教育和培训”均为其同义形式，内涵一致，其中又以“安全培训”为最常用的简化表达。

法律规章中对安全培训的要求

（一）《安全生产法》对安全培训的基本要求

《安全生产法》是我国安全生产领域的根本大法，明确要求生产经营单位要对主要负责人、安全生产管理人员、特种作业人员及其他从业人员开展安全生产教育和培训。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。该培训属于岗位准入培训，目的是确保从业人员具备岗位所需的安全管理能力或安全生产能力。生产经营单位必须建立安全培训档案，如实记录培训情况。

（二）四部规章对安全培训的延伸要求

《安全生产培训管理办法》《生产经营单位安全培训规定》《民用航空安全管理规定》《民用航空安全培训与考核规定》均依据《安全生产法》制定，对“安全培训”的要求沿袭上位法《安全生产法》立法精神，并在此基础上进一步细化和延伸。

针对“未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”这一要求，《安全生产培训管理办法》除要求“生产经营单位应当建立安全培训管理制度”之外，还明确要求“生产经营单位应当制定安全培训的考核制度”。《生产经营单位安全培训规定》要求“生产经营单位应当坚持以考促学、以讲促学，确保全体从业人员熟练掌握岗位安全生产知识和技能”；《民用航空安全管理规定》要求“民航生产经营单位应当建立安全培训和考核制度，培训和考核的内容应当与岗位安全职责相适应”且规定“未经安全教育和培训，或者经教育和培训后考核不合格的人员，不得上岗作业”；《民用航空安全培训与考核规定》明确“未经安全培训并取得考核合格证明的从业人员，不得从事岗位工作”。虽然四部规章在表述上有差异，但核心要求是一致的，即通过考核的方式对培训效果进行验证，确保从业人员掌握岗位所需的安全生产知识和技能。

在培训内容上，《安全生产培训管理办法》规定“安全培训应当按照规定的安全培训大纲进行”；《生产经营单位安全培训规定》细化了主要负责人、安全生产管理人员安全培训，以及其他从业人员厂（矿）、车间（工段、区、队）、班组三级岗前安全培训应当包括的内容；《民用航空安全管理规定》要求“民航生产经营单位应当针对生产运行相关岗位人员制定安全培训大纲和年度安全培训计划，其内容和质量应当满足相应的要求”；《民用航空安全培训与考核规定》要求生产经营单位“制定全员安全培训大纲”，明确了负责人、安全生产管理人员、其他从业人员安全培训应当包括的内容。

在培训学时上，《安全生产培训管理办法》和《生产经营单位安全培训规定》要求“生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员初次安全培训时间不得少于32 学时。每年再培训时间不得少于12 学时。生产经营单位新上岗的从业人员，岗前安全培训时间不得少于24 学时”；《民用航空安全培训与考核规定》要求“民航生产经营单位负责人和安全生产管理人员初始安全培训的时间分别不得少于32 学时和64 学时。复训时间不得少于24 学时。民航生产经营单位其他从业人员初始安全培训的时间不得少于24学时，根据其他从业人员的不同岗位，确定每年复训学时并分类组织完成复训”。

（三）四部规章关于安全培训要求的差异

《安全生产培训管理办法》和《生产经营单位安全培训规定》明确了生产经营单位对劳务派遣人员、实习学生开展安全培训的要求，该要求与《安全生产法》相一致。《民用航空安全管理规定》和《民用航空安全培训与考核规定》对此并未提及。

《安全生产培训管理办法》和《生产经营单位安全培训规定》要求从业人员调整工作岗位或者采用新工艺、新技术、新设备、新材料的，应当对其进行专门的安全教育和培训。《生产经营单位安全培训规定》同时要求“从业人员在本生产经营单位内调整工作岗位或离岗一年以上重新上岗时，应重新接受车间（工段、区、队）和班组级的安全培训”。《民用航空安全管理规定》和《民用航空安全培训与考核规定》对此并未提及。

通过对上述五部法律规章中安全培训的要求进行梳理，可以确定“安全培训”的几个基本特征：一是安全培训的责任主体是生产经营单位，对象是全体从业人员；二是安全培训应根据不同岗位性质有所差异，且需满足培训大纲关于内容、学时的最低要求；三是安全培训是岗位准入培训，应通过考核的方式对培训效果进行验证和把关，以确保接受培训的人员达成培训的目标要求，未完成培训或考核不合格均不得上岗作业；四是安全培训是长期的、持续性的，需要通过定期复训或针对性培训确保从业人员持续保持安全知识更新和技能熟练。

民航安全管理实践中的培训教育活动

民航业是一个极其重视安全的行业，中国民用航空局借鉴国际民航的先进经验，按照国际民航公约及国际民航组织相关文件要求，于2007年发布《中国民用航空安全管理体系建设总体实施方案》，决定在民航企事业单位实施安全管理体系。实施方案对安全管理体系18 个核心要素进行阐述，“能力与培训”是其中之一，含义是“民航企事业单位应通过培训或其它有效手段确保与安全有关的各类人员符合国家和行业对从业人员的要求，并具备相应的能力”。这与《安全生产法》的要求是一致的。

（一）民航安全关键岗位的业务技能培训

《安全生产法》第三十条规定“生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训，取得相应资格，方可上岗作业”。《民用航空法》第四十条规定“航空人员应当接受专门训练，经考核合格，取得国务院民用航空主管部门颁发的执照，方可担任其执照载明的工作”。这里的航空人员既包括飞行驾驶员、飞行机械人员、乘务员等空勤人员，也包括民用航空器维修人员、空中交通管制员、飞行签派员、航空电台通信员等地面人员，均属于安全关键岗位从业人员。虽然以上工种并未包含在特种作业目录中，但《民用航空法》对其持证上岗作业的限定要求与《安全生产法》在本质上是完全一致的。

民航多部规章对航空从业人员的训练和资质作出规定。以飞行员为例，《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》（CCAR121）“N 章训练大纲”详细规定了确保飞行员拥有保证安全的核心胜任能力的各项训练要求，其中不仅包含地面训练、飞行模拟机飞行训练、飞机飞行训练、应急生存训练、差异训练和资格检查等多种形式的培训和考核要求，还包括新雇员训练、初始训练、转机型训练、升级训练、复训和重新获得资格训练等不同阶段的培训和考核要求。这与《安全生产法》“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务”、《安全生产培训管理办法》“从业人员调整工作岗位或者采用新工艺、新技术、新设备、新材料的，应当对其进行专门的安全教育和培训”等相关要求完全一致。

由此可见，民航生产经营单位依据规章及相应训练大纲对飞行员、乘务员、签派员、机务维修人员、空中交通管制员、货物装卸人员、配载员、特种车辆驾驶员等安全关键岗位开展的业务技能培训能够满足《安全生产法》“安全生产教育和培训”的定义要求。

（二）生产经营单位开展的安全宣传教育

“安全宣传教育”也是《实施方案》中安全管理体系18 个核心要素之一。在民航安全管理实践中，除了开展各类规章要求的培训之外，开展安全宣传教育是生产经营单位提升员工安全意识的另一重要手段。需要指出的是，“安全宣传教育”与前文所述的“安全生产教育和培训”在内容、形式、对象、性质等方面均呈现出不同的特点。

从内容上看，开展安全宣传教育不执行统一的大纲，各级单位或组织均可自行定义内容；从形式上看，开展安全宣传教育的形式多种多样，定期或不定期、线上或线下、集中或自学、系统性或碎片化、时间长或短、人数多或少，均无要求，甚至管理者日常的口头提醒都可以算作一次安全宣传教育，因此生产经营单位很难对所有的安全宣传教育活动进行完整记录；从对象上看，不同的主体可通过不同方式和载体、随时随地开展安全宣传教育，因此触及的对象并不固定。同一岗位的从业人员接受安全宣传教育的次数和内容并不完全相同；从性质上看，开展安全宣传教育是各级组织的自选动作而非强制性要求，目的是提升员工的安全意识。而意识的培养是一个长期持续、循序渐进、潜移默化的过程，效果未必立竿见影且不易衡量，通常不采取考核的形式对效果进行验证，因此从业人员参加安全宣传教育与否不作为能否上岗作业的强制条件。

综上所述，安全宣传教育不具有强制性，其形式更多样，内容更多元，场景更丰富，对象不固定，不受时间空间限制，没有最低学时和周期要求，与《安全生产法》中“安全生产教育和培训”的内涵存在差异。安全生产教育和培训可以视为安全宣传教育的一种方式，但并不是所有的安全宣传教育都满足安全生产教育和培训的要求。由此可见，“安全宣传教育”比“安全生产教育和培训”的内涵更广，“安全生产教育和培训”可以包含在“安全宣传教育”之中。

相关思考及建议

（一）实现“安全生产教育和培训”术语表述一致性

《民用航空安全管理规定》《民用航空安全培训与考核规定》等民航规章中使用的“安全培训”“安全生产培训”“安全管理培训”“安全教育培训”“安全教育和培训”“教育和培训”等表述，专指为确保从业人员具备安全生产能力而开展的上岗准入类培训，其内涵与《安全生产法》“安全生产教育和培训”这一表述完全一致。考虑到法律法规中术语的统一性、规范性和简明性要求，建议对《民用航空安全管理规定》《民用航空安全培训与考核规定》中培训相关术语进行统一。

建议在法规中首次出现时使用“安全教育和培训”这一完整表述，与《安全生产法》相对应，确保术语在上下位法律法规中的逻辑一致性。同时为确保规章中语言的简洁性，建议规范“安全教育和培训”的唯一简称形式为“安全培训”。考虑行业惯用表达，也可对“安全教育和培训”的类型做进一步细分，如将针对负责人和安全管理人员的培训表述为“安全管理培训”，将针对其他从业人员的培训表述为“安全生产培训”，同时在规章中对“安全管理培训”和“安全生产培训”两种表述与“安全教育和培训”的关系进行说明，以免造成混淆。

（二）规范关于“安全宣传教育”的表述

“安全生产教育和培训”和“安全宣传教育”具有不同的内涵。在民航相关规章文件中，“安全宣传教育”还存在“安全教育”“安全宣教”“安全宣传”“安全宣传和教育”等多种同义表述形式。这些表述形式与“安全生产教育和培训”极为相似，如不加以规范容易造成概念混淆，对生产经营单位落实规章要求带来一定影响。建议对民航规章中“安全宣传教育”相关术语进行规范，明确“安全宣传教育”的唯一简称为“安全宣教”，与“安全生产教育和培训”的简称“安全培训”进行区分。

（三）明确专业资质类培训与安全培训的关系

民航业内多部规章对安全关键岗位的培训和上岗资质进行详细规定，以确保从业人员具备与岗位相适应的安全知识和技能，此类专业资质类培训符合《安全生产法》关于从业人员安全生产教育和培训的要求。《民用航空安全培训与考核规定》第二条提及“从业人员的专业技能培训按照有关规定执行”，但并未具体说明“专业技能培训”包含哪些培训，是否就是安全关键岗位的专业资质类培训，也未明确专业技能培训是否可以替代安全培训。

建议在《民用航空安全培训与考核规定》中明确此类安全关键岗位专业资质类培训与安全培训的关系，明确从业人员完成专业资质类培训并定期复训能否视为完成安全培训，明确该类培训的记录可否作为安全培训档案。如能认定专业资质类培训中包含的安全知识技能的培训内容满足安全培训的要求，从业人员取得并保持资质即视为完成安全培训，则在实践中可使民航生产经营单位减少不必要的重复性培训，减轻相关从业人员的培训负担。对于民航业内无专门规章对专业资质作出要求的其他岗位从业人员，生产经营单位则应严格按照《民用航空安全培训与考核规定》的要求组织开展安全培训考核，并定期组织复训。

（四）推进民航法规与上位法的相关内容保持统一

如前文所述，《民用航空安全管理规定》和《民用航空安全培训与考核规定》未明确对劳务派遣人员、实习学生开展安全培训的要求，也未明确从业人员调整工作岗位或者采用新工艺、新技术、新设备、新材料时进行专门安全培训的要求。虽然以上要求在民航其他规章中有所提及，但从合规管理的角度出发，以上两部规章作为民航安全管理和民航安全培训管理的专门性规章，理应承接《安全生产法》的精神，体现并落实上位法的全部要求。建议在《民用航空安全培训与考核规定》中补充对劳务派遣人员、实习学生开展安全培训，以及从业人员调整工作岗位或者采用新工艺、新技术、新设备、新材料时进行专门安全培训的相关要求，与《安全生产法》保持一致。