危险品航空运输领域的精准监管探讨——以J 辖区实践为例

□ 民航天津监管局 王桃桃/文

民航局高度重视精准监管工作，近年来先后多次出台有关文件。其中，2019 年印发的《民航局关于推进精准监管工作的意见》，明确了工作目标和主要任务；同年印发《民航局推进精准监管工作任务分解表》，对各项任务做出具体分工；2022 年以航空公司精准监管为试点，印发《运输航空公司差异化精准监管实施办法（试行）》，明确飞标类专业按照“基于规模分类、基于风险分级”的原则对航空公司进行分类、分级，并相应调整监管模式后实施安全监管，同时指明运输专业可参照实施差异化精准监管。

聚焦到危险品航空运输领域，在政策层面，民航局相继出台了《“十四五”航空物流发展专项规划》《民航局关于促进公共航空运输危险品高质量发展的指导意见》等顶层设计文件，明确提出了要建立精准高效的安全监管长效机制，精准监管已成为危险品安全高效运输的上位要求。

在实际工作层面，危险品航空运输作为运输专业中最直接触及安全的监管内容，其本身具有高风险、高收益、高专业性、高关注度等特点，且运输链条长、涉及主体多、管理难度大。颗粒度过粗的监管手段既浪费资源，又降低监管效能。在危险品航空运输监管方面引入精准监管理念，不仅能让有限的监管资源发挥更大的监管效能，更能以有效监管促进危险品航空运输高质量发展，这对服务国民经济生产、促进人民健康生活、保障航空安全和提升航空物流服务质量都具有重要意义。

本文以J 辖区为例，对J 辖区危险品航空运输精准监管实践进行思考和总结，提炼出具有普适性的精准监管方法与路径，以高质量监管促进行业高质量发展。

J 辖区危险品航空运输基本情况

（一）危险品运输量情况

延宕三年的新冠肺炎疫情使民航业受创严重。2022 年，全国机场旅客吞吐量不到2019 年的四成。但与旅客吞吐量相比，近来来，全国机场货邮吞吐量基本持平（图1）。具体到危险品运输方面，无论是全国还是J 辖区，危险品货物航空运输量总体上仍保持增长态势（见表1）。

表1：2019 ～2022 年全国和J 辖区危险品货物吞吐量对比

图1：2019 ～2022 年全国机场货邮吞吐量统计（单位：万吨）

（二）行政相对人情况

《民用航空危险品运输管理规定》（以下简称“《规定》”）全面规范了经营人、地面服务代理人、机场管理机构、安检机构、危险品培训机构、危险品货物托运人及其代理人等主体。按照《规定》要求，J 辖区危险品行政相对人中有经营人（航空公司）5家、地面服务代理人7 家、机场管理机构1 家、安检机构3 家、危险品培训机构5 家，此外，还有10余家危险品托运人及其代理人。

（三）监管人力资源情况

J 辖区监管局运输处负责对J 辖区的危险品航空运输实施安全监管，其配备有2 名监察员，与辖区行政相对人比为1 ∶14，即常态下，1 名监察员要面对14 家行政相对人。作为基层监管部门，J 辖区监管局运输处日常监管工作中，除危险品航空运输外，还有航班正常、服务质量、客货运输、重大运输、国防动员、通用航空等方面的任务，运输专业特点是急难任务多、联席监管任务多，除民航行业监管执法信息系统（SES 系统）中可被追踪记录的工作外，还有为数不少却很难被量化的非常态任务，监管人力资源与辖区发展不相匹配的现象愈加突显。此种背景下，亟需高效精准的监管类缓解现阶段矛盾。

J 辖区危险品航空运输精准监管实践

为有效缓解监管资源不足可能对危险品航空运输安全造成的影响，将有限的监管资源精准投放到需要重点关切的安全领域，确保绝对安全，近年来，J 辖区监管局将精准监管理念引入到危险品监管实践中并逐渐摸索提炼出“五性”工作法。

（一）实施分类画像，强化计划编制的针对性

1.区分系别。将行政相对人按照权属性质分为机场系、国航系、海航系以及其他系别，针对不同系别行政相对人在单位属性、发展阶段、规模特点、运行模式、发展条件等方面的不同，立足规章符合性，建立行政监管视域下的工作方案与重点关注清单，在编制监察计划时将同系别的检查安排合并进行，既关注共性，也易查清关联性问题。

2.分出类别。按照参与危险品航空运输活动的程度不同，将辖区单位分为3 类。1 类单位，主要是危险品培训机构，以满足《危险品监察员手册》中频次要求开展检查，综合选用文件或者现场的检查方式；2 类单位，包括机场管理机构、安检机构以及不承运危险品的经营人、地面服务代理人，以常态化监管为主，确保每年至少开展一次全覆盖检查，除特殊情况外，主要采用现场检查方式；3 类单位，包括承运危险品的经营人、地面服务代理人，以重点监管为主，以每半年至少一轮的频次实施全覆盖检查，原则上必须采用现场检查方式。在更合理投放资源的同时，也能收到更为有效的监管效果。

3.动态画像。对辖区单位实施“同类扫描+个体画像”。将《规定》和SES 系统要求必须列入检查计划的5 类主体，即经营人、地面服务代理人、机场管理机构、安检机构、危险品培训机构，先从历史情况、变化趋势、易发问题等方面对每类主体进行扫描，做到对辖区整体形势、重点单位了然于胸。再对同类主体中的不同个体逐一“画像”，从运营数据、安全结果、内部自查及局方监察记录等客观数据中掌握某一相对人的运营全貌，将常态安全监管与持续总结评估相融合，实现动态调整监管重点、有效投放监管资源，做到发力精准、有的放矢。

（二）聚焦“两盯两查”，强化日常监管的系统性

年复一年、日复一日的常态化监管，在基层监管单位行使职能、履职尽责中发挥着基础性作用，也是后续开展更有针对性检查的前提与支撑。

按照民航局“盯组织、盯系统”与“盯人、盯事”有机结合的监管模式，在对2、3 类单位的监管中，J 辖区监管者提出以“盯两个体系、查两个现场”的思路开展危险品航空运输日常监管。通过盯危险品安全管理体系（SMS-DG）和危险品货物信用管理体系盖住面，通过督客货运输现场查准点，以点面结合方式推进危险品航空运输监管。以一次全流程检查为例，先查体系再看现场，遵从先整体再局部的逻辑，覆盖了SES 系统中全部的SID 检查事项，却不囿于SES 系统给定的检查顺序。

在“盯两个体系”方面，监管者从企业法定自查和SMS-DG 运行情况入手，通过看企业的自查和SMS-DG 体系运转，了解该单位近期的运行整体情况和自身发现问题、识别风险的能力，此后会将危险品手册、危险品培训大纲、制度程序、代理协议、代理人管理以及应急处置等体系性内容一并检查。如果被检查单位是具有货站属性的地面服务代理人，还会重点关注危险品货物信用管理体系的运行情况。在“查两个现场”方面，监管者沿旅客、货物两条动线，检查嵌入在动线上的宣传告知、人员资质、现场操作以及记录保存情况。

（三）坚持问题导向，强化对风险管控的预防性

在危险品航空运输监管中，始终保持问题意识，在行政检查、事件调查中，既重视就事论事地督导问题整改、消除违章，更注重深入一步、“顺瓜摸藤”。通过定期监管复盘，从辖区点状偶发的问题现象中寻找其背后的共性问题和管理薄弱点，并启动针对性检查或措施治“未病”。

针对危险品航空运输链条中的分包情况，梳理出分包管理链条长、多家单位共用分包人员资质以及变更分包商风险管控等问题，聚焦人员派遣和业务板块分包等不同分包形态所应关注的不同风险，启动了分包管理专项治理工作。

针对货运销售代理人存在受训人员与参与操作人员“两张皮”情况，启动专项工作，督促航空公司加强对作业现场代理人的监督管理。

针对疫情期间，危险品保障链条上多数作业场所及人员处于疫情防控闭环管理区域内，但各单位未结合这一运行特点有针对性地制定预算并实施危险品应急演练，难以有效应对危险品突发事件的问题，及时发布了《航空安全通告》。

（四）重视关键变量，强化对新情况监管的主动性

重视变量，要关注三个方面，即内部变化、新型风险以及外部资源。

一是关注行政相对人运行环境、运行条件、运行过程等影响安全的各类变因，主动作为，督促其围绕变化做好应对，避免由于变因引起不安全情况。比如辖区被民航局列为重点单位的某中小航空公司，一方面该单位今年以来不安全事件、违章情况频出，另一方面航班恢复欲望强劲、屡屡提出超出保障能力的运量申请，因此在航班有序恢复期间，J 辖区监管者基于危险品精准监管视角，对每一个新开航站，查看危险品航空运输地面服务代理协议签订情况，在恢复每一条国际航线前，全面检查公司外派危险品相关人员培训情况。

二是关注新业态、新产品、新商业模式进入民航运输领域可能带来的各类新型风险。比如新冠疫苗运输监管，虽然疫苗运输本不是新工作，但新冠疫苗航空运输确属新情况，民航局运输司、公安局为此专门印发了《新冠病毒疫苗航空运输保障指南》。作为保障疫苗供应和质量安全的关键一环，新冠疫苗航空运输社会关注度高，工作敏感性强，J 辖区监管局主动研判，将疫苗运输监管整体分为三个不同阶段，不同阶段采取不同应对策略，即运输前摸底排查、初期班班盯全流程、平稳期采用常态化加特情处置监管模式，确保了疫情期间多地出现停运的情况下，J 辖区疫苗运输安全有序且从未停运。

三是关注与行业外监管单位的协同，加强源头治理，形成多领域共管局面。比如针对违规交运事件超过半数来自寄递渠道的情况，J 辖区监管局进一步前移安全关口，主动与属地邮政管理局进行多次沟通，建立了危险品安全信息共享及协同治理机制，由J 辖区监管局定期通报危险品违规行为涉寄递渠道案件，属地邮政管理局据此加大前端寄递环节执法力度，两单位依据联合执法情况动态调整工作机制，不断强化协同治理成效。

（五）丰富监管“工具箱”，强化问题处理的实效性

在确保严格依法行使职权基础上，对不同企业出现同一问题不采取“一刀切”处理，而是综合考虑当时的形势环境、工作要求、关注重点以及企业特点，在整改、处罚等监管手段外，辅以电报督办、高层沟通、专题督导会、进驻式督查等不同监管工具与方式，量体裁衣、对症下药，督促问题有效整改。如针对J 辖区民营企业多、对经济处罚不敏感，企业发展与安全的关系时常面临考验的困难局面，研究出台了“黄牌警告”制度，根据公司运行中的违章情况和安全形势变化，对公司法定责任人的履职效能进行提级督导，必要时依据法律、法规要求启动追责问责程序，精准传导安全压力；又如针对某单位反复出现的分包商管理问题，通过电报督办其每月对分包业务开展排查并提交报告，以高层沟通方式告知其若整改不利将向其上级集团公司通报，这些基于对辖区单位深度了解与把握“要害”建立的措施、形成的策略，确保了处理问题的实效性。

J 辖区危险品精准监管成效及展望

（一）工作成效

自2019 年以来，J 辖区在危险品航空运输监管中引入精准监管理念并进行了一系列监管实践，取得了初步成效。

1.从监管输出看。危险品航空运输监管无论是量还是质都有明显提升，2019 年实施危险品检查683 项，此后逐年递增（图2），2022 年实施危险品检查1882项，较2019年增长175.5%；与此同时，检查中发现的有深度二级问题即系统性问题也呈同向变化（图3），2022 年发现问题18 个，较2019年增长125%。

图2：2019 年～2022 年J 辖区危险品检查量

图3：2019 ～2022 年J 辖区危险品系统性问题量

2.从安全结果看。J 辖区自2019 年起未发生人为原因导致的危险品航空运输事件，危险品交运违规事件也呈逐年下降趋势，由2019 年的月均4.5 起，降至2020 年的月均3.75 起，进一步降至2021 年的月均2.8 起，2022 年至今，违规事件月均1.25 起。

3.从促进发展看。2019 年以来，J 辖区新增1 家航空公司获批危险品运输许可、新增1 家危险品地面服务代理人、新增2 家危险品培训机构。2020 ～2022 年，三年间，J 辖区危险品货物吞吐量在全国危险品货物吞吐量的占比为1.41%，较2019 年整体增长17.6%（图4）。在做好航空物流保通保畅和推进航空物流发展方面，督促辖区建立了包含工作例会、“一事一协调”、应急物资运输、货运信息报送等的保通保畅工作运行协调机制，持续提升航空物流保障效率，实现了出口转关模式运输，为高效通关提供便利。

图4：2019 ～2022 年J 辖区危险品货物吞吐量占全国危险品货物吞吐量的比例

4.从制度程序建立看。一是作为地区性危险品货物航空运输信用管理体系建设试点，2020 年J 辖区通过成立一个工作组、形成一个《危险品货物航空运输信用管理办法》、建立一套沟通机制以及各单位对标总体做好协同的“三一一协同”机制，确保了顺利完成试点验收后体系有效运转。二是通过对近年运输任务的监管总结，J 辖区建立了包括危险品货物在内的特殊货物航空运输监管程序。围绕组织保障、现场协调、信息通报三方面重点，整体研判、分阶段调整监管策略，通过明确专项工作对接人、召开专题会、纳入《监管局核心监管风险清单》、摸底运输计划、排查落实情况、编制涵盖组织管理及现场运行内容的专项检查单等综合手段实施监管。三是基于对辖区单位的“画像”，建立了差异化监管方案，并在动态评估中调整策略，不断提升监管质量，确保精准监管常态长效。

（二）工作展望

J 辖区聚焦一线执法的操作与落实层面，在危险品航空运输领域进行了一系列精准化监管探索与实践。若要更为深入地实施精准监管，下一步仍需从以下方面深入推进。一是围绕J 辖区的实践及“五性”工作法，从计划编排、日常检查、风险防控、新情况监管以及问题处理等方面进一步提炼出对精准监管工作的规律性认识，探讨可复制的工作经验并在行业进行推广。二是健全制度体系，在推进精准监管工作中高度重视建章立制工作，危险品航空运输监管领域亦应是如此。一方面可以通过制定依据以便更好开展后续工作，另一方面也可将好的做法和经验上升为工作制度，持续固化工作成果，以不断健全制度体系，促进精准监管工作各项要求切实落地。三是要完善工作机制，在落实精准监管工作中加入考核指标，对积极探索并取得成效的单位、部门以及个人给予通报表彰，引导监察员发挥善于学习、敢于担当的主观能动性，将监管效能提升至最大化，最大限度确保“两个绝对安全”，实现监管目标。四是要加强针对性培训，对现有危险品监察员分级分类开展培训，如针对新进入人员，多采用基础知识培训、岗位实操培训等，而对于资历较深的监察人员，多采用案例讨论、跨行业交流研讨等方式。五是引入更多智慧化监管手段。比如在系统建设方面，建立全行业危险品货物信用管理系统，在SES 系统中完善对危险品监察中高频出现问题的提示功能，通过更充分的行业数据去识别风险，从而进行针对性监管安排。又如在设备使用方面，通过应用混合现实技术创建危险品事件调查、危险品许可等业务环节的模拟化场景，让基层监察员能直观形象地参与到日常监察较少涉及的调查、许可的每个环节，构建情景意识与现场感，提升监察员的综合能力。

扎实推进依法行政，转变政府职能是党的二十大报告的明确要求。当前，我国民航发展正处于转段进阶的关键期，由单一航空运输强国向多领域民航强国建设迈进。新征程上，更需要不断加强监管工作，持续提升监管水平，进一步提高行业监管效能。在危险品航空运输监管领域推进精准监管，不仅可以提升危险品航空运输安全管理水平、强化安全监管效能，更有利于促进危险品航空运输安全发展，助力全民航实现高质量发展。（本文系第15 期民航中青年运输业务骨干培训班个人专题研究报告内容，有删减）