战略规划透视下档案部门参与政府数据治理研究

贺谭涛/中国人民大学信息资源管理学院

黄思诗/中国人民大学信息资源管理学院

杨璐羽/吉林大学商学与管理学院

1 引言

世界范围内政府数字转型的深入发展驱动其业务流程、履职方式的变化，产生的政府数据资源亟须治理。档案部门依托自身在政府文档管理的专业优势，逐步从数据开放、归档等领域，通过制定标准、开发平台参与到政府数据治理体系的建构。如我国《“十四五”全国档案事业发展规划》就提出档案部门应积极融入数字中国建设，开展政府数据归档。由此档案部门应从哪些方面、如何参与政府数据治理并贡献档案领域的专业力量需要进一步探索。

一方面档案领域对数据治理的讨论，明确了自身参与政府数据治理的必要性、价值[1-2]，并提出应在理念、制度、协同[3-4]等方面加以促进。这可视作档案部门参与政府数据治理的基础。另一方面，档案领域在对档案数据治理[5]、政府数据开放[6-7]、政府数据归档[8-9]等讨论中显现出参与政府数据治理的雏形[10-12]。总体来看，现有研究对档案部门参与政府数据治理的探索较为分散，未能充分显现政府数据治理的丰富内涵和档案部门的参与思路。

本文将对国际层面部分国家和地区档案部门的战略规划进行梳理，从中归纳、总结档案部门参与政府数据治理的主要方式，分析参与政府数据治理的基本特征，进而提出档案部门参与政府数据治理的启示性策略。

2 数据与方法

通过网络检索、文献调查进行战略规划的收集工作。检索数字转型成效相对显著的美、英、澳、加、新等国家的档案部门官方网站，收集其档案馆、档案事业发展的战略规划；以文献中提及的档案馆参与政府数据治理和管理为线索，回溯其战略规划；利用搜索引擎，通过“data”与“archives”的检索词组合，收集档案部门发布的相关战略。此外，我国国家档案局和浙江省档案部门都已提及参与政府数据治理的部分内容，亦纳入其中。政策文本筛选要求其语言应为中文或英文，内容应将数据作为重要的管控对象并提出数据治理或管理的要求、愿景。由此得到纳入数据源的战略规划共计12份（见下表）。数据整合主要将战略规划中与政府数据治理相关的内容加以提取，并按照其所关注的政府数据治理的不同环节或要素进行整合。

3 档案部门参与政府数据治理的战略内容概览

3.1 作为资源建设者参与政府数据开放

诸多档案部门从政府数据开放的资源建设视角参与政府数据治理。档案部门作为政府数据的重要收集、保存与提供利用方，是政府数据治理的重要力量。具体表现为档案部门从多方面优化政府数据的资源建设，以数据开放的行动对接开放政府、数字政府等顶层规划。主要表现为：

第一，明确档案部门参与政府数据开放的重要地位。美国、澳大利亚、新西兰、丹麦等国的档案馆都将维护政府透明度视作职责使命，并将开放政府数据作为实现手段[13]。如美国档案与文件署（NARA）发布的开放政府计划[14]明确将自身定位为开放政府的重要力量。

第二，对档案部门开展政府数据开放的行动加以布局。美国、加拿大、澳大利亚、丹麦的国家档案馆对此有所设计。一是提升政府数据质量，扩大开放范围。如NARA要求通过元数据建设等数据处理，优化开放数据质量。丹麦国家档案馆提出开放政府数据的元数据、公共IT系统的相关数据[15]；NARA则不断完善“美国修正案”的数据集，并持续推进描述95%以上国家档案的目录数据开放[16]。二是以技术迭代优化数据访问和获取方式。一方面，加拿大、澳大利亚、芬兰档案馆将提升互操作性作为重要内容。如芬兰国家档案馆提出互操作性应当扩大到数据和数据保管系统中[17]。另一方面，NARA、加拿大、丹麦以及澳大利亚国家档案馆（NAA）则要求提供多种数据访问途径和利用方式，提出数据分析工具开发、系统与网站优化、提供开放格式和免费下载服务等措施。三是档案部门调动数据需求端的积极性参与政府数据开放。为此，NARA在战略中提出与高中生、大学生及退休人员合作开展扫描和转录项目，为提升数据质量扩大与维基百科的合作[18]。四是强调数据开放过程中应关注隐私、安全等合法合规性要求，如加拿大国家图书馆和档案馆（LAC）[19]。

表 档案部门参与政府数据治理的战略规划

3.2 基于核心职能参与政府数据的归档保管

从档案部门的核心职能出发，参与政府数据归档、接收和长期保管是档案部门参与政府数据治理的一大模式。主要表现为我国政府部门内部的档案部门开展政府数据归档工作，以及由档案馆发挥其长期保管职能，接收前端政府数据并对馆藏政府数据进行管控。我国国家档案局、浙江省档案部门、芬兰国家档案馆、NAA以及LAC在其战略规划中均有涉及。

第一，档案部门介入前端政府部门的数据归档。在我国特色的档案室制度下，要求政府内部的档案部门开展数据归档工作。在《“十四五”全国档案事业发展规划》中，档案事业全面融入国家大数据战略以及数字政府建设的目标得到确认，并提出围绕政务服务数据，完善其归档机制，强化全流程一体化政务服务平台数据归档功能建设要求。浙江省档案部门亦在其年度工作计划中提出开展政务服务数据的归档，在省直单位全面推广浙江政务服务网行政审批类数据在线归档模块的应用[20]。

第二，以档案馆为代表的档案部门开展政府数据的接收与长期保管工作。一是档案馆对接前端政府部门接收政府数据入馆。我国《“十四五”全国档案事业发展规划》 中已明确提出档案馆应当实现对具有长久保存价值数据的集中管理；芬兰国家档案馆在《国家档案馆2025战略》中提出自身应作为“公共数据生命周期管理和归档中的最重要一方”，并顺应欧盟对于数据管理永久性和可靠性的要求，以数字方式接收政府数据[21]；NAA则提出应当面向未来的信息和数据提供数字保存解决方案[22]。二是NAA、LAC两大档案馆则在其战略中明确馆藏资源应当视作数据进行管控，因而政府数据成为其长期保管的重要对象。LAC以数据治理为手段，认为应当形成包括政策、指南、标准以及行动步骤在内的灵活体系，对LAC的鉴定、描述、保存和提供利用的活动进行规范，有效保证政府数据的可信与可靠[23]。NAA则认为其馆藏政府数据管控需要以价值最大化以及可信可靠为基本目标，强调NAA工作人员需要不断提升数字技能、素养与能力[24]。

3.3 转型为指导者规范前端政府数据管理

档案部门作为指导者规范前端政府部门的数据管理是参与政府数据治理的又一方式。芬兰国家档案馆、NAA对此都有相应论述。其中芬兰国家档案馆提出应当通过指导、发布法规等方式明确信息和数据管理要求，并从数据生命周期开始时便通过元数据等手段来维护其凭证性、可靠性、可用性。但此种参与方式仍以NAA为代表，其由法律授权负责规范政府部门信息和数据的创建、管理。有关要求逐步在《建立对公共文件的信任：管理政府和社会的信息与数据》中得到显示。具体包括：

第一，NAA通过有关战略规划对政府部门内部的数据管理提出要求。一是NAA将数据连同文件、信息纳入信息资产的概念内，要求政府部门以发挥其无形资产的价值为导向展开管理。强调政府部门应以可持续的数字或数据形态作为信息资产的载体，通过数据格式和元数据的标准化确保数据完整、准确和可用，并开发和提升数据分析功能、推动数据收集和管理符合实践和整个政府数据策略。二是要求政府部门在内部形成促进信息资产管理活动的组织机构，形成尊重信息资产的文化和环境，如设立信息治理委员会和首席信息官，通过内部机制与信息资产管理人员交流，以及积极利用NAA提供的教育资源，提升职员的信息和数据管理技能。三是对政府部门信息资产的管理流程进行规范，要求从整体上形成全数字化的管理流程，确保信息和数据资产的全程安全，控制潜在风险。同时，对信息资产管理的具体环节做出要求，如在信息资产处置环节，要求确定信息和数据的保存期限，必要时对信息资产进行销毁或移交至NAA。四是提出政府部门应形成满足信息资产管理功能的业务和信息管理系统。在系统设计阶段应通过评估确保系统具备相关功能；建设过程中，应保障其对业务数据的元数据要求以及系统内的互操作性[25]。

第二，NAA亦要求建立保障机制以支撑联邦机构开展数据治理活动。一是NAA提供互操作成熟度评估模型、Check-up PLUS年度报告机制对政府部门在信息治理、互操作要求方面的成效进行评估，明确其进展和局限。二是NAA联合数字转型相关部门机构如数字化转型机构、信息专员办公室等均对政府部门数据管理提供指导和建议[26]。

4 档案部门参与政府数据治理的基本特征

4.1 立足档案部门职责要求形成多元参与方式

在政府数据成为政府文件新形态的背景下，档案部门基于政府文件、档案管理和提供利用的职责参与政府数据治理是应有之义。

第一，随着政府部门逐步走向数据驱动，数据已成为文件的一种新形态[27]，应当作为政府部门开展政府职能活动的原始记录进行归档和长期保存。由此，档案部门基于自身政府文件管理的实践基础开展数据归档和长期保管成为参与政府数据治理的方式。如芬兰国家档案馆明确自身在政府数据全生命周期管理和归档的重要职能，并从归档手段等方面提出要求。

第二，与档案开放利用、档案资政工作相对照，档案馆参与至政府数据开放。一方面，为建设负责任且透明的政府，档案部门以数据开放活动参与政府数据治理。如丹麦国家档案馆规定所有公共IT系统数据、元数据被提交至丹麦国家档案馆后应当公开，并允许用户对元数据、对计算机系统数据进行利用。另一方面，政府数据在制定政策、开展决策中亦有重要意义，被视为政府部门的战略资产。因之，档案部门基于自身在文件档案管理的经验参与政府数据治理，以促进政府数据资产价值的实现。例如NAA则将管理具有保存价值的政府信息和数据资产视为澳大利亚政府数字化转型和创新议程的基础，并在政府数据保存、管理和提供利用上发挥作用。

4.2 面向政府数据治理内涵的职能深化与拓展

面对与文件档案有所区别的政府数据，档案部门逐步在政府数据治理内涵下深化、拓展档案部门职能。

第一，战略显示档案部门的文件档案归档、利用的职能正面向政府数据治理逐步深化。一是档案部门的管控对象逐步从文件档案向政府数据扩充。例如我国大数据战略以及数字政府建设的总体目标推动档案部门开展政府数据的归档、接收工作。二是政府数据治理的内涵要求对档案部门的资源开发利用工作进行迭代与部分重塑。这主要表现于政府数据治理以促进数据的价值发挥为导向，要求档案部门以结构化、互操作、通用格式提供政府数据和数据利用工具。NAA在其战略中已明确要求提供数据访问，开发数据分析工具。

第二，部分参与政府数据治理较为深入的档案部门则突破了固有的职能设计，以政府数据治理战略规划、标准规范的制定者、指导者和监督者等多重身份参与至政府数据治理全局，并在其中显现文件档案管理的理念和方法。例如，战略要求NAA参与设计政府数据治理和管理、互操作性要求；芬兰国家档案馆则在战略中明确提出政府数据的证据维护和可靠性保证应当始于数据生命周期早期，需要明确自身在指导全生命周期数据管理中的职责。

4.3 以治理理念为导向的参与蓝图与内容设计

治理理念在档案部门参与政府数据治理的规划中得到显示。宏观层面档案部门参与政府数据治理，并基于此推动开放政府、数字政府建设本身就是提升社会治理效能的重要内容；中微观层面，政府数据治理作为复杂系统工程需要档案部门统筹多要素参与。

第一，档案部门参与政府数据治理是推进数字政府建设、开放政府行动、大数据行动以及档案部门数字转型战略以提升国家治理能力的重要一环。一方面，档案部门参与政府数据治理，与构建服务效能提升、透明度更高的数字政府这一治理能力提升要求相适应。例如，在我国的战略规划中，数字政府、大数据战略是开展政府数据归档、长期保存的重要背景[28]。另一方面，档案部门以政府数据治理为触发点推动自身的数字转型工作，从而更好地应对前端的深刻变革，提升档案领域自身的治理能力。如我国浙江省档案部门积极顺应数字改革战略，并以此为契机推动数字档案馆建设。

第二，档案部门参与政府数据治理需要以治理理念统合多种要素，实现要素间的协同配合。一方面，在档案部门参与政府数据治理需要把组织文化培育、组织机构设置、数字素养和能力提升、平台或基础设施建设等要素纳入。如NARA在政府数据开放的战略要求中，将数据质量、平台建设、主体参与等都加以规划、布局。另一方面，不同要素之间亦需要协同配合、实现整体的有效性。例如，LAC在其政府数据长期保管中要求建立政策、指南、标准为主要内容的数据治理体系。

5 我国档案部门参与政府数据治理的展望

第一，档案部门参与政府数据归档应得到更为细致和充分的探索，牵引档案部门核心职能的迭代升级。随着有关战略明确将归档作为政府数据管理的活动[29]，档案部门参与政府数据归档需要从战略倡导走向实践探索。

第二，档案部门的政府数据开放行动应有策略地展开，保持与档案开放利用的连续性。在我国多数档案馆尚未开展政府数据接收工作的情况下，可提供数据层级的档案利用服务，积极将传统的、模拟材料的政府数据转化为结构化、细颗粒度、可供分析利用的开放格式政府数据，以提供数据层级的档案利用服务。

第三，档案部门参与政府数据治理应在吸收后者内涵要求的前提下，显示理论与方法贡献。档案部门不应局限于政府数据治理框架下的具体行动者角色，更应积极推动文件档案管理内容在政府数据治理框架中体现。

第四，档案部门参与政府数据治理应在不同场景下实现细化设计。在数字政府战略背景的基础上，档案部门亦需要思考政府数据治理与数字经济、数字社会、智慧城市以及智慧档案馆的有机关联，如通过可信数据证明支持公民办证、通过高价值数据开放或授权运营促进数字经济发展。同时，不同场景下需要从部门协同、制度规范以及数据管理活动等辅以具体的内容设计。