民生档案数字化归集与利用路径探索与研究——以人的全生命周期为例

陆利明/湖州市档案馆

近年来，随着国家、省、市惠民政策的相继出台，民生档案作为社会管理活动的历史记录和维护群众权益的原始凭证，其利用范围不断扩大，利用需求大幅增加，“人的档案最重要、最有价值”理念和“人的全生命周期档案”概念应运而生。尤其是国家和浙江省数据战略相继出台，人民日益增长的档案利用需求与数智时代的民生档案服务供给之间的矛盾不断凸显。基于此，湖州市档案馆（以下简称市档案馆）开展民生档案数字化归集与利用路径探索与研究，提出以“人的全生命周期档案”为例，针对数据归集、治理、供给、共享等难点堵点，在市域范围内开展调查研究，探索跨部门、跨地区、跨层级的互联互通、共建共享、善治善成的档案归集利用新路径，以期为全省民生档案治理工作提供“湖州样本”，为湖州“民生幸福之美”贡献档案力量。

1 背景意义

“人的全生命周期档案”是民生档案的重要组成部分，与人息息相关，是老百姓关注度高、查阅需求量大的档案综合体。包括出生、教育、工作、置业、婚育、就医、养老、身后等人生不同阶段产生的档案，是社会管理活动的历史记录和维护群众权益的原始凭证。开展“人的全生命周期档案”数字化归集与利用路径的调查研究是顺应时代之需，探索解题之道，意义重大。

1.1 “人的全生命周期档案”数字化归集与利用是“坚持以人民为中心”的发展思想的必然要求

党的二十大报告指出，坚持以人民为中心的发展思想。维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。开展民生档案数字化归集与利用就是贯彻党的二十大精神，回应民生诉求、保障民众利益、增进民生福祉的重要环节之一，是贯彻落实习近平总书记对档案工作“四个好”“两个服务”重要批示精神的具体体现，也是档案部门坚持“民生所想，就是档案工作之所向；民生所需，就是档案工作之所趋”工作理念，让广大人民群众更多更好地共享档案事业发展成果的生动实践。

1.2 “人的全生命周期档案”数字化归集与利用是“数字政府”建设的创新实践

数字政府建设是政府利用各类信息技术打造服务型政府，实现治理能力和治理体系现代化的重要举措。习近平同志在浙江工作期间，高瞻远瞩地作出了建设“数字浙江”的战略部署，2020年修订的《档案法》从法律层面上对档案资源共享平台建设提出了要求，2021年《浙江省数字化改革总体方案》对全省数字化改革作了具体要求。“人的全生命周期档案”数字化归集与利用的探索研究正是档案工作主动服务数字政府建设，统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，把数字化、一体化、现代化贯穿到人的全生命周期的数字应用，在市域范围内构建更加高效的民生档案资源归集利用新模式。

1.3 “人的全生命周期档案”数字化归集与利用是融入中心工作的重要举措

随着长三角一体化发展战略的深入推进，沪苏浙皖三省一市把档案合作纳入《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。“人的全生命周期档案”数字化归集与利用路径的探索研究对三省一市共同探索示范区内档案合作发展新路径具有重要的试点意义。对标省委在高质量发展中实现“两个先行”和市委深化“在湖州看见美丽中国”实干争先主题实践的部署要求，以数字化改革引领民生档案公共服务均等化是档案部门融入中心工作的重要举措，也是打造档案工作“实干争先”的重大标志性成果，更是聚焦社会治理共同体，以“一地创新，全域共享”为抓手推进市域档案治理现代化，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感的创新载体。

2 市域现状

近年来，市档案馆依托“全国示范数字档案馆”基础，巩固省级民生档案资源整合利用试点成果，解决了许多民生档案进馆难题。从归集范围来看，婚姻、不动产、社保、公积金、土地确权等重点民生档案已全部纳入市档案馆保存；从利用范围来看，关于人的出生、教育、置业、婚姻、就医、养老、身后等7类民生档案数据利用率最高。“人的全生命周期档案”的这7类档案现状如下：

2.1 数字资源基础不断夯实

市档案馆与卫健、民政、教育、公积金、人社、医保、自规等7个涉民单位坚持以民生需求为导向，不断整合“人的全生命周期档案”。一方面，加快档案数字化进程。截至目前，市档案馆馆藏民生档案57.29万卷，档案数字化率达100%，其中馆藏的“人的全生命周期档案”共53.83万卷，占馆藏民生档案总量的93.96%；保存在馆外涉民单位的“人的全生命周期档案”，殡葬档案和学籍档案部分未完成数字化，其余档案均已完成数字化。另一方面，在“电子文件单套归档与电子档案单套管理”国家级试点和国家科技项目完成的基础上，积极探索“人的全生命周期档案”增量电子化工作，努力构建存量数字化与增量电子化并重的数字档案资源体系。

2.2 数字归集通道日渐完善

依托全省“浙里数字档案”重大应用试点——“湖州市域数字档案管理服务一体化平台”（以下简称“市域一体化平台”），聚焦档案“收、管、用、治”业务切口，提供档案挂接、四性检测、归档整理、开放鉴定、移交进馆审批等在线档案管理功能，在全省率先打通了涉民单位的数字化归集通道，比如开发统一归档接口标准的“电子归档预审”组件，对接浙江省出生医学证明业务系统，实现市妇保院出生医学证明电子文件在线接收。截至目前，7个涉民单位均100%开通“市域一体化平台”账号，并开放数据共享接口，已在线归集“人的全生命周期档案”6.3万件，数据量80GB。

2.3 共享利用水平逐步提升

为满足群众“最多跑一次”要求，“湖州市档案利用专网”突破馆际限制，实现全市各级综合档案馆数字资源共享利用。同时，为满足在线查档需求，积极推出“一端收集、一键归档、一网通办、一屏监管”的多场景数字化利用模式。比如手机端“网上查档大厅”，在浙政钉上架“湖档直通车”，初步实现机关内部线上查、部门单位协同查、基层站点就近查，实现群众查档“掌上办、马上查”。民生档案查档量占全年总量的70%以上，年均到馆查档利用者2000余人次，档案调阅量超万卷（件）。同时，制定了《湖州市档案馆电子档案利用规范》等标准规范和有关管理制度，有效促进了全市“人的全生命周期档案”管理的精细化、科学化。

3 存在的问题和短板

3.1 “数据烟囱”导致归集共享难

一是管理主体多。“人的全生命周期档案”涉及的7种民生档案被分散保存在8个不同单位，一部分保存在市档案馆，一部分保存在教育、民政、卫健等7个涉民部门。比如未进馆的学籍档案，部分录入“浙江省中小学生学籍信息管理系统”，部分随学生流转或保存在各学校，涉及学校多、分布广、时间跨度长、管理水平参差不齐。资源分散造成一个个“数据烟囱”，档案数据各自为阵，难以形成集聚效应。二是归集整合难度大。大数据环境下的数据呈指数级增长，信息的碎片化趋势明显，馆际之间、馆室之间、部门之间资源整合力不足。“人的全生命周期档案”大量散存在馆外，导致不完整性和不连续性。部分档案的数字化率和数据化率未达标，比如殡葬档案尚未移交进馆且长期未开展规范整理和数字化加工等。三是建设共享数据库面临挑战。《档案法》明确要求档案资源要实现跨区域、跨部门共享利用。但是当前涉民部门和档案部门之间交流合作和信息共享力度还不够，“人的全生命周期档案”的不同形成单位已开发各自的基础信息数据库，重复建设问题和数据壁垒、信息孤岛问题还需要研究难点和具体推进措施。

3.2 “系统融合度低”导致查档利用难

一是系统平台各自为阵。在全省推进政务服务“一网通办”背景下，7个涉民单位均建设了相对独立的业务信息系统，除房产档案外，其他6类民生档案为省建系统，要实现“一站式”利用的互联互通，须从省级层面打通，难度较大。房产档案等市自建系统，有意向与市档案馆共享，但服务器等设施条件受限，需由市大数据局协调解决。二是系统兼容性问题凸显。市档案馆的“市域一体化平台”，针对已进馆的民生档案能实现“一站式”服务，但未进馆的同级数据联查，由于各平台分布在局域网、专网、政务网等不同的网络环境，且共享的标准、范围、途径、模式不尽相同，在接口设置、数据共享、系统集成等方面存在瓶颈，制约了共享利用。比如学籍、社保、婚姻档案的应用系统权限设置较为复杂，共享难度较大。三是用户体验的滞后性问题。比如平台缺少基于大数据挖掘分析的知识服务、智能问答、关联提示等主动服务、增值服务。再比如浙政钉、浙里办等平台的前端用户对档案利用的认知和系统平台提供的服务有差距，“掌上查档”等应用系统还需要反复实践、不断完善和迭代升级，等等。

3.3 “观念束缚”导致协同管理难

一是缺乏协同管理的理念。各涉民单位管理职能各异，还停留在条块分割模式中，把民生档案数据视作单位资产，主观上也可能存在不愿意共享利用的想法，比如“市域一体化平台”，各单位均可通过电子归档公共组件实现在线归集，但存在“高速路建好了、核心数据缺失或跑的很少”的情况。同时，部分单位内部处室为了“随拿随用”，没有将核心档案数据归集到档案室，制约了共享质量，客观上也导致了跨区域跨部门沟通链条长，协调成本高。二是缺乏协同机制的建设。无论是档案行业标准还是国家标准，直接针对民生档案建设的较少。特别是管理机制、数据共享、标准协调等方面，没有统一的标准和规程可供借鉴，没有模板可供参考，也没有完善的制度体系进行引导。同时，缺乏良好的沟通协商机制，缺乏消除信息鸿沟、凝聚协同管理共识的制度保障。三是缺乏协同管理的考核体系。在现有的技术条件和技术储备的情况下，馆室间的档案业务协同管理工作面临挑战，对“人的全生命周期档案”缺少合理的指标体系和统一的量化标准，比如设施设备投入、专业人员配备、查档利用绩效等。

3.4 “安全风险”制约高质量发展

一是数据传输、利用过程中存在安全隐患。计算机网络本身存在一定的安全漏洞，档案信息容易发生泄漏。档案因其凭证性具有重要价值，也存在黑客等通过网络漏洞篡改档案内容的可能性，比如木马病毒等造成的数据篡改、数据泄密等安全问题。二是平台存在安全风险。计算机以及各种网络客户端作为数字档案的存储设备不论从软件上还是硬件上都具有易损坏的特性，而且硬件淘汰周期短、软件更新速度快、设备和网络维护管理专业性强，平台一旦产生技术故障，就会在很大程度上影响归集利用效果。三是共享过程中存在泄密风险。大数据时代档案信息资源量较大又缺乏高技术筛选手段，人工信息审核过程中可能会有所疏忽和遗漏，各单位数据格式不同，数据接入设备没有统一认证等，都会带来安全隐患。

4 对策建议

4.1 牢固树立“市域共同体”理念

一要凝聚协同管理共识。各单位要积极适应新形势新变化，自觉站在科学发展的全局高度，提高对档案工作的重视程度，从思想认识上解决“为民建档、档为民用”的问题，达成“市域档案共同体”建设共识，确保“人的全生命周期档案”的完整性和连续性，全市“一盘棋”统筹推进数字化归集与利用，让协同管理往深处拓展、在实处见效。二要培养开放共享理念。积极融入并配合做好“人的全生命周期档案”共享利用，坚决破除本位主义，坚决打破信息壁垒和数据孤岛，建立馆际之间、馆室之间的互联互通新机制，建议成立由市档案馆、市大数据局、涉民部门共同参与的工作专班，配备专业人员，建立工作指标体系和量化标准，形成上下联动、左右互动和里外齐动的开放共享工作机制。三要增强全社会意识。厚植“以人为本”的档案事业发展观，加大《档案法》和档案工作的宣传力度，增强社会群众共建共享民生档案资源的积极性和自觉性，为档案工作凝聚强大合力。尤其在社会治理中，为化解矛盾纠纷，人的档案不仅具有信息参考价值，还具有社会认可的凭证价值。

4.2 着力建设“高质量”数字资源库

一是探索建立全市民生档案数据中心。依托馆藏管理服务平台整合全市资源，建设全市民生档案数据中心，实现“收、管、存”基本功能，在数据中心开设“人的全生命周期档案”专题数据库，开展数字化归集工作。系统之外的数字资源，可通过人工归集方式上传数据平台；业务系统产生的数据，通过建设“数据接引系统”实现批量、实时多源异构数据的便捷同步或接入，在“市域一体化平台”实现在线归集移交。做到“应收尽收、应归尽归；能归尽归、全量归集”，实现从“档案馆有什么，群众就查什么”向“群众想查什么，档案馆就有什么”的转变。二是统一数据标准。重点解决“归什么、在哪归、怎么归”的问题，制定出台“人的全生命周期档案”数字化归集的标准制度，比如归集范围、数据格式、数据存储、加工标准等，通过统一管控加速各部门之间业务的协同发展。根据全市数据共享中心档案目录数据库结构标准，全面梳理各类型档案，对照存在问题开展数据格式转化。三是维护数据质量。始终坚持“数据质量第一”原则，通过系统匹配完善、数据比对碰撞、人工核对修改、专业软件检测等方式进行数据校核，对数据的完整性、真实性、安全性、有效性进行四性检测，形成统一的高质量的“个人全生命周期数据档案”数据资源库。同时，探索“人工+智能”的组合应用，加强数据开放审核。

4.3 全力构建“多维度”平台体系

一是升级完善“市域一体化平台”。构建“1+7+N”的“人的全生命周期档案”数字化归集和利用的应用框架，以“市域一体化平台”为主，彻底打通与7个省建、市建系统的融合对接，群众可通过一个平台查询全部档案，真正实现跨区域跨部门的互联互通、共建共享。省建系统通过省级层面推送至“市域一体化平台”，也可参照出生医学证明管理系统，通过系统集成直接与“市域一体化平台”对接。市建系统可参照公积金业务系统做法，加强局域网向政务网切换的网络策略，将档案在线归集至“市域一体化平台”。二是打通政务服务事项“一键式”在线归档路径。“人的全生命周期档案”基本属于政务服务事项，将“浙江政务服务一体化平台”上涉及民生的政务服务事项电子文件通过省档案交换平台推送至“市域一体化平台”进行预归档，再通过设置“市域一体化平台”的归档模块，转换为符合进馆要求的电子民生档案。既解决政务服务事项电子文件和民生档案归档“两条腿走路”的现象，又能提升民生电子档案的归档率。三是推出多场景的数字化利用模式。创新“浙里档案”数字应用，从馆藏利用“直接化”、平台利用“网络化”向高效利用“智慧化”推进。推广“湖档直通车”，打通市档案馆与各部门间的查询通道，建立互查利用机制，同时已打通与德清县的查档服务应用对接，下一步将实现全市域互查利用。加快移动设备互动平台建设，积极对接“浙里办”查档服务端，实现足不出户便可满足利用需求，将档案资源利用、共享以及数据分析提升一个新的高度。

4.4 坚决拧紧“安全感”责任链条

一是健全安全管理体系。在“湖州市数据安全检测预警及保全平台”基础上，建立健全人防、物防、技防三位一体的档案安全防范体系，建立完善覆盖全面、制度健全、手段先进、保障有力的档案安全工作机制，为电子数据安全工作提供了“统一、实时、智能”的服务。二是加强数据安全管理。增加网络安全设备，加大对建立防火墙、防范网络入侵和网络病毒的技术投入。通过电子加密、电子印章及数字签名等身份认证技术，对传输数据进行加密处理，确保信息传输过程中的安全性及真实性。运用“区块链+数据保真”技术确保档案数据安全，做到数据百分百检测、百分百备份、百分百防护。三是规范安全共享流程。建设智能监管应用，实现档案归集与利用的“任务指派—办理—反馈—分析”的全流程管理。制定共享利用安全管理等制度，从查档者提出申请到电子签章出证各环节，分析和梳理安全管控方面的关键点、风险点，尤其要对使用范围和使用权限严格把关，降低管理过程中的安全风险。

4.5 切实提升“满意度”服务指数

一是开展信息推送服务。以微信平台、浙里办、浙政钉等载体开展集中推送服务，定期推送馆藏民生档案信息、到馆查询流程、注意事项等内容，根据大数据分析开展个性化推送服务，更好地体现“以人民为中心”的服务理念。二是提升智能化服务。学习浙江省档案馆在“浙里办”上线的“浙里档案”服务经验，积极完善“我的档案一键通”“档案通查出证”等湖州模块。依托“市域一体化平台”，实现线上“一网通办”，线下“一门通办”，推行“一站式服务”。三是建立满意度评价机制。加强查档利用跟踪问效，确保查档服务“一口清”、受理事项“一次清”、即时办理“零积压”，实行“一次查档一次评价”，形成与群众双向互动的回应机制。同时，对查不到档案的原因进行深入分析，对档案提供单位进行满意度绩效考核，形成“上下贯通、执行有力、服务到位”的档案工作格局。