建设“轨道上的京津冀”要补齐市郊铁路短板

王德利 徐李璐邑 王婧

提 要：交通一体化作为推进京津冀协同发展的先行领域，首要任务是加快建设“轨道上的京津冀”。由于市郊铁路建设滞后，一定程度上影响了“轨道上的京津冀”交通网络效率的发挥。未来应尽快突破“路地”融合发展的体制机制及技术标准障碍，在利用既有铁路资源的基础上建设新线，加强市郊铁路与城区及其他线网的高效衔接，充分发挥市郊铁路综合开发效能，进一步完善“轨道上的京津冀”，高质量助推京津冀协同发展。

交通一体化是京津冀协同发展要率先突破的三个重点领域之一，“轨道上的京津冀”是交通一体化建设的重中之重。十八大以来，随着国家干线铁路和区域铁路建设持续完善，京张高铁、京哈高铁、京唐城际等干线铁路相继建成通车，雄商、雄忻、津潍高铁加快推进，区域地级以上城市全部实现高铁覆盖，“轨道上的京津冀”初步形成。但与国铁干线相比，市郊铁路发展还比较滞后，有效供给能力不足，一定程度上影响“轨道上的京津冀”的交通网络效率。

市郊铁路是城市中心城区联接周边城镇组团的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统，是城市综合交通体系的重要组成部分。较之于传统的城市地铁交通运输制式，市郊铁路站点的间距范围更大、速度更快、运力更强，具有快速、大容量的轨道交通特点[1]。2017年中共中央、国务院批复的《北京城市总体规划（2016年-2035年）》明确提出，要进一步构建城市分圈层综合交通发展的新模式，第一圈层（半径25-30 公里）以地铁（含普线、快线等）和城市快速路为主导；第二圈层（半径50-70 公里）以区域快线（含市郊铁路）和高速公路为主导；第三圈层（半径100-300公里）以城际铁路、铁路客运专线和高速公路构成综合运输走廊；打造一小时交通圈，到2035年，区域快线（含市郊铁路）里程不低于1000公里。

北京市已开通运营了4条市郊铁路线路，分别是S2线、城市副中心线、怀密线、通密线，运营总里程达到400公里，车站24座。市郊铁路建设尚处于起步阶段，轨道交通建设的重点还局限于城市中心城范围内的地铁网络，市郊轨道交通建设明显滞后于城市群、都市圈的发展需要。未来亟待破解市郊铁路建设面临的问题及障碍，建设多层次的轨道交通体系，支撑城市空间布局优化和功能疏解，构建与“轨道上的京津冀”相适应的市郊铁路网络。

随着城市化规模的不断扩大，国外很多大城市在其发展过程中都十分重视市郊铁路建设，市郊铁路已成为世界各大城市优化调整城市空间结构、推动城市非核心功能疏解、高效联动城市中心区与周边城市组团的重要交通手段。虽然我国与发达国家市郊铁路的建设、管理、运营模式不尽相同，但仍可从其发展历程中总结出供我国市郊铁路建设借鉴的经验启示。

（一）市郊铁路在城市交通网络中占主导地位，有效支撑区域快速通勤

国外很多大都市的中心城区都建设了与其周边城市组团高效联动的大容量、高速化、低票价的市郊铁路。其市郊铁路占轨道交通总里程的比例达到80%-90%，而地铁仅占10%-20%。例如，东京都市圈轨道交通建设运营总里程2419公里，其中市郊铁路里程2045公里[1]。纽约市郊通勤铁路包括北方铁路、长岛铁路以及新泽西铁路，总里程达到2280公里。巴黎13条市郊铁路线路，包括5条区域快速轨道交通线路和8条市郊铁路[2]，总里程1883公里。

（二）市郊铁路建设与城市建设同步，引导人口及非核心功能向新城疏解

为满足郊区化过程中人口分散居住所带来的通勤需要，避免过度依赖私人交通产生的诸多问题，市郊铁路在引导和推动东京、巴黎等世界性城市人口迁移和疏解方面发挥着重要作用。东京为缓解城市人口、交通、环境压力，在距离中心城区30公里的范围内开发建设若干新城，同时有效利用市郊铁路作为中心城区与外围地区通勤及日常出行的交通工具，支撑东京中心城市和周边新城间的往返客流，有效引导东京圈人口及部分功能向新城转移，促进东京圈从单极中心城市向多中心都市圈发展，也为东京圈从根本上缓解中心城区的交通拥堵压力创造了有利条件[3]。巴黎沿4条城市发展轴线布置8座30-100万人的新城（平均距离30公里）以缓解中心区过度集中的人口压力[1]，并通过建设区域快轨來支撑新城的发展。

（三）城市政府在市郊铁路建设上发挥主导作用，也发挥国铁、民铁的力量

由于轨道交通投资巨大，且由于起初客流量较少，市郊铁路很难通过运营收回投资，私人部门的投资意愿不强，城市政府在市郊铁路建设中发挥主导作用。因此，国外一般利用既有铁路通道新建城市轨道交通线路或改造既有铁路开行市郊列车，市郊铁路建设一般是城市主导建设运营，也有发挥国铁（巴黎）、民铁（东京）的力量。但这并不意味着否定市场机制的作用。事实上，发达国家非常重视通过公私合作发挥私人企业在提高市郊铁路服务质量上的积极作用。东京都市圈2000 多公里的市郊铁路系统包括国铁887 公里、私铁1158公里。巴黎8条放射状市郊铁路长约1296 公里，由法国国营铁路总公司管理；另有5条穿越线总长587 公里，由巴黎地铁公司和法国国营铁路总公司共同管理。私营铁路同其他轨道交通一样，在都市圈的客流输送中发挥着非常重要的作用。

（四）政府对市郊铁路运营采取补贴政策，市郊铁路建设与土地开发相结合，反哺市郊铁路运营

政府补贴市郊铁路运营是国外促进市郊轨道交通良性发展的重要做法。由于市郊铁路主要服务于城市发展，公益性较强，特别是远郊线路客流量少，且集中分布在早晚高峰时段，运营盈利性较差，故需要政府出资补贴铁路运营商[4]。但国外市郊铁路的发展实践经验也表明，市郊铁路的建设不能仅靠政府投资来维持，必须吸引社会资本的参与。另外，将市郊铁路建设与土地开发相结合，是国外大城市推动市郊铁路可持续运营的成功经验。东京市郊铁路将轨道与房地产、商业开发紧密结合，通过“轨道+土地开发”的模式获取市郊铁路建设的外部收益[1]，反哺市郊铁路的建设和运营。

以“轨道上的京津冀”发展战略为指引，深化自上而下的路地合作机制，提高“四网”主体融合发展的积极性，科学确定不同线路的路地合作建设模式，构建政府投入和社会资本相互支持的多元化投融资体系，推动“铁路资产”向“城市资源”转变，充分发挥市郊铁路对建设“轨道上的京津冀”的支撑服务作用。

（一）深化自上而下的路地合作机制，改造和利用既有国铁资源加快发展市郊铁路

国家发改委等部门联合发布的《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础〔2017〕1173号）指出，“以体制机制创新为动力，推进既有铁路挖潜扩能改造，视需要有序规划新线”。对于城市而言，利用既有的铁路基础设施可以大幅度降低市郊铁路的建设及运营成本，缩减一次性的投资规模。对于国铁部门而言，可盘活国有资产并为国铁创造新的利润来源，进一步拓展自身发展空间。因此，改造和利用既有国铁资源发展市郊铁路，是盘活利用国有资产、节约土地资源、降低财政压力的重要路径，是实现路地可持续合作的“共赢”选择。北京市域既有国铁资源丰富，京沪、京哈、京广、京九、京承、丰沙、京原、京包、京通九条放射线以及东南环线、东北环线、西北环线共同构成“一环、九放射”的空间格局，既有“环线+放射线”的网络结构符合市郊铁路建设的需求，与周边新城、卫星城的交通廊道基本吻合，最大限度地满足了中心城区与周边新城多方向联动发展的需要。

目前，北京市政府与中国铁路总公司已经建立了定期召开路地联席会议的工作机制，但对于市郊铁路的规划、建设、运营等还没有一个综合管理机构，在这种没有管理主体而又存在多头管理[5]（市郊铁路规划、审批、建设等涉及国家发改委、住建部、自然资源部、国家铁路集团等多个行政主体）的情况下，路地合作共建市郊铁路还存在诸多障碍。虽然目前北京市域部分铁路干线具有富余能力，但由于国铁列车的运输多是夕发朝至，与发展市郊铁路的通勤需求存在早晚高峰重叠。利用既有干线铁路富余能力开行市郊通勤列车，在发车时间和频次的合理安排上与市郊通勤列车的需求还存在较大差距，阻碍了利用既有国铁资源发展市郊客运的进程[6]。另外，在清算机制方面，由于成本分攤等问题，清算难度较大。在市郊列车运行过程中，一些成本容易划分，如市郊列车的维修成本；还有一些是不容易分摊的，比如线路的折旧和一些线路设备的维护[5]。目前还没有公认的成本核算方法，因此在财政补贴的计算上路地双方也存在争议。

国际经验表明，突破路地一体化发展的关键是建立自上而下的市郊铁路建设协调机构和机制。例如，日本的国土交通省、美国的运输部等都在其中央层面设置了市郊铁路建设管理机构，这个管理机构可以全权协调管理该地区铁路产业发展领域的一切相关问题，从相关法律的起草、规范的解释、政策的制定、合作管理方式、投融资项目管理等多个方面给予协调指导[5]。在我国，为推进市郊铁路示范项目建设，浙江省与国家发改委、住建部、国铁集团等部门签署《协同推进市域（郊）铁路示范项目建设的合作框架协议》，推进市域（郊）铁路示范项目建设，有效地减少了地方政府部门与国铁合作的障碍。建议北京市提请建立由国家发改委、住建部、自然资源部、国铁集团以及北京市构成的市郊铁路联席会议工作制度[7]，定期组织召开市郊铁路发展联席会议，研究确定市郊铁路建设和发展的战略方向；完善市郊铁路政策法规，加快研究制定促进市郊铁路与城市地铁互联互通的技术标准和规范；从国家和地方层面统筹协调，通过建设客货环线等措施引导铁路部门释放既有干线运能；进一步明确国铁与地方政府的合作成本分摊、资产界定、补贴方式、职责权限、服务标准等，破除路地协同发展的体制机制障碍。

（二）科学确定不同线路的路地合作建设模式，构建“环+放射”型轨道交通线网

从国内外市郊铁路建设经验来看，一般有四种路地合作建设模式：一是充分利用既有国铁线路，在能力富余的线路上开行市郊列车；二是利用闲置的国铁线路，经适当投资改造，开行市郊列车；三是将城市轨道交通线路与国铁线路衔接，开行跨线市郊列车；四是在有大量客流支撑的条件下，新建市郊铁路。从降低成本和有效利用资源的角度来看，利用既有国铁线路的富余运力运营市郊列车无疑是一个不错的选择[1]。但从长远来看，北京还需要根据城市空间布局，充分探索建设新线的可能性，可根据具体线路情况选择或组合多种合作模式。当前北京应尽快摸清市域具备利用条件的国铁资源，进一步加强与铁路总公司及北京铁路局的谈判工作，对不同线路的规划布局、建设方案及运营模式等进行协商。

市郊铁路作为城市综合交通系统的重要组成部分，其布局方式影响着城市公共交通服务的质量。北京市郊铁路布局可以使用“环+放射”布局模式，市郊铁路沿城市发展主轴或客运主通道从城区向卫星城辐射，提高市郊轨道交通的覆盖率。另外，在客流繁忙的通道，应充分预留复线设置的条件。建议在规划设计阶段，特别是城市发展轴线上的市郊铁路，必须反复论证该通道是否具备多线建设的条件，若具备条件，应在线路两侧附近充分预留施工空间。

（三）市郊铁路尽量本线直达中心城区，加强市郊轨道交通与城区及其他线网的高效衔接

市郊铁路主要服务于中心城区与周边新城之间的客运交通，因此市郊铁路线网需要与城市合理衔接。从东京、巴黎和伦敦等城市的市郊铁路建设案例经验来看，市郊铁路与中心城区交通衔接采用本线直达（市郊铁路列车直达市中心）、跨线直通（市郊铁路列车经由城市轨道线路进入市中心）、枢纽中转（通过城区周边车站枢纽换乘到达市中心）三种模式实现郊区与中心城区的衔接[8]。以上几种模式囊括了市郊铁路与中心城区连接的基本方式，但不是非此即彼的关系。实际的连接情况通常是各种模式的组合[1]，例如，市郊铁路不仅可以深入到中心城市，还可以在中心城市的边缘设置车站，同时与城市轨道交通直接相连，本质上是多种连接方式的组合。

考虑到北京“摊大饼”式的城市发展格局，市郊铁路在已有城市轨道线网外围接入会导致大量换乘，加剧北京中心城区线路负担。借鉴国外经验，应尽力实现市郊铁路本线直达或跨线直通北京中心城内部，实现与市区轨道交通的同台换乘，减少通勤时间，提高对通勤客流的吸引力。由于我国地铁和国铁分属不同的部门，有各自的技术标准体系，现有的地铁和市郊铁路很难跨线运营。因此，建议提前对跨线直通进行可行性研究[9]，特别是对核心问题进行可行性突破，及时研究两网互联的技术标准和规范，克服相关技术难点，破除跨线直通方式的技术障碍[2]。在保证较高的服务水平的前提下，应因地制宜综合考虑北京市郊轨道交通与中心城地铁的衔接方式。此外，市郊轨道交通车站的设计还应考虑与市郊公交、私家车、自行车等交通方式的衔接，以扩大市郊轨道交通的客流吸引范围。

（四）构建灵活的运营组织模式，注重运营服务水平提升

由于市郊铁路建设规模的限制，北京已有市郊铁路尚未自成一套网络运行，只能通过购买市郊铁路服务的方式由国铁统一组织调度。目前，北京在营的四条市郊铁路，其运营形式还存在较多问题，难以满足市场的需要。其一，市郊铁路的定位应当属于通勤铁路，即主要满足上下班人群的需求，但受到干线铁路影响，市郊铁路的运行班次依然较少，其频次远远低于地铁等轨道交通频次，也降低了居民对市郊铁路的选择意愿。其二，当前市郊铁路的运行速度太慢，甚至低于自驾车速度，没有明显的通达性优势。

从国内外市郊铁路运营方式来看，主要有以下三种运营管理模式：一是“网运分离”下的特许经营模式。伦敦市郊铁路采用“网运分离”的运营模式，路网的建设和维护由一家路网公司统一负责，客运经营由多家客运公司负责。这种模式主要适用于利用国铁既有线改扩建开行市郊列车的项目。二是地方政府购买运输服务模式。国内上海金山铁路、北京S2线等采取此种运营模式。地方政府通过签订购买服务协议的方式，按协议规定的数量和质量向国铁购买市郊铁路运输服务。这种模式主要适用于直接利用国铁既有线路或利用国铁既有线路改扩建开行市郊列车这两种建设方式。三是地方政府自管自营模式。浙江慈溪市政府通过成立独立的市郊铁路运营公司，直接对市郊铁路进行建设、运营管理。这种模式需要地方政府完全拥有市郊线路的所有权和控制权，适用于新建市郊铁路项目。建议北京市积极探索市郊铁路资产所有权和使用权分离的“网运分离”运营模式，引入多方运营主体提升外部竞争力，提升客运服务质量和效率。远期通过长期租用、买断、新建市郊铁路等方式逐步实现北京市在客运组织、行车调度、资产管理上的自主经营，提升北京市在市郊铁路发展上的话语权和主动权，真正实现市郊铁路的公交化运营。

（五）组合使用多种投融资模式，实现市郊铁路投融资多元化

北京市开通运营的四条市郊铁路均采用了先期政府直接投资、后期再给予运营补贴的投融资模式。建设阶段以政府为直接投资主体，采用“政府投资+银行贷款”的模式建设市郊铁路。市郊铁路运营也基本由政府财政补贴承担，在政府补助的情况下仅能维持盈亏平衡。這种模式可以提高铁路部门参与市郊铁路建设和运营的积极性，但北京市政府的财政压力较大。虽然“市郊铁路+土地开发”的综合投融资运营模式已得到共识，但根据目前我国土地开发的相关政策，经营性土地必须严格按照“招拍挂”的方式公开出让，这就使得以往采用行政性土地划拨或协议土地出让方式开发经营土地、反哺市郊铁路建设的方式难以实施。随着未来新建市郊铁路的不断投入和运营，北京市铁路部门购买市郊铁路客运服务的财政压力将进一步加大[10]。

未来要组合使用多种投融资模式，构建政府投入和社会资本相互支持的多元化投融资体系。在具体操作层面，一要采用项目公司股份多元化的方式吸引社会资本，由北京市域铁路融合发展集团有限公司居控股地位，其他社会资本参股进入，在分享项目利益的同时，共担项目风险。二要创新使用长期融资工具，匹配市郊铁路服务周期长的特性。国外在市郊铁路建设过程中，很重视通过发行债券、长期贷款的方式有偿使用资金，既灵活有效地调集了社会闲散资金，又大力支持了市郊轨道交通事业的发展。北京可借鉴浙江温州筹资建设市郊铁路的融资方案，发行市郊铁路“永续债”（2015年，温州铁投集团发行15亿元“可续期+超长期”永续债，为温州S1线提供了近30亿元的低成本、长期限资金），变财政性投资为金融性投资，延长债务的偿还年限。考虑市郊铁路项目自身盈利能力较差的情况，引入多元化投资主体还需要为可能存在的投资风险进行一定的资金储备（以温州市为例，为保障个人投资者的投资安全，在面向社会公众募资的同时，市财政出资设立了10亿元的市郊铁路专项偿付准备金），用于保障个人投资者的退出。三要尽快构建“轨道+物业”为主体的投融资模式，创新多模式的投资回报机制。在城市轨道交通沿线集约利用土地，既有利于沿线轨道客流的形成，又可减少政府的一次性投资，实现市郊铁路建设与土地开发的双赢[11]。在当前“经营性开发的土地必须采取公开招拍挂方式进行出让”的政策背景下，北京市可以考虑由地方融资平台或第三方公司出资取得市郊铁路沿线土地使用权，并以土地权属作价入股北京市域铁路融合发展集团有限公司。这样，一方面能够通过“轨道+物业开发”的模式，将轨道与房地产、商业开发紧密结合，获取市郊铁路建设的外部收益；另一方面，也可有力推动北京市郊铁路的规模化建设，保证其长期稳定的运营。

（六）充分发挥市郊铁路综合开发效能，以市郊铁路引领北京新型城镇化建设

市郊铁路的定位主要是满足距离中心城区30-70公里的轨道交通客流，但从当前已经开通运营的市郊铁路来看，已有市郊铁路对城市发展的带动力不足。主要体现在两个方面：一是市郊铁路的通勤客流数量尚未达到预期，市郊铁路对于中心城区的功能疏解没有起到足够的带动作用。二是市郊铁路沿线站点的城市开发没有显著增长，市郊铁路站点仅是重新启用，远达不到以市郊铁路建设带动郊区组团发展的目的。

未来要以充分整合利用北京市铁路资源为指导，做好北京市城市总体发展规划、北京市轨道交通发展规划和北京市铁路枢纽规划等发展规划的衔接工作，以市郊铁路引领北京新型城镇化建设。首先，在市郊铁路的规划和建设中，要加强市郊铁路与现有地铁、国铁之间的有效衔接，提高市郊铁路的便利程度，推动市郊铁路真正发挥提升交通便利度、支持大都市区发展、疏解城市功能的作用。第二，在市郊轨道沿线站点周边配置专项平衡用地，以站点为核心进行综合开发（可选择一批试点项目，如黄土店站等），完善居住、商业、学校、产业等功能，打造半径1公里的城市微中心，提升对中心城人口及岗位的吸引力，真正做到城市轨道交通“线随人走”模式向“人随线走”模式的转变。第三，加快研究连结通州副中心的市郊铁路环线的建设，缩短郊区新城与城市副中心的时间距离，引导城市空间结构优化[2]。最后，针对目前铁路沿线土地开发强度低、价值不高的情况，建议通过区域控规调整，将城市功能区向市郊铁路站点及沿线靠近，并通过站点一体化综合开发，解决站点及线路周边环境脏乱差问题，有效带动区域经济发展。

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（王德利，北京市社会科学院经济研究所研究员；徐李璐邑，北京市社会科学院经济研究所助理研究员；王婧，北京市社会科学院管理研究所副研究员）