论档案开放审核尽职免责制度的构建

2023-12-13蒋云飞

档案天地 2023年12期

《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《“十四五”档案规划》）明确提出，人民生活水平显著提高，对档案信息、档案文化的需求日益增长，迫切要求加快档案开放、扩大档案利用。目前，我国档案開放工作受诸多因素限制，档案开放效果并不显著。数据显示，近20年来，我国综合档案馆档案平均开放率为21.91%，这意味着超过78%档案尘封在档案库房，未向社会开放利用[1]。

从法律责任的视角分析，档案开放不力的一个关键因素是“强调‘问责而无‘免责的制度安排”[2]。具体而言，现行档案法律法规均强调通过“失职问责”来督促档案开放主体履行开放职责，缺乏“尽职免责”的履职激励。加之档案开放工作本身的复杂性和风险不确定性，以至档案开放审核主管人员、相关责任人员（以下简称档案开放审核责任人员）为规避法律风险，将会出于‘趋利避害的考虑而选择不开放档案[3]。解决这一问题的关键在于在档案开放领域构建尽职免责制度，以激励档案开放审核责任人员主动担当作为，解除档案开放的后顾之忧。尽职免责是监管执法领域新生的话语体系。2018年《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（以下简称《指导意见》）首次提出“健全尽职免责、失职问责办法”，随后不久，2019年国务院《政府工作报告》将“建立尽职免责机制”写入其中。在此背景下，有必要尝试在档案开放领域构建并实施尽职免责制度，以有效促进档案开放利用。

在理论层面，学者们[4-7]对档案开放审核免责问题也进行了一定探索和研究，主张在档案开放法规和政策中确立免责条款，并对如何构建档案开放免责机制提出了相应对策。然而，由于现有相关研究成果较为零散、碎片化，缺乏系统性分析，故未能对档案开放审核尽职免责制度的体系化建构提供理论方案。本文立足于档案开放审核尽职免责制度的构建需要，阐明该项制度的正当性基础，并从实体规定、程序设计两个维度尝试提出构建该制度的建议。

一、档案开放审核尽职免责制度的构建需求

（一）解决档案开放审核“避责不为”问题的现实需要

档案开放审核“避责不为”，是指负有档案开放审核责任人员为规避追责风险而选择不作为或消极作为。在档案开放审核任务繁重、问责压力层层传导以及“干好没奖励，干坏要问责”工作心理驱使的现实情境下，档案开放审核责任人员为避免被追究责任，很可能会选择即使在满了封闭期之后也不向社会开放档案[7]。近些年来，各种申请档案开放被拒的案例层出不穷地在全国各地发生[3]，其中不少被诉至法院，这足以说明档案开放审核“避责不为”已引发公众的普遍不满。实施尽职免责制度可有效解决档案开放审核“避责不为”问题。档案开放审核责任人员之所以“避责不为”，根源在于档案开放审核涉及的责任关系较为复杂，且各档案开放审核责任主体分工不明，导致档案开放审核责任人员常常选择保守开放档案。档案开放审核尽职免责制度允许以“尽责履职”来免于责任追究，为相关责任人员划定了安全的履职空间。换句话说，档案开放审核责任人员只要依法、全面履行职责就可豁免其法律责任，这极大降低了履职风险。

（二）激励档案开放审核责任人员勤勉尽责的有效举措

目前，档案开放政策法规中存在激励“缺口”，缺少激励机制鼓励档案馆敢于承担责任，不因风险存在而逃避义务。档案馆在开放利用之时也没有免责条款的保护，不能豁免其无法预料和控制而造成的部分不良后果[8]。2020年修订的档案法实施之后，激增的档案开放审核数量让档案开放部门备受压力，与“失职问责”相比，“尽职免责”是一项积极的正向激励方式，可有效鼓励档案开放审核责任人员勤勉尽责和主动担当作为。尽职免责制度从“免责”视角，为档案开放责任人员提供履职空间，有效划定履职安全红线，有效激励相关责任人员主动履职和积极作为。

（三）促进档案开放责任追究科学化、合理化的应有之义

《“十四五”档案规划》提出“构建科学合理的违法责任认定和追责制度”，这对档案开放责任机制的完善指明了出路。考察现行档案法律法规，档案开放责任制度表现为“只问责而无免责”，通过“失职问责”督促档案开放审核责任人员履行职责。从责任追究的视角看，主张“失职问责”本无可指摘，毕竟法律本身就具有其威慑、惩治功能。但是，“只问责而无免责”的制度设计却失之科学和合理，原因在于，问责与免责是引导、调整和规训行为人行为的两种重要方式，前者是一种带有惩罚属性的负向激励方式，后者是一种具有保护属性的正向激励方式，二者不可或缺。目前，《档案法》第四十八条仅规定“不按规定向社会开放利用的法律责任”，明显缺乏档案开放尽职免责规定。构建尽职免责制度，可弥补档案开放责任机制中免责条款缺失环节，实现“问责”与“免责”制度设计的合理均衡，促进档案开放责任追究科学化和合理化。

二、档案开放审核尽职免责制度的理论正当性

任何一项制度的构建与运行，都必须具备其正当性与合理性基础。理性认知的客观局限、宽容理念的价值昭彰以及信托责任的有限性均可为档案开放审核尽职免责制度提供正当性依据。

（一）理性认知的客观局限

人类对客观世界的认知并非完全理性，而存在一定的局限性。基于客观世界的复杂性、发展性和多变性，人的理性既不能预见未来，亦不可能经由审慎思考而型构出理性自身的未来，人的理性发展在于不断发现既有的错误[9]。理性认知的局限性告诉我们，人类并非总是完全理性的人，也不可能总是做出最正确的决策，即使有高度的智慧与良好的心愿，立法与行政官员也不能免于不犯一点错误[10]。理性认知的客观局限为档案开放审核尽职免责制度的构建奠定了正当性基础。档案开放工作受档案保密、信息公开、个人信息保护等工作的多方掣肘。譬如，待开放审核的档案是否属于保密档案，是否超过保密期，公开后是否侵犯第三方个人信息？这些问题的背后均隐藏着不确定风险。实际工作中，档案开放审核责任人员在依法、全面审核后出现决策失误或法律风险，此时若问责于恪尽职守、勤勉尽责的责任人员，难免有悖于“法不强人所难”的基本法理。而允许尽职免责的制度设计，充分遵循理性认知局限性的基本原理，故更容易获得档案开放审核责任人员的理解与认同。

（二）宽容理念的价值昭彰

宽容是自然界的基本法则，蕴含相互理解、求同存异之核心涵义。由于宽容的基本法则契合个人交往、社会生活需求，故逐渐演绎出相关的社会规范和价值需求。我国自古就有“容为公之失，不赦为私之罪”之说，党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》就明确提出“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”，与古人所主张的“容为公之失，不赦为私之罪”理念深为契合。宽容理念的立论前提在于承认人类认知的有限理性与“可错性”，强调容忍其过，忘其前愆，取其后效。档案开放审核尽职免责制度正是建立在宽容理念之基础上。尽职免责制度允许“以尽职来免责”，无疑在档案开放责任制度设计中融入“用人宽容”的价值理念，希冀通过严管与厚爱激励档案开放审核责任人员勤勉尽责。

（三）信托责任的有限性

信托责任有限性是指为鼓励受托人大胆进行信托管理而对其信托责任予以限定，使其不因履行信托义务而承担无限的管理责任[11]。换言之，受托人仅以信托财产为限承担向受益人支付利益或处理信托事务发生的债务的义务，若受托人忠实勤勉履行信托义务，则无需承担信托行为所产生的法律风险。由于档案开放审核职权由法律授予，因此信托视角下的档案开放审核可被视为一种公共信托管理。基于公共信托责任的有限性，档案开放审核责任人员所履行的开放审核职责也是有限的。在档案开放审核过程中，作为受托人的档案开放部门应当基于善意目的，全面、忠实履行信托义务。若档案开放审核责任人员全面充分履行档案开放审核职责后，仍旧无法避免相关决策失误或潜在的法律风险，则无需对损害后果承担责任，这不仅是尽职免责制度的应有之义，也是在档案开放领域践行信托责任有限性理论的内在要求。

三、档案开放审核尽职免责制度的构建路径

（一）立法保障：档案法规中增设并细化尽职免责条款

第一，在《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《档案法实施办法》）中增设尽职免责条款。将档案开放审核尽职免责制度纳入法治化、规范化轨道，是确保该项制度行稳致远并发挥预期作用的根本举措。针对当前档案开放审核“避责不为”“过于保守”现状，应该通过补充档案开放免责制度进行价值引导，增加免责内容以便分清责任，给档案人员“心理减负”[12]。目前，在《档案法》中设置尽职免责条款的可行性较低，原因在于《档案法》刚修订不久，短期内再修订的可能性不大。在此情形下，可以在《档案法实施办法》中增设尽职免责条款，为在档案开放领域实施尽职免责制度提供法律保障。主要原因在于《档案法实施办法》正在修订之中，应当抓住这一法规修订契机。

第二，细化档案开放审核尽职免责的相关内容。除了在档案行政法规中增设免责条款外，还应当在其他档案行政法规、地方性法规或规范性文件中细化尽职免责的内容，同时确保尽职免责制度与其他行政问责系列制度的有效衔接。一方面，应当在法律层面明确档案开放审核尽职免责的实施主体、适用对象、实施程序和免责情形。另一方面，加强档案开放审核尽职免责制度与其他配套制度的衔接配合，即加强与行政问责制度、政府权力清单制度、干部考核任免制度等的衔接，同时建立与之相配套的实施机制如社会舆论引导机制、甄别澄清机制、典型案例指导制度。

（二）程序设计：构建档案开放审核尽职免责程序机制

为确保档案开放审核尽职免责制度得到有效运转，必须构建一套健全的程序机制，这些程序主要包括尽职免责的启动、调查、核实、决定、公布、监督、救济等环节，其中启动、调查与监督是尽职免责程序的核心环节，有必要在制度建设时予以重点考量。

第一，尽职免责的启动程序。启动程序是档案开放审核尽职免责制度运行的首要环节，直接决定后续程序的开展。关于尽职免责的启动程序，目前有监管部门依职权直接启动和免责对象依申请启动两种方式，二者各有利弊。为有效启动档案开放审核尽职免责程序并发挥其激励功能，可以在制度设计上规定既可由监管部门依职权直接启动，也可由免责对象依申请启动。在启动时间的设置上，可规定在追责决定作出前或追责决定作出后一定时间内均可启动尽职免责程序。

第二，尽职免责的调查程序。调查程序是档案开放尽职免责制度运行的核心环节，直接决定档案开放审核责任人员能否被有效免责，以避免出现“该免不免”“不当免责”“滥用免责”等问题。应当着重调查档案开放审核责任人员的履职依据、职责范围和履职标准，同时结合其动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况进行综合分析，最终认定档案开放审核责任人员是否依法全面履职。

第三，尽职免责的监督程序。监督程序是档案开放审核尽职免责制度运行的重要环节，助力监督有关部门依法启动和实施尽职免责。除了尽职免责对象可以进行监督外，社会公众和检察机关也可对档案开放审核尽职免责制度的实施进行监督。原因在于，档案开放利用广泛涉及公共利益，因此在尽职免责监督程序的设置上可赋予公众和检察机关的异议权，以满足档案公共利益的损害救济需求[13]。

四、余论

《“十四五”档案规划》提出“加快档案开放利用制度和政策供给”和“构建科学合理的违法责任认定和追责制度”，为档案开放审核尽职免责制度的构建奠定了政策基础。当然，我们也要清醒地认识到，尽职免责制度不是万能的，也不应当成为档案开放审核责任制度建设的主基调[14]。为构建行之有效的档案开放审核尽职免责制度，亟需参考和借鉴市场监管、环境保护、金融信贷、应急管理等领域尽职免责的成熟经验，结合档案开放审核的特殊性，在理论层面深刻阐释该制度構建的正当性基础，并对其职责范围认定、履职标准判定、免责边界、免责情形等问题进行深入探究，进一步丰富档案开放理论研究。

参考文献：

[1] 陈阳. 我国档案开放之现实困境与路径选择：基于2001—2020年的相关数据调研[J]. 档案与建设， 2022（9）： 41-45.

[2] 中国人民大学档案事业发展研究中心. 中国档案事业发展报告-2022[M]. 北京：中国人民大学出版社， 2022： 56.

[3] 李锦华. 从档案馆的角度论档案开放的困境[J]. 档案学通讯， 2013（6）： 55-58.

[4] 李扬新. 档案开放责任机制建立的政策设计[J]. 档案学通讯， 2012（2）： 40-44.

[5] 王英玮，戴柏清. 制度创新视角下档案治理效能提升路径探析[J]. 档案学通讯， 2022（4）： 17-25.

[6] 陈永斌. 档案开放利用与档案公布权责问题研究：基于新修订档案法的思考[J]. 浙江档案， 2020（9）：15-20.

[7] 王芳. 权力制约理论指导下档案开放审核的立法完善[J]. 浙江档案， 2022（4）：63-65.

[8] 李扬新，贺军，李昕. 政府信息公开环境下档案开放政策之责任评价[J]. 兰台世界， 2014（11）： 111-112.

[9] 弗里德利希·冯·哈耶克.自由秩序原理（上）[M] . 邓正来，译 .上海：三联书店，1997：44.

[10] 科恩.论民主[M]. 聂崇信，朱秀贤，译.北京：商务印书馆，2005：178．

[11] 唐绍均，黄东. 生态环境行政管理尽职免责制度的证成与展开[J]. 中国地质大学学报（社会科学版）， 2022， 22（1）：52-62.