重大危机情境中政府紧急采购政策扩散的影响因素研究

王增文 欧阳娟

(武汉大学 政治与公共管理学院,湖北 武汉 430072)

一、问题提出

重大突发公共危机暴发后,快速完成抢险救灾以及保障灾区民众对应急物资与服务的需求是对政府应急管理能力的重要检验。2020年初,新型冠状病毒感染疫情(以下简称“新冠疫情”)来势汹汹,传染人数在短期内激增,医用设备、口罩、防护服等防疫物资的极度紧缺成为广大民众关注的焦点,也是政府疫情防控面临的棘手问题。在既有应急物资储备与保障体系无法快速满足“峰值需求”带来的挑战时,2020年1月26日,财政部办公厅出台了《关于疫情防控采购便利化的通知》(以下简称《通知》),首次从中央层面提出启动疫情防控紧急采购程序,《通知》指出:各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购疫情防控相关货物、工程和服务的,应以满足疫情防控工作需要为首要目标,建立采购“绿色通道”,可不执行政府采购法规定的方式和程序,采购进口物资无需审批。该项政策得到了地方政府的迅速响应。疫情防控紧急采购政策通过简化采购程序,有力弥补了我国的应急物资缺口。一方面,通过采购“绿色通道”大规模、大批量地进口海外口罩、防护服、护目镜、医疗器械、红外测温仪等防疫物资在一定程度上缓解了我国的“燃眉之急”;另一方面,通过对以火神山医院、雷神山医院和多家方舱医院为代表的紧急工程采购迅速扩张了病患收治能力,成为扭转我国疫情防控形势的关键一步。

《中华人民共和国政府采购法》第85条规定:对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购,不适用本法。该规定虽然提及了紧急采购,但我国并没有建立一套系统完善的紧急采购保障体系来规范突发时期的政府紧急采购活动。新冠疫情暴发后,如何完善我国的紧急采购制度成为学者们研究的聚焦点,研究学科主要涉及法学、管理学、经济学等。法学领域的研究者主要偏向基础概念和责任明晰的研究,包括明确紧急采购的授权启动范围、程序、监督救济[1],政府与企业签订的应急物资供给协议性质的确定[2]等。管理学领域的研究者建议从紧急采购运行机制、人员与机构建设以及配套保障等方面入手构建一套紧急采购管理体系[3]。从经济学切入的研究者大多采用演化分析方法建立优化政府紧急采购决策的相关模型,例如项寅就针对疫情演化的动态时变特征,构建了疫情应急资源采购-分配模型,为政府在疫情中的供应商选择、订单数量决策和资源分配提供集成的优化方案[4],扈衷权等利用供应链中的数量柔性契约,建立了政企合作下的应急物资采购定价模型,为政府紧急采购政策的制定提供科学依据[5],还有学者考虑到突发事件背景下的应急物资供应风险,建立了多源应急物资采购双层规划模型[6]。

已有研究认识到建立紧急采购制度的必要性,对我们了解危机时期政府紧急采购制度有重要的启发价值。从研究逻辑看,现有研究成果多在应然层面讨论如何完善政府紧急采购制度,如何作出最优决策,普遍缺少与相关理论耦合的深度对话,也缺乏基于实证数据的地方政府紧急采购实践的实然性研究。虽然有学者基于对危机形势研判的经济理性来测算地方政府启动紧急采购的最优决策方案,但在重大危机情境中地方政府的决策往往会受制于其所处的政治体制结构,那么到底有哪些因素会影响地方政府对紧急采购政策的采纳?事实上,地方政府在新冠疫情中首次大规模启动紧急采购程序是一种面向危机场景的独特政策扩散过程,所以有必要结合政策扩散理论对其进行分析。国内外政策扩散研究虽然已经有了比较系统成熟的研究成果,但对危机情境中的政策扩散研究缺乏足够的探讨,目前国内危机情景中政策扩散影响因素的实证研究主要以健康码[7]和复工复产政策[8-9]作为研究对象,这两项研究得出的结论都是府际关系对政策扩散起到负向作用,疫情严峻程度在控制其他变量时对政策扩散的影响并不显著,笔者认为不同属性的政策以及所处的危机阶段不同,政策扩散的影响机理也会有所差异,紧急采购是危机响应最前端的反应,相比于现有研究中“复工复产”“健康码”这些危机响应中后期的政策,其更能够体现危机对政策扩散的直接效应。本研究以230个地级市为研究样本,构建了由府际关系、治理主体、治理资源与公共危机4个维度组成的政策扩散影响因素模型,运用事件史分析方法探索新冠疫情期间政府紧急采购政策的行为特点及其影响因素,既能够为未来应急采购制度的完善提供理论依据,又能够丰富危机情景下政策扩散的案例库,深化对危机情境中政策扩散的规律性认识。

二、理论分析与研究假设

学术界对政策扩散影响因素的研究经历了由单因素理论到综合理论模型再到整合理论的发展阶段,单因素理论将影响因素归纳为内部决定因素与外部扩散因素两大理论模型,后来Berry等将这两大模型整合统一起来,形成了州政府政策创新扩散的总模型[10]。内部决定因素考虑的是地区内部的政治、经济、社会和技术等因素,主要包括政治体制[11]、政策主导者特质[12]、地方经济实力[13]、辖区人口[14]、数字化水平[15]等。外部扩散因素关注外界压力对政策采纳和推进的影响,包括纵向府际关系压力[16]、邻近政府影响[17]、全国性或区域性交流网络[18]等。随着学科的交叉融合发展,政策扩散理论被广泛运用于各类政策领域,学者们也逐渐意识到不同属性的创新政策发生扩散的难易程度不同,政策类型[19]、政策议题的显著性[20]、政策收益与执行成本[21]等也会影响政策扩散。这些都是常规状态下容易考虑到的影响因素,但研究危机情境中政府紧急采购政策采纳的影响因素应基于危机治理本身,根据重大公共危机事件的特点构建新的理论框架。公共危机治理的核心就是在一定的制度结构内,以政府为中心的治理主体运用行政权力调动一切相关资源和力量对所面临的公共危机事件进行妥善处理。制度结构、治理主体、治理资源和公共危机构成了公共危机治理的基本要素,在现有研究中,制度结构通常用来考察横向、纵向府际关系对政策扩散的影响,因此,本研究将从府际关系、治理主体、治理资源和公共危机4个维度建构理论框架并提出相应的研究假设。

(一)府际关系

政策扩散是一种府际政策传递的过程,垂直和水平两个方向的府际关系都会影响地方政府的政策采纳。从纵向府际关系来看,我国是单一制国家,具有高度的中央集权特征,中央和上级政府对地方政府享有财政控制权和人事任免权,这也使得中央欲推行某项创新政策时往往可以通过行政指令式的强制手段达成政策辐射推广目的,这种纵向政府压力在危机时期的作用会更加显著。常态化时期为实现辽阔地域的有效治理,在权威体制之下,地方政府仍旧享有一定的决策权与执行权[22],例如可以根据辖区的具体状况自主安排政府采购的进程和力度。然而,面对突发性危机,中央政府需要在极短的时间内整合和调动各方力量,此时高度动员的运动式治理模式开启,政治逻辑“取代”了科层理性[23],权威体制的刚性达到最大化,上级政府对紧急采购政策采纳构成政治性压力直接影响地方政府的政策采纳。在横向府际关系方面,地方政府的政策选择会受到省内同级政府施政路线的影响。一方面,来自相同省份的地方政府往往因为经济发展模式与政治结构较为相似,彼此之间的信息交流也更为频繁,省内同级政府采纳了紧急采购政策,地方政府可以直接通过学习和模仿机制降低政策制定成本从而更愿意采纳相同政策;另一方面,省内同级政府都采纳某项政策也会带来规范性同形制度压力,尤其是在高强度问责的重大公共危机时期,地方政府“害怕”被贴上“不作为”的标签,为寻求合法性而采纳相同的政策。要说明的是这种横向政府压力对政策扩散的传导机制有别于常规情形中基于“晋升锦标赛理论”[24]的府际竞争机制,危机治理的治理成果是“化险为夷”,这一治理成绩很难直观体现在政绩考核中[25],且重大公共危机加重了风险的不确定性,在问责压力下基层政府官员的行为更加趋于“避责”而非“邀功”[26]。

基于上述分析,笔者提出以下假设:

H1:上级政府压力与紧急采购政策采纳的概率正相关。

H2:省内同级政府压力与紧急采购政策采纳的概率正相关。

(二)治理主体

地方政府是城市公共危机治理的核心角色,而作为地区发展掌舵人的地方领导者承担了化解危机的紧要任务,领导者的注意力以及个人特质都会影响政策采纳效果。注意力分配理论认为,注意力是一种稀缺资源,注意力分配将极大地影响组织的决策结果[27]。公共危机治理是一项庞杂的系统性工程,领导者具有多重任务压力,新冠疫情防控就涉及人员排查与管控、病例救治、物资保障、宣传教育、环境消杀等工作,但政府官员的注意力有限,其对某一问题的关注程度会直接作用政策采纳行为,也即地方领导者对应急物资采购问题倾注的注意力越高,采纳紧急采购政策的可能性也更大。此外,危机也是对领导者个人能力素质的考验,常规状态下的决策通常是渐进式的,具有前后连贯性,兼顾各方利益和需求,领导者的抉择与取舍带来的影响不会特别重大,也更容易作出决策。而应急状态下需要领导者有敢于担当的决心和魄力,并凭借丰富的经验和系统思考第一时间实现治理模式的转变。紧急采购政策虽然能够较快完成应急物资的采购,但也容易面临腐败和采购成本较高等一系列问题,需要领导者审慎决策。现有研究多从年龄和受教育程度对领导人的这种个人特质进行测量,学者们认为相较于年轻者,年长的领导者更加保守,更难承担创新失败的后果而选择回避创新[28];受教育水平越高的领导者学习能力越强,知识技能更丰富,对新想法的接受倾向也更高[29],更容易采纳紧急采购政策。据此,笔者提出以下假设:

H3:领导者的注意力与紧急采购政策采纳的概率正相关。

H4:领导者的年龄与紧急采购政策采纳的概率负相关。

H5:领导者的受教育程度与紧急采购政策采纳的概率正相关。

(三)治理资源

地方政府在作出政策创新采纳决策之前,还应该客观衡量自身是否具有相应的资源和能力保障政策的顺利落地,尤其是在应对重大公共危机事件时,需要具备高水平的组织规模和充足的财政资源。在我国的行政架构下,行政级别越高的城市拥有更为丰富的政治资源、经济资源和社会资源来支撑政府紧急采购工作的开展[30],此外一些省会城市还承担着中心辐射和示范引领职责,会倾向于积极主动地率先采纳紧急采购政策。资源松弛理论认为,松弛的资源状况是组织创新的重要条件,经济富裕的地区政策创新采纳的概率更高[31]。这一因素在危机治理情境中有了拓展性的解释,经济发达的城市往往人口规模大、流动人口多并且开放性强,致使突发公共危机事件产生快速的扩散效应,政府治理面临着更加严峻的形势,治理创新的需求会更加强烈,也即更容易突破常规采购思维从而较早采纳紧急采购政策。相较于行政等级与经济发展水平,地方财政实力能够直接维持政策项目的可持续运营,该因素也在多项实证研究中得到了证实[32-33]。紧急采购政策本身就是一项政府使用财政性资金采购防疫相关货物与服务的活动,如若缺乏充足的财政性应急资金,极速的政府防疫物资采购工作无法顺利完成,反而言之,财政实力越强劲越能够在短时间内保障资金到位,越容易启动紧急采购程序。

基于上述分析,笔者提出以下假设:

H6:城市行政等级与紧急采购政策采纳的概率正相关。

H7:经济发展水平与紧急采购政策采纳的概率正相关。

H8:地方政府的财政实力与紧急采购政策采纳的概率正相关。

(四)公共危机

在我国,解决现实问题是政策采纳创新政策的关键驱动要素,一项针对中国政府创新奖的实证调查显示,被调查者认为“解决当时存在的问题”是创新的首要目的[34],多源流理论也提到问题流是影响政策议程设置的关键源流[35]。与常规状态中政府识别的潜在的社会问题不同,公共危机事件是一种事实状态的“暴发”,已经造成了社会秩序混乱和民众生命健康及财产受损,不再是处于认知状态的“威胁”,成为地方政府政策决策时不得不考虑的因素。聚焦于本研究的情景,疫情的严峻程度与政府是否采纳紧急采购政策息息相关,因为过早启动应急采购可能会产生资源闲置和经济损失,而过晚又可能造成缺货风险和健康受损[36]。重大公共危机情景中政府除了要尽快消除危机,还需要针对危机引致的公众需求和社会舆论等一系列问题进行有效回应,这也是坚持以人民为中心的发展思想的应有之义。戴维·伊斯顿的政治系统理论认为,公共需求是政府决策的逻辑起点,良好的公共政策就是对公众需求的有效回应,这也是政府政策创新的原动力[37]。人口规模是衡量公众需求的先决条件,已有多项研究证实,人口规模对政策创新采纳具有正向影响[38-39]。在新冠疫情中,辖区人口数量越多,对防疫物资和服务的需求也更大,政府就更有必要尽快组织紧急采购。

基于上述分析,笔者提出以下假设:

H9:疫情严峻程度与紧急采购政策采纳的概率正相关。

H10:辖区人口数量与紧急采购政策采纳的概率正相关。

三、研究设计

(一)研究方法

事件史分析方法最早被称为生存分析方法并应用于医学领域,如对癌症患者治疗的存活时间分析。该方法由Berry等于1990年以彩票政策为案例率先引入政策创新扩散研究中,此后该方法被全球研究者广泛应用,被视为政策扩散量化研究中最为基础也是最为重要的研究方法[40]。事件史分析方法采用的是包含纵向时间序列和横向截面数据的组合数据[41],相较于传统的OLS模型,该方法既能够处理回归中因删截数据产生的潜在偏误,又能够抵消自变量随时间变化对因变量产生的影响,受到众多政策扩散影响因素研究者的青睐。根据时间的连续性,事件史分析方法分为连续时间和离散时间模型两种,本研究以天为观察单位,具有较强的持续时间依赖性,更适合采用连续时间的事件史分析法;以城市是否采纳紧急采购政策为标志,将因变量设置为二分类变量(取值0和1),采用二元Logit模型进行估计,并利用半参数Cox模型来考察各自变量对城市紧急采购政策采纳的影响。

(二)数据来源与变量测量

笔者选取我国地级市作为分析的基本单元,将政策采纳的时间点框定在2020年1月20日至2020年4月8日。2020年1月20日国家卫健委发布1号公告将新冠肺炎纳入法定传染病,实行“乙类甲管”措施,成为我国疫情防控的重要起点。2020年4月8日武汉“解封”,宣告中国抗疫取得阶段性胜利。判定政策采纳的标志主要看城市是否出台了以疫情防控为目的,并包含了“建立采购绿色通道”“简化采购流程”“实施先采购、后备案”“不执行政府采购法的程序,实行紧急采购”等政策文件或工作措施,并以城市首次出台相关政策内容的时间作为城市采纳紧急采购政策的扩散时间,最终发现有257个地级市在观察时间范围内完成了政策扩散,但由于部分地级市无法确定首次采纳时间,且自变量数据缺失严重,最终选取了230个地级市,时间跨度从2020年1月21日至2020年2月24日,并对数据进行“右删截”处理,即只保留政策采纳及之前的时间数据,最后构建了2 109个“城市—日期”观测点,具体的变量测量方法及其数据来源详见表1。

1.因变量

因变量由“是否采纳”指代,具体指地级市政府i在时间t采纳紧急采购政策的概率,若地级市政府i在某个时间点t采纳了创新政策,变量被赋值为1;未采纳创新政策,则变量被赋值为0。由于城市已经出台了紧急采购政策,不再具有发生该事件的概率,因此该日期之后的相关数据将被剔除。

2.自变量

(1)府际关系维度变量。上级政府压力是指若地级市政策采纳早于中央政府和省级政府,说明不受上级政府干预,取值为0;地级市政策采纳早于中央政府与省级政府之一的,取值为1;地级市政策在中央政府和省级政府两者均采纳之后采纳的,取值为2。省内同级政府压力在本研究中主要用该城市所在省份已采纳政策的城市数量与该省份的总城市数量占比进行测量。府际关系维度下两个变量数据均由北大法宝,各省、市政府官网及政府采购网收集整理得来。

表1 变量测量方法及其数据来源

(2)治理主体维度变量。领导者注意力主要考虑的是地级市领导人在市委政府召开的疫情防控工作部署会议或带队检查指导各地的疫情防控工作时是否强调要加强防疫物资的采购,若有强调取值为1,未强调取值为0,数据主要来源于各城市人民政府官网和城市日报的报道。城市领导者的年龄和学历的测量以城市市委书记(“一把手”)为研究对象,两者数据皆来源于人民网地方领导资料库,并对领导者的最高学历重新赋值,本科取值为1,硕士研究生取值为2,博士研究生取值为3。

(3)治理资源维度变量。该变量大类由城市行政等级、城市经济发展水平和地区财政实力组成。依据《中华人民共和国行政区划简册2020》将直辖市、省会城市、副省级城市取值为1,普通地级市取值为0。城市经济发展水平和地区财政实力数据主要来源于《2020中国城市统计年鉴》和2019年部分城市国民经济和社会发展统计公报。

(4)公共危机维度变量。疫情严峻程度是指用政策采纳前一天城市累计确诊人数进行测量,数据来源于城市卫健委官方通报的累计确诊病例数。辖区人口数量用2019年末城市总人口数量测量,由于数值基数较大,对该变量取自然对数作为统计值。

四、实证结果与分析

(一)城市紧急采购政策的扩散特征:基于累积采纳的Kaplan-Meier估计

为了更加清晰地呈现城市紧急采购政策的扩散特征,笔者采用适用该数据类型的Kaplan-Meier方法对紧急采购政策扩散的风险函数进行估计。在该方法中,生存函数S(t)表示某一个体随着时间t的推移,其存活的变化情况,就本研究而言,S(t)指在t时间点上,紧急采购政策仍未扩散至该城市的可能性,城市采纳了紧急采购政策,即被视为“死亡(=1)”,观察期结束,政策在该城市还未完成扩散,被视为“存活(=0)”。为了更加直观地观察城市累计采纳紧急采购政策的状况,笔者选择1-生存函数S(t)计算紧急采购政策的累积扩散率,估计结果详见图1。

由图1可知,自2020年1月21日疫情防控紧急采购政策出台之初,该政策就呈现出剧烈增长的扩散态势,尤其在2020年1月26日财政部办公厅印发《通知》后的第2天,政策累积扩散率就从前一天的9.13%上升至42.61%,并且短短35天就完成了230个地级市的政策扩散。基于间断均衡理论视角,紧急采购政策可以划分为“2020年1月21日至2020年2月4日”的政策扩散前端间断期和“2020年2月5日至2020年2月24日”的政策扩散末端均衡期。在短短15天的前端间断期,紧急采购政策的累积扩散率已超过90%,在上级政府压力和疫情严峻形势等多重因素叠加下政策实现了裂变式增长,后20天政策扩散速率逐渐趋缓饱和,整个扩散过程符合爆发性的“R型曲线”特征而非常规情形下渐进式的“S型曲线”,且扩散周期明显缩短,这也导致危机情景下的政策扩散突破了常规的层级式和区域跟进式推进,呈现出全国多区域整体式、集中式扩散特点。在政策扩散的内容方面,应急状态下的政策文本内容趋同性较强,地级市多为“转发式”政策扩散,较少进行再次创新与内容调整。

(二)城市紧急采购政策采纳的动因分析:基于Cox比例风险回归模型的回归分析

鉴于本研究采用的是连续时间的事件史分析法,更适合使用半参数Cox比例风险回归模型,笔者运用Stata MP 17.0软件进行数据分析,在回归之前,对变量进行了描述性统计和共线性诊断(见表2),结果显示,各自变量的方差膨胀因子(VIF)均小于5,不存在共线性问题,适合开展Cox比例风险回归。

表2 变量的描述性统计与共线性诊断结果

笔者先将府际关系、治理主体、治理资源与公共危机4个维度所含的变量一一放入模型一至模型四中,最后再将所有变量放入模型五中进行回归,得到的 Cox 回归模型结果如表3所示。每个模型都报告了回归系数和风险比(hazard ratio),此外还有似然函数值、卡方和自由度这些反映模型拟合优度的指标。

在模型一中,上级政府压力和省内同级政府压力都显著性地增加了城市采纳紧急采购政策的可能性,假设H1、H2皆得到验证。在财政部办公厅印发《通知》后,地方政府对紧急采购政策的采纳速率达到了最大化,此外,笔者在收集政策文本时发现许多文件都印有“特急”二字,文件标题大多为《XXX关于转发〈财政部办公厅关于疫情防控便利化通知〉的通知》《XXX关于转发〈省级财政厅关于疫情防控便利化通知〉的通知》,这也验证了在重大公共危机状态下,中央政府的政策导向直接影响着地方政府的政策决策。面对跨域性危机,地方政府之间的关系更加趋向于学习与合作而非竞争,基于对共同问题情境的最优理解,加上地方政府的“察言观色”,各地级市在省内其他城市已采纳的前提下也极为迅速跟上步伐。

在模型二中,地方政府对紧急采购政策的采纳更加依赖于领导者对应急物资采购的关注程度,领导者的关注度每增加一个单位,也就是相较于不受领导者关注的地级市,受到领导者关注的地级市政策采纳的概率会高出44.1%,假设H3得到验证。领导者年龄与学历均不显著,假设H4和假设H5均不通过检验。可能是危机情境中的问责压力改变了年长领导者对政策创新的态度,常规状态下年长领导者不想承担创新失败的后果而回避创新,而应急状态下年长领导者担忧由于没有及时执行中央政府的决定,耽误危机治理的最佳时期而被问责,会更加倾向于采纳创新,这就致使年长领导者与那些有决心和魄力进行创新的年轻领导者在政策采纳上并无显著性差异。此外,在变量收集时发现,一般年轻领导者学历高,年长领导者学历低,在年龄与学历的交互作用下,学历对政策采纳的影响也不显著。

表3 政策采纳的COX比例风险回归结果

模型三结果显示,城市行政等级与紧急采购政策的采纳呈现显著的正向关系,城市行政等级每上升一个单位,也即相较于普通地级市,直辖市、省会城市和副省级城市对紧急采购政策采纳的可能性会高出57%,假设H6得到验证。经济发展水平和地区财政实力都没有通过显著性检验,对紧急采购政策采纳影响不具有显著性差异,假设H7和假设H8均未得到验证。这在一定程度上说明,在重大公共危机中,城市对紧急采购政策的采纳更加依赖于政治资源而非经济类资源。新冠疫情是一种典型的跨域性危机,对其有效治理需要在中央统一领导下,各地方政府通力合作,互帮互助,这也使得经济资源能够在全国范围内得到调剂,暂时平缓因经济资源不足而带来的政策创新采纳差异。2020年1月27日财政部紧急预拨了新冠疫情防控补助资金44亿元,支持各地开展疫情防控相关工作,避免各地因为费用问题延误救治和疫情防控。行政等级更高的城市在危机中依然保持着与中央部委直接沟通的政治优势,尤其是直辖市,直接归中央管辖,省会城市为省级政府部门驻地,当地市委书记一般由省委常委或者省委副书记兼任,相较于普通地级市对于中央的动向有着更大的信息优势,再加上承担着示范引领职责,紧急采购政策采纳的可能性会显著上升。

在模型四中,同上文预期相同,疫情严峻程度和辖区人口数量均对政策创新采纳起到正向推动作用,疫情严峻程度每增加一个单位,也就是说每增加一例确诊病例,城市政策采纳的可能性会上升0.6%,辖区人口数量每升高一个单位,政策采纳的可能性会上升87.9%,假设H9、假设H10均得到验证。疫情防控形势越严峻,城市对防疫物资的需求更加旺盛,为了尽快增加本地区的防疫物资供给和防止更多的民众健康受损,就越有可能会采纳紧急采购政策。人口规模越大的城市面临着更为庞大和多元的防疫物资需求,其产生的公共服务需求压力是促使政府采纳紧急采购政策的重要动力。

在模型五中,上级政府压力、省内同级政府压力、领导者注意力、城市行政等级和疫情严峻程度均通过了检验,说明上述变量的稳健性较好,辖区人口数量未能通过模型检验,说明在控制其他各类因素的前提下,辖区人口数量对紧急采购政策采纳的解释力较弱。总体而言,府际关系、治理主体、治理资源与公共危机4个维度都存在变量对城市采纳紧急采购政策产生显著影响。

(三)稳健性检验

本研究主要采用以下两种方法对整体模型进行稳健性检验。

1.改变核心变量的测量方法

由于新冠疫情是一场蔓延速度较快的跨域性危机,城市在作出紧急采购决策时不仅会考虑本地区的危机形势,还会根据本省的危机情况作出预判决策,所以本研究将自变量“疫情严峻程度”由“该城市政策采纳前一天城市累计确诊人数”重新编码为“该城市政策采纳前一天所在省份累计确诊人数”,检验结果见表4。从模型六可以看出,重新编码后各自变量的显著性和方向与上文基本一致,稳健性较好。

2.增加控制变量

疫情防控紧急采购政策的目的是满足危机冲击下公众对医疗类物资的峰值需求,那么可以假设的是医疗资源储备较差的城市更有采纳紧急采购政策的倾向,为考察该变量是否存在遗漏的影响,本研究在完整模型(模型五)的基础上加入了控制变量“2019年末城市每千人医疗卫生机构床位数”再次运行检验,数据来源于各市国民经济与社会发展统计公报,模型七显示卡方无明显变化,模型中其他自变量的显著性和方向也未发生实质性变化,说明模型较为稳健。

表4 疫情防控紧急采购政策的稳健性检验

五、结论与建议

(一)结论

突发公共危机状态下,对应急物资、工程与服务的紧急采购与及时调度是提升政府应急处置能力的重要因素。本研究基于政策扩散理论并结合危机治理的特点构建了一个包含府际关系、治理主体、治理资源与公共危机4个维度的紧急采购政策采纳的影响因素模型,采用事件史分析方法对新冠疫情期间230个地级市的面板数据展开二项Logistic 回归分析,以探究重大危机情境中政府紧急采购政策采纳的特征与影响因素。研究主要得出以下结论:①在时间维度上,不同于常规情形下渐进式的“S型”扩散形态和在1—2年内急剧变迁的“政策爆炸”,紧急采购政策扩散呈现出典型的“R 型”曲线特征,在1—2月内就实现了政策裂变。在内容方面,疫情防控紧急采购政策具有极高的趋同性。②政府紧急采购政策的采纳受多重因素的影响,上级政府压力、省内同级政府压力、领导者注意力、城市行政等级、疫情严峻程度和辖区人口数量都对紧急采购政策的采纳起到了显著的正向作用,这些影响因素大多为时变变量而非固定变量,这也说明政策创新的采纳决策与不断变化的危机情境息息相关,地方政府在与危机环境的互动过程中形塑着自身的政策采纳行为。③具备相关历史经验能够提升政府的危机反应能力,助力紧急采购政策的采纳与创新。四川省在以往大规模抗震救灾过程中就有着紧急采购传统,在新冠疫情的应对中能够较快反应,完成救灾措施的迁移与创新。现有的公共危机治理研究鲜少涉及应急物资采购,更遑论政府应急采购和政策扩散理论相结合的探究,本研究既为未来应急采购研究提供历史经验的循证分析案例,又能够深化对危机情境中政策扩散的规律性认识。

(二)政策建议

根据研究结论,为完善政府紧急采购制度提出以下建议:①加强紧急采购制度的顶层设计。中央政府应率先结合现实国情和人民实际需要建立一套规范的紧急采购标准,为地方政府紧急采购机制的完善提供基本的制度框架,包括明确紧急采购的适用情形,中央和地方在紧急采购上的事权与财权划分,采购方式、流程、来源与内控办法等,尽快出台《突发事件紧急采购法》。②建立紧急采购触发机制。紧急采购虽事出突然,其启动仍需要有章可循,要根据危机的紧迫程度和风险级别科学设置触发标准和结束时间,避免紧急采购的滥用和无效率。我国紧急采购实践较少,可以借鉴其他国家的相关启动案例辅助紧急采购标准的设立。③做好紧急采购预案编制工作。重大危机暴发时,紧急采购任务一般面临着采购时间紧、标准高、风险大的难题,事前针对各种紧急情况列出需要的物资、工程和服务,理清紧急采购处理流程和细节操作,与部分紧急采购供应商签订预先采购协议,明确各方主体责任,并组织相关演练等能够极大地缩短政府应急采购响应时间。④将应急物资采购与调配能力纳入干部考核体系。一方面能够使地方领导者重视应急物资采购工作,加强相关的制度建设,另一方面通过对紧急采购项目的绩效考核促使地方政府节约财政资金,降低寻租腐败行为。⑤营造各地在危机中的良好合作与学习氛围。面对重大跨域性危机,地方政府之间要通力合作,在业务操作上要互相学习与指导,加强紧急采购与物资调配的地域互通,提高采购效率,降低缺货风险。

(三)不足与展望

本研究也存在一些不足。首先,在政策采纳变量的搜集时,发现共有257个地级市在观察时间范围内采纳了紧急采购政策,但由于部分地级市无法确定首次采纳时间,且自变量数据缺失严重,最终只选取了230个地级市作为研究样本,这有可能会影响各条件变量的实证分析结果,未来需要在更多危机情境中的政策扩散实证研究来检验和修正本研究结论。其次,由于数据的可得性,本研究无法穷尽所有影响紧急采购政策采纳的变量,如公共危机维度中的由危机引致的社会舆论这一变量,未来研究可引入案例分析法深入探究社会舆论如何引导重大公共危机中的政策扩散。此外,公共危机治理的核心主体虽然是政府,但公民和社会组织乃至一些企业在社会救助中的重要作用也不容忽视,疫情防控期间社会力量捐款、捐物在一定程度上缓解了政府紧急采购的压力,也值得未来研究纳入分析框架。最后,作为一项定量研究,本研究只能得出变量对政策扩散影响的一般性规律,各变量如何通过各种扩散机制促进政策完成扩散还有待进一步探究,各变量对危机中的政策扩散是否存在组合作用路径也值得未来研究加以关注。