高校整体预算绩效管理的实践研究——以A 高校为例

程 莹 王莉娜

（作者单位：1.常州大学计划财务处；2.常州大学国有资产管理处）

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，应构建全方位预算绩效管理格局，既要实施项目预算绩效管理，也要实施单位整体预算绩效管理。教育部印发《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出各单位应开展整体预算绩效管理。A 高校作为一所省属高校，自实施意见颁布以来，积极开展全面预算绩效管理探索，采取一系列措施将绩效与预算管理相融合。如何有力推进学校整体绩效管理，是目前高校全面预算绩效管理中面对的重要问题。本文通过阐述高校整体预算绩效管理的必要性以及A 高校全面实施预算绩效管理的实践和探索，剖析A 高校整体预算绩效管理工作的现状和难点，提出高校整体预算绩效管理水平提升对策，以期为高校实施整体预算绩效管理工作提供参考。

一、高校整体预算绩效管理的必要性

（一）全面实施预算绩效管理的政策要求

近年来，江苏省出台了一系列制度文件，初步形成了相对完整的制度体系，为全省各部门全面实施预算绩效管理工作提供了政策指引，指明了工作方向。2019 年，《中共江苏省委 江苏省人民政府 关于全面实施预算绩效管理的实施意见》的颁布，正式拉开了江苏省全面实施预算绩效管理的序幕。同年，江苏省财政厅发布了《关于印发〈江苏省全面实施预算绩效管理四年行动计划（2019-2022年）〉的通知》，扎实有力地推进了江苏省全面实施预算绩效管理工作。在绩效目标管理方面，江苏省2019 年发布的《江苏省财政厅关于编制省级2020 年部门预算绩效目标的通知》要求所有省级预算单位编制部门整体支出绩效目标。2020 年，江苏省公布了普通本科高校预算绩效目标指标体系，为各高校制定整体支出绩效目标提供了参考。2022 年，《江苏省省级预算绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》从部门整体绩效目标和指标设置思路、设置要求等方面制定指引，进一步提升部门整体预算绩效目标编制质量。2021 年发布的《关于开展2021 年省级财政资金绩效监控的通知》要求整体预算和项目预算均开展绩效监控。在绩效评价与结果应用方面，2020 年，江苏省财政厅首次开展部门整体支出绩效自评价试点工作。2021 年发布的《江苏省财政厅关于开展2021 年省级财政支出绩效评价工作的通知》提出全面开展部门整体自评价工作。各部门开展整体支出绩效自评价，并形成绩效自评价报告。2023 年发布的《江苏省财政厅关于2023 年省级部门单位开展财政支出绩效评价工作的通知》要求省级部门实施整体绩效评价工作，选择部门下属单位开展整体收支情况评价。

（二）学校高质量发展的内在需要

高校肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等重要职能，这些职能是高校实现高质量可持续发展的前提。当前，高校面临着教育经费供给不足与资金需求增大之间的矛盾问题。在高质量发展的背景下，高校应该更加重视资金的使用效益。在整体预算绩效管理中，高校需要通过具体的绩效指标考核学校各项工作任务的完成情况和各二级部门的职能履行情况，引导各部门重视资金使用效益，全面推动学校内涵式高质量发展[1]。

二、A 高校全面实施预算绩效管理的实践与探索

A 大学是一所省属全日制本科院校，也是江苏高水平大学建设高峰计划建设高校。根据党和国家实施预算绩效管理的决策部署，近年来，A 高校积极开展实践探索和研究，稳步推进全面预算绩效管理工作，取得了很多成绩，积累了宝贵经验。

（一）项目绩效管理情况

A 高校上线全面预算管理系统以来，一直将绩效目标与校内预算编制相融合，在编制校内专项预算的同时填报专项绩效目标表。2019 年，A 高校出台了《A 高校专项资金绩效评价管理办法》，并选择某二级管理部门的一个校内专项作为专项资金绩效评价试点，在部门自评的基础上，委托第三方机构并邀请校内外专家参与，共同开展绩效评价工作，并出具项目绩效评价报告，评价结果良好。2020 年起，A 高校将所有的财政专项预算纳入绩效目标编制范围。近年来，A 高校不断拓展绩效评价覆盖范围，逐步对更多的校内专项开展项目绩效自评价和评价工作，积极推进预算绩效管理全覆盖。

（二）整体预算绩效管理情况

2019 年，A 高校顺应高校高质量发展要求，从人才培养、科学研究、学科建设、师资队伍建设等几个维度出发，编制了A 高校2020 年度部门整体支出绩效目标，形成了一套较为完整的整体预算绩效目标指标体系。2020 年，A 高校编制下一年度部门整体支出绩效目标时，在原来的基础上增加了效益指标和满意度指标，进一步完善了整体预算绩效目标指标体系。2021 年，A 高校开展了部门整体支出绩效自评价工作，对2020 年度单位整体绩效目标进行自评价，自评价得分在95分以上，评价结果良好。同年，A 高校对所有的财政专项预算和整体预算开展绩效监控，对当年上半年的与绩效目标高度关联的预算执行情况、预算执行保障、绩效目标实现程度等动态情况进行监控，并对全年绩效目标完成情况进行预测。截至目前，A 高校围绕全面实施预算绩效管理目标，已经完成三个年度的整体绩效自评价工作和两个年度的绩效监控工作，通过绩效自评和绩效监控，学校各二级管理部门的绩效管理意识得到了很大的提高。

三、A 高校整体预算绩效管理的现状和难点

（一）整体预算绩效管理实施难度大

由于高校的特殊性，其主要收入来源是财政拨款，一般来说，师生规模越大，获得的财政拨款就越多。目前，高校的年度财政拨款只考虑到了经费使用的执行进度，尚未把高校的预算绩效评价情况考虑进去，这就造成绩效管理理念仍未在高校领导层得到全面贯彻落实，绩效管理意识薄弱的问题普遍存在。目前，A 高校全面预算绩效工作推行相对缓慢，现有的绩效管理工作主要是为了贯彻落实上级主管部门全面实施绩效管理的工作要求，相对被动，尚未设立单独的预算绩效管理部门，整体预算绩效的实施主要由财务部门的预算科来主导完成，并且缺乏自上而下的预算绩效管理体系和完善的预算绩效管理流程，整体预算绩效管理的实施难度大。

（二）整体预算绩效指标体系有待优化

省级部门公布的普通本科高校预算绩效目标指标体系为A 高校制定整体支出绩效目标提供了参考。但是，不同高校之间的规模、办学条件和办学理念不尽相同，高校并不能直接套用现成的指标体系，因此需要设计一套适用自身的绩效指标体系。目前，A 高校建立了一套较为规范的绩效指标体系。但因为缺乏专业的绩效管理部门和人员，A 高校大部分绩效目标由各职能部门自行拟定，而部分职能部门为了绩效评价结果而设定相对容易实现的绩效指标值，使绩效目标缺乏相关性、科学性和规范性，难以反映出学校的总体战略目标和中长期发展规划。并且随着高校不断发展，其规模不断扩大，校内二级部门形式多样化，除党政机构、教学科研单位以外，科研院所及附属单位也越来越多，不同单位之间职能目标差异很大，很难用一套绩效标准来衡量。因此，A 高校的绩效指标体系有待进一步优化[2]。

（三）整体绩效评价以自评为主，评价结果客观性不足

A 高校连续开展了三年的整体绩效评价工作。在A高校现有的绩效管理模式下，整体绩效评价仍是以自评为主，由各个职能部门根据评价要点和评分规则进行自主评价，填写部门整体绩效自评价评分表中与本部门相关的部分。对于一些定性指标，各部门在自评时，为了部门的直接利益难以保证足够的客观性；对于一些定量指标，有些部门存在为达到预期目标而降低目标值的情况。绩效评价结果得分虚高，难以真实反映实际情况，未起到整体绩效评价的作用。

（四）绩效评价结果未得到有效应用

高校实施整体绩效评价是为了给学校下一年度的预算管理提供参考。但从目前来看，A 高校的绩效评价结果与下一年度的项目预算申报、预算资金下达联系不够紧密，并未完全挂钩，也没有设立相应的奖罚机制，未能起到激励与约束作用。例如，一些得分较低的指标在下一年度中依然得到了足额的预算，造成了资金的浪费，而有些得分很高且超额完成目标的项目却没有得到足额的资金支持，使预算绩效考核结果未能发挥应有作用；而且，部分评价结果也缺乏一定的客观性，没有反映出预算绩效的真实情况。

四、A 高校整体预算绩效管理改进建议

（一）树立以战略目标为导向的指导思想

高校整体预算绩效管理的首要环节是要结合“十四五”规划中所明确的战略目标，构建一个基于战略目标导向的预算绩效管理体系。首先，整体预算绩效管理目标要与高校现阶段的战略目标相适应，这就需要明确A 高校的总体战略目标和中长期计划、年度计划，对战略目标进行分解，细化为具有可操作性的绩效管理目标。例如，强调专业建设，增加省级一流课程；强化师资队伍建设，提高转任教师博士比例；加强国际合作与交流，开展中外合作办学项目等。其次，在绩效管理过程中，通过绩效监控，一旦发现与战略目标偏差较大的情况，需要进行重点监控并及时调整工作计划。最后，对整体预算绩效进行评价与考核，评价具体目标和工作计划是否得到落实。反之，一套科学合理的预算绩效管理体系也可以确保战略目标顺利实现。

（二）明确责任主体，推动各部门工作协同

整体预算绩效管理工作涉及高校各个部门，只有部门之间加强协同合作，才能形成科学合理的预算绩效管理体系。因此，高校实施全面预算绩效管理需要明确各部门的责任主体，划分各部门的职责，由绩效管理部门、相关职能部门和资金使用部门等相互配合，共同参与完成工作任务。绩效管理工作领导小组作为绩效管理工作的领导者，推动绩效管理工作的开展，从上而下有效贯彻“讲绩效、重绩效、用绩效”的绩效理念；财务部门作为牵头部门，统筹协调各个预算执行部门；绩效管理部门负责完成预算绩效管理的各项具体工作，各职能部门对预算绩效管理的全过程进行监督。A 高校应尽快成立绩效管理工作领导小组和独立的预算绩效管理部门。绩效管理工作领导小组由总会计师担任，使绩效管理得到校领导的高度重视和支持，督促各个部门积极参与；同时，成立独立的预算绩效管理部门，避免目前由财务处人员完成各项具体预算绩效工作所带来的业务和管理壁垒[3]。

（三）搭建共性指标框架，建立预算绩效指标库

根据省级绩效管理部门要求，各预算单位应该从五个方面来制定整体绩效指标，包括决策指标、过程指标、履职指标、效益指标和满意度指标。不同高校之间尽管存在很大差异，但是在这五个方面依然有很多相似之处。因此，A 高校在构建预算管理一体化系统时，对于决策指标和过程指标可以共性指标为主，下设计划制订、预算执行等十个二级指标，还可以根据实际情况增加三级指标，搭建共性指标框架。对于履职指标、效益指标和满意度指标，则由学校自行设置，以个性指标为主，学校各个职能部门将绩效目标进一步细化为具体的工作任务和目标，确定具体的绩效指标，即个性指标。在此基础上，由绩效管理部门结合共性指标框架，汇总个性指标，建立学校的动态预算绩效指标库，学校以预算绩效指标库为基础，通过绩效管理工作领导小组讨论，选取年度关键性指标来作为下一年度的整体绩效目标，绩效指标值也由小组共同决策确定。随着学校的发展和战略目标的改变，绩效指标库和相应的指标值也应不断完善与更新。

（四）完善评价方式，加强预算绩效评价结果应用

预算绩效评价是绩效管理中的重要环节。A 高校应完善整体预算绩效评价的方式，除单位自评外，还可以通过邀请专家、逐步引入第三方专业机构参与整体预算绩效评价等方式，从而提高绩效评价工作的质量和效果。预算绩效评价的最终目的是落实评价结果的应用，具体可以从两方面实施：一是强化预算绩效问责，落实责任主体，将预算绩效考核纳入部门和领导干部考核范围，同时将其作为人员选拔、业绩考核的重要参考，对于预算绩效评价中发现的问题，及时整改，加大预算绩效问责力度[4]；二是将预算绩效评价结果与下一年度预算安排挂钩，建立奖惩机制，对于目标没有实现或者评价结果差的绩效指标扣减下一年度的预算安排，对于评价结果优秀的绩效指标，优先考虑预算安排，促使各部门领导重视预算绩效管理，切实推动高校预算绩效管理的落实[5]。