新形势下个人征信权益保护问题思考

李 纯 从宝辉

个人征信权益保护事关人民群众的切身利益，社会关注度高。近年来，我国征信业初步形成了以国家金融信用信息基础数据库为主体、企业和个人市场化征信机构为两翼，错位发展功能互补的市场格局，个人征信权益保护领域随之出现了一些新情况、新问题、新矛盾。如何在保障征信有效供给的前提下，更好地维护信息主体征信合法权益，是一项值得深入研究的重要课题。

当前个人征信权益保护总体形势分析

2013年3月施行的《征信业管理条例》和2022年1月施行的《征信业务管理办法》均对征信业务作出了明确定义。在征信业务的各流程环节中，知情权、异议申诉权和个人征信信息安全是普通信息主体关注的重要内容。

从服务供给端看，基层征信服务能力短期存在不足。《征信业管理条例》赋予个人信息主体“每年两次免费获取本人信用报告”的权利，充分保障了信息主体对自身信用报告的知情权，同时也对落实好信息主体异议申诉权作出了明确安排。党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》明确提出，不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。随着机构改革各项目标任务的逐步落地，中国人民银行地（市）中心支行开始承担对辖内众多小微法人金融机构征信业务的合规监管职责。

以安徽省为例，此次改革前全省共有16个地（市）级中心支行、59个县（市）支行，县（市）支行直接管理的法人金融机构数量为123家，其中农商行62家、村镇银行60家。县（市）支行职能上收后，地（市）中心支行在县域的原有支点消失，各项征信基础服务要“一竿子插到底”，短时间内征信服务半径拉大、管理难度上升、工作量显著增多，难以有效保证基层信息主体的查询权、知情权和异议申诉权。

从服务需求端看，个人征信权益保护需求急剧增长。长期以来，征信基础服务是中国人民银行县（市）支行的一项重要对外业务。囿于县乡两级居民年龄结构偏大、征信业务线上办理渠道不畅等客观因素，临柜现场办理仍然是很多信息主体获取各项征信基础服务的首选，信用报告查询、异议处理、征信投诉等基础服务需求快速增长。

以安徽省为例，全省基层征信服务业务需求呈现规模较大、人工查询占比相对较高的特点。一是县域征信查询业务规模占比高。2022年，全省县域共提供个人征信查询量为108万笔，占全省查询总量的47.98%；企业征信查询量为3.5万笔，占全省查询总量的45.05%；征信异议登记量为498笔，占全省征信异议登记量的26.34%。二是县域柜面企业查询业务占比高。2022年，全省县域共办理柜面个人查询5305笔，约占县域所有个人查询量的0.5%；办理企业查询3.48万笔，占比99.4%。

从外部变量来看，多重因素导致信息主体过度维权。当前，征信以其社会影响和行为约束作用，成为金融领域维权的热点和重心。2023年1月，国家发展改革委公布《失信行为纠正后的信用信息修复管理办法（试行）》，引发了市场高度关注。一些媒体对相关内容进行夸张曲解，将《失信行为纠正后的信用信息修复管理办法（试行）》中的“信用信息”与中国人民银行制定的《征信业务管理办法》中的“信用信息”简单划等号，对“信用修复”与“征信修复”进行概念偷换，不当解读致使普通公众无法准确理解两者之间的区别，进而引发负面舆情，造成不良社会影响。一些不法分子抓住信息主体急于“征信洗白”的迫切心理，大肆鼓吹代理“征信修复”业务，侵害金融消费者合法权益。

以疫情下“四类特殊群体”征信权益保护为例，《中国人民银行办公厅关于新冠肺炎疫情防控期间征信权益保障工作的指导意见》（银办发〔2020〕40号）明确了疫情影响下不向征信系统报送“四类特殊群体”负面信息的若干情形。一些信息主体企图钻政策漏洞，采取言行过激行为、提供虚假信息、伪造证明材料、滥用举报权利等手段，紧盯征信维权处理流程，刻意寻找或制造瑕疵、问题或争议点，向金融机构或人民银行施压要求删除不良信用记录，不当诉求无法满足时，则依次采取投诉、信访、举报、行政复议，造成监管资源浪费。

新形势下个人征信权益保护面临的主要问题

当前，新技术发展催生了全新的数据应用理念，给传统的征信业带来一定的冲击，也给征信监管提出了新的挑战。如果不能更新征信监管手段和监管技术，征信监管的速度、效率和对信息的掌握程度不能赶上数字经济快速发展的步伐，则可能造成监管漏洞和风险隐患，进而侵害信息主体征信权益。

征信查询线上授权有漏洞。近年来，无论是传统金融机构，还是新兴互联网金融平台，纷纷优化线上金融产品和服务，投入大量资源发展线上信贷业务，依靠网络导流和场景优势推动业务转型发展。与传统线下信贷业务相比，线上信贷业务在客户身份识别、征信授权、报告查询使用、信息流转储存等方面存在显著差别。如何准确识别客户身份是防范欺诈风险的关键，目前互联网线上业务客户身份识别认证手段主要有身份证联网核查、银行卡四要素认证、电信运营商实名认证、人脸识别和活体检测、网银数字证书认证、手机号码短信回填验证等六种。虽然技术本身已比较成熟，但是从历年征信异议申请中“否认贷款”“冒名贷款”占比仍居高不下的情况可以看出，具体实践中仍存有技术漏洞。尤其是一些实施组团式欺诈的不法分子蓄意寻找和攻击机构业务流程和技防措施中的漏洞，现有技术手段难以保证客户身份识别完全准确，放大了征信未授权查询的风险。

当前，线上业务普遍采用签订“征信授权书”电子合同方式获取征信查询授权，电子签名直接决定了线上征信查询授权协议的有效性。2022年8月，工业和信息化部开展了电子认证服务合规性专项整治工作，发现部分电子认证服务机构存在证书申请流程不规范、受理证书申请前向申请人告知有关事项不充分、受理认证申请后未与证书申请人签订合同明确双方权利义务等问题，导致与其合作的机构存在电子签名不符合《中华人民共和国电子签名法》关于电子签名可靠性规定的法律风险。

替代数据监管能力有待加强。近年来，大量有效替代数据被广泛应用于判断企业和个人信用状况，征信逐渐突破传统借贷信息共享的范围。比较常见的模式是，金融机构与外部数据机构以商业化合作方式获取替代数据服务，主要包括身份类信息、债务类信息、行政司法类信息，大多以信用评分、反欺诈评分、信息核验结果、黑名单等形式呈现。调研发现，部分地方性金融机构选择与百融云创科技、度小满科技、融安e信平台等外部数据机构开展合作，获取替代数据用于识别判断企业和个人信用状况。

在基层征信业务实践中，信息主体反映其在征信中心出具的个人信用报告没有任何不良记录，但却被金融机构以所谓“征信黑名单”为由拒贷，而信息主体又无法行使征信各项异议申诉权利，此类问题的症结大多缘于外部替代数据的应用。替代数据在金融领域的应用本质上属于征信业务，理应纳入征信合规监管。为了将原先游离于监管之外的新兴征信活动纳入法治监管轨道，解决“无证驾驶”问题以促进征信市场公平，《征信业务管理办法》从“依法采集、为金融等活动提供服务、用于识别判断企业和个人信用状况”三个维度明确界定了信用信息概念，并强调从事征信业务需取得合法资质。但替代数据应用纳入监管尚有过渡期，金融机构与外部数据机构合作模式衍生了一系列征信问题，比如外部数据机构采集个人信用信息是否得到信息主体授权、上游信息提供者在向其提供个人不良信用信息前是否履行了告知义务等，尤其是遇到外部数据机构信息失真错误时，信息主体如何开展维权尚缺少明确的制度安排。

征信异议处理标准不统一。当前，征信异议处理结果普遍存在“三个不一致”的问题，即不同接入机构对同一信息主体以相同理由提出的异议处理结果不一致、同一接入机构对不同信息主体以相同理由提出的异议处理结果不一致、异议回复函载明的结果与实际处理结果不一致。

究其原因，既有同一接入机构征信数据修改政策调整的因素，也有不同接入机构对征信数据修改政策把握标准不一的因素。以中国工商银行信用卡和个人信用贷款征信数据修改政策为例，该行2022年1月印发《信用卡及个人信用贷款征信异议处理细则（2022年版）》，列明了修改征信原始数据的情形，其中包含了年费或利息造成的逾期记录、小额透支本金未造成的逾期记录、有还款意愿但还错账户等常见情形，总体上对信用卡和个人信用贷款引发的个人征信异议处理要求较为宽泛、弹性较大。但是，2023年1月该行印发的《银行卡业务征信合规应用管理及异议处理实施细则（2023年版）》则整条删除了上述表述，由此引发的征信投诉数量显著增长。再如，以疫情下“四类特殊群体”征信权益保护政策为例，由于所需证明材料要求较为宽泛且大多由信息主体自主提供，接入机构缺乏审核证明材料真实性的必要手段，加之不法“征信修复”机构从中怂恿撺掇，导致不同接入机构对同一信息主体同一业务背景下作出的异议处理结果不同。

相关机构职能定位有待优化。征信中心作为中国人民银行直属事业单位，在各省设征信分中心，本质上是一个征信机构。以征信异议处理为例，由于征信中心在地市及以下没有专职部门，征信异议申请过程中的业务受理、核查转办、书面答复等全流程环节均由当地中国人民银行地（市）分支机构代办。根据《征信业管理条例》，信息主体认为信息存在错误、遗漏的，有权向征信机构或者信息提供者提出异议。

就机构属性而言，中国人民银行地（市）分支机构属于国务院征信业监督管理部门派出机构，既不是征信机构，也不是信息提供者。中国人民银行地（市）分支机构受理征信异议属于监管部门做了监管对象的工作，相当于既当裁判员，又当运动员。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，这种机构定位与业务开展不匹配的问题使得征信权益保护工作处在一个“名不正、言不顺”的尴尬境地。此外，根据中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会关于金融消费者反映事项办理工作安排的公告，金融消费者权益保护受理渠道、处理方式等暂保持不变。机构改革后，金融消费者征信领域权益保护如何受理、转办、核查、答复等尚未出台明确的制度安排。

政策建议

2023年3月30日，人民银行召开的征信工作电视会议提出，要围绕建立覆盖全社会的征信体系总体目标，全面规划现代化征信体系建设路径。要提升征信供给质效，有效满足新时代经济社会发展和人民群众对征信的多元化需求。要以严的基调强化征信监管，维护征信市场良好秩序。为征信业发展指明了前进方向，同时新技术变革为征信发展提供了基础动力。在迈向征信业现代化发展的新征程中，信息主体对个人征信权益的重视程度和维权意识持续提升，要坚持“征信为民”理念，落细落实个人征信权益保护各项政策要求，增强工作的预见性、主动性、有效性，多措并举满足人民群众个性化、多样化的发展需要。

完善顶层设计，落实征信新规。尽快制定机构改革落地后的征信权益保护实施细则，同时理顺监管机构、征信机构、信息提供者的权责。参考疫情下征信权益保护政策的做法，对侵害信息主体切身权益的群体性事件，从顶层制定保护政策，研究推出覆盖某一类特殊群体阶段性普适征信权益保护政策，切实帮助困难群众解决实际问题。按照机构监管与业务监管并重原则，以“金融机构不得与未取得合法征信业务资质的市场机构开展商业合作获取征信服务”为抓手，倒逼相关市场机构全面落实整改要求，贯彻好《征信业务管理办法》，促进征信市场公平健康发展。

强化合规管理，严惩违规行为。充分运用“现场+非现场”监管措施，丰富征信监管手段和监管技术，强化对金融信用信息基础数据库接入机构的合规监管。严格落实征信领域行政处罚“双罚制”，对侵害信息主体合法权益的机构和相关责任人，依法从严惩处，形成监管震慑。同时，重点关注新设征信机构信息主体权益保护，规范征信机构商业行为，引导征信机构合理制定收费标准。指导金融机构调整优化外部信息服务应用方式，建立健全贷款风险防控体系，提升风控的独立自主性，降低对外部数据的过度依赖，持续提升自身场景建设能力，推动金融业务风险控制的核心环节重新回到金融机构。

借助科技赋能，优化服务供给。针对机构改革后对县域征信基础服务供给的短期冲击，依托金融机构物理网点，加大自助查询设备布放力度，探索研发上线自助查询设备监控平台，用技术手段防范管理半径加大可能引发的征信信息安全风险。同时，优化线上查询服务流程，缩短报告获取时间，完善线上查询私密验证方式和报告版本，提升个人信用报告线上查询版本的社会认可度。此外，以省为单位探索开展县域信息主体线上征信维权试点，为基层群众充分行使征信合法权益开辟便利快捷的通道。

注重宣传教育，引导理性维权。针对征信机构、金融机构、普通公众等市场主体普遍关切的问题，多渠道开展征信知识宣传，对以偏概全、误导公众的不良舆情要第一时间进行正面解释，维护好征信舆论环境。规范金融营销行为，及时清理、重点打击征信领域的违法违规宣传行为，构建联合监管机制，严厉打击“征信修复”乱象。同时，坚守依法合规底线，畅通征信维权渠道，提升维权处理的艺术性和灵活性，提升征信异议和投诉办理效率，引导社会公众通过正规渠道开展征信维权。