高质量公共服务助力乡村振兴的逻辑及实现路径<br/>——基于助推理论

高质量公共服务助力乡村振兴的逻辑及实现路径
——基于助推理论

2023-12-08周晓丽章文馨

金陵科技学院学报（社会科学版） 2023年3期

周晓丽,章文馨

(中央民族大学管理学院, 北京 100081)

实施乡村振兴战略,是全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。乡村振兴战略以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总要求,重塑城乡关系,实现农业农村管理现代化。农村公共服务高质量发展是党和政府“以人民为中心”思想的集中体现,是推进乡村振兴的重要举措,是对农村居民美好生活需要的积极回应。近年来,不仅农村自身着力加强公共服务现代化建设,国家也高度重视农村公共服务的高质量发展。

一、研究背景

“人民是我们党执政的最大底气,是我们共和国的坚实根基,是我们强党兴国的根本所在。”[1]中国共产党自成立之日起,始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。当前,逐步缩小地区差距、实现区域协调发展是实现共同富裕的必然要求,乡村的振兴与发展成为党和国家重要的责任和任务。基于此,党的十九大报告正式提出要实施乡村振兴战略,将解决“三农”问题作为工作重心。实施乡村振兴战略是回应人民对美好生活的向往与追求、实现区域协调发展的重要举措。提高乡村公共服务水平是实施乡村振兴战略的内在要求,是实现城乡统筹协调发展、提高农民生活品质的有效途径。公共服务关乎民生,既能为民生保障兜底,又能为全面推进乡村振兴战略赋能。2018年1月,中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》,强调实现乡村振兴要提高农村民生保障水平,要使城乡基本公共服务均等化水平进一步提高。2021年8月,习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上强调,推动乡村振兴要加强农村基础设施和公共服务体系建设,改善农村人居环境。2021年12月,国家发展改革委等部门联合印发《“十四五”公共服务规划》(以下简称《规划》),明确了“十四五”时期公共服务体系建设发展的目标、任务、路径和举措。《规划》的制定和实施,对于健全完善公共服务体系,推动公共服务高质量发展,增强人民群众获得感、幸福感、安全感,具有十分重要的意义。

改革开放以来,我国农村公共服务建设水平有了显著提升,农村公共服务发展中所蕴含的共富发展逻辑为实现共同富裕提供了持续动力。但受历史与现实等诸多因素影响,我国农村公共服务供给缺位、发展不平衡不充分等问题依然突出,地区、城乡、人群间的相对差距仍在拉大,推进农村公共服务高质量发展还存在许多卡点、瓶颈。党的二十大报告指出,高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务,而全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村,应坚持农业农村优先发展,统筹农村基础设施和公共服务布局,建设宜居宜业和美乡村;要着力解决好人民群众急难愁盼问题,健全基本公共服务体系,提高公共服务水平,增强均衡性和可及性,扎实推进共同富裕。进入新时代,迈上新征程,农村公共服务被赋予了新的时代内涵,高质量发展阶段亟待农村公共服务高质量发展跟上“步伐”,乡村振兴目标亟需农村公共服务高质量发展构成“要件”[2]。因此,要紧盯农村公共服务高质量发展的重点与难点,为实现乡村振兴助力。

二、文献综述

近年来,高质量公共服务与乡村振兴的关系一直是公共管理学领域研究的热点。学界对高质量公共服务助推乡村振兴的研究主要从高质量公共服务的内涵、助推理论在公共管理领域的运用及高质量公共服务如何助力乡村振兴的实现三个方面展开。

关于高质量公共服务的内涵,学者们从不同的研究视角进行了阐释。王震以扎实推进共同富裕为视角,分析并提炼了公共服务高质量发展的三个内涵,并以此为逻辑线索提出实现公共服务高质量发展的重点[3]。陈朝兵等基于服务质量差距理论和数字治理理论,构建了数字赋能推动农村公共服务高质量供给的理论分析框架,并以邛崃市陶坝村的“为村”平台为例,深入阐释了数字赋能推动农村公共服务高质量供给的因果机制[4]。陈浩等基于战略管理视角,提出农村公共服务高质量发展内涵体系应是以乡村振兴战略目标为引领,涵盖三层级的递进功能结构,而促进相关供需主体的稳定合作均衡是关键行动策略,并据此构建了上级政府、地方政府、农村居民参与的农村公共服务高质量发展三方演化博弈模型[5]。何长辉以城乡均衡发展为视角,提出高质量公共服务应秉持兜底、保障理念,满足农民基本的生存和发展需要,对贫困人口、弱势群体予以关注,在强化全覆盖的基础上,体现多层次、可持续的公共服务供给[6]。

公共服务质量的改善与其使用者的行为密不可分。目前,基于行为科学视角的助推理论已引起学界的广泛关注,并在公共管理领域得到了初步运用。助推理论的原理在于洞察人们做选择时的行为偏好,以隐性且非明显经济刺激的方式谋求公众利益,进而影响行为公共政策的制定[7]。面对传统监管干预方法的局限性及棘手问题对公共行政带来的挑战,助推理论在行为主义重构的基础上将宏观层面棘手问题的复杂性理解为微观层面个体决策场域的复杂性,通过降低个体决策场域的复杂性引发行为改变,为棘手问题的解决提供了新的思路[8]。在公共服务质量改进方面,区别于单纯强调管理者的评估和监管却忽略了使用者态度、心态和行为的“工具主义”和“理性主义”理论,助推理论关注使用者的心理特点、理解能力和行为机制,将研究视角从抽象的组织分析转向具体人的行为分析,可以更好地揭示、解释和评估公共服务实践行动和使用者行为[9]。在政府购买公共服务政策方面,助推理论能够在项目决策、项目设计、项目发包、项目监管与评估等环节提供成本低廉、更易被人接受的创新思路,推动政府相关部门提高能力、提升责任心[10]。

对于高质量公共服务如何助推乡村振兴,学者们持不同看法。张江海认为,农村公共服务的高质量发展有助于完善后脱贫时代相对贫困治理,构建国内国际双循环发展格局,实现共同发展和共同富裕,但农村公共服务供给存在需求识别不够精准、规划设计不够科学和多元主体协同供给不足等问题,应进一步完善需求识别机制、优化规划设计方案和健全协同供给机制,进一步推进农村公共服务高质量发展,以更好地满足农村居民日益增长的美好生活需要[11]。胡志平认为,公共服务的共富、增长、发展逻辑能够破解农民的能力贫困、农村的精神贫困等问题,为解决农村相对贫困、推进乡村振兴迈向共同富裕、巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供持续动力。应积极推动政府职能转变,促进供给机制创新,强化财政技术投入激励,实现脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接[12]。王玲认为,乡村振兴与公共服务治理有效二者相辅相成,不可分割,乡村公共服务治理有效是助推乡村振兴的重要支撑,应从强化多方主体协调治理、加快数字化赋能等方面着手巩固乡村振兴成果[13]。

综上可知,高质量公共服务的内涵离不开主体、供需、内容、流程四个要素。在主体上,高质量公共服务表现为供给主体范围的扩大,多元主体间的交互、合作与信息畅通;在供需上,高质量公共服务表现为供给结构的优化、供给效率的提升以及供需的无缝对接;在内容上,高质量公共服务体现了兜底保障的理念,强调服务供给的全覆盖、可负担与可持续发展;在流程上,高质量公共服务表现为化繁为简的清单化、标准化流程与环节,旨在在节约成本的同时缩小人民期望与现实供给的差距,为人民提供更便捷的服务。目前,学界关于高质量公共服务助推乡村振兴的相关研究成果已经较为丰富,能够为研究的进一步深入提供参考与借鉴,但也存在一些值得拓展之处:现有研究大多从宏观层面对高质量公共服务内涵及其与乡村振兴的关系进行阐释,尚不够具体、全面,而且结合高质量公共服务内涵探究助推乡村振兴逻辑的研究还不多。基于此,本文基于助推理论分析高质量公共服务助推乡村振兴的逻辑,提出高质量公共服务助推乡村振兴的实现路径,为高质量公共服务发展助力乡村振兴研究提供理论基础及借鉴。

三、助推理论与高质量公共服务内涵的契合性分析

(一)助推理论与高质量公共服务的契合性

诺贝尔经济学奖得主理查德·泰勒和法学家卡斯·桑斯坦共同提出了著名的助推理论。所谓助推,是帮助推动的意思,“助推就是一股轻轻推动你优化选择的力量,在这种选择体系的任何一方面都不采用强制的方式,而是以一种预言的方式引导人们做出更明智的选择”[14]。换言之,助推是助推者对环境施以微小的干预策略,以改变被助推者的行为决策,从而实现预期的促进个人和社会健康发展的目标。这种干预策略是公开透明的,充分保证被助推者的选择自由,不依赖于物质的或非物质的激励[15]。助推的过程就像是“用胳膊肘轻推一下”,其干预不能建立在显著物质诱因和行为限制的基础上,不存在命令或指示,而是通过情境打造和物质安排,用一种更为隐性的方式促进被助推者作出助推者倾向于产生的行为或决定[16]。

政策有效性与执行力的实现是世界各国共同面临的难题。受认知能力、信息获取、自我控制等理性与非理性因素的限制,人在日常决策领域经常表现出“有限理性”“过度自信”等特征,若单纯依靠法律强制性手段推行政策,必将引起民众的反抗情绪。由此,通过心理和社会机制影响人的行为,而非通过命令和指令限制人们的选择,逐渐成为学界研究的热点,并成为政府改善公众福利的新选择。为了将行为科学和社会科学的研究结果系统运用到政府核心政策之中,使助推理论转化为实践,理查德·泰勒组建了世界上第一个行为洞察力小组。他们通过研究发现人的许多行为都依赖心理捷径或心理启发,其中有四种特质能够助推政策更加有效、顺利地施行,简称“EAST”:一是简化(Easy),即通过简化措施使人们以一种毫不费力、简单明了的方式获取所需信息和服务,既包括简化内容,提高人们对信息的接受度和理解力,又包括简化程序,减少政策对象选择时的摩擦成本[17];二是吸引力(Attractive),即借助有吸引力的表现形式突出关键信息以引起人们的注意,使人们在面对复杂信息和环境时,能够作出政策制定者期望的反应;三是社会性(Social),即利用群体规范对个体行为进行干预,使个体成员受到群体规范压力后产生从众效应;四是及时性(Timely),即重视时机,强调在习惯养成前或行为被某种原因打乱时,第一时间施加干预会更加有效。

高质量公共服务的内涵与助推理论所强调的四种特质存在极大的契合性。第一,乡村振兴是促进高质量公共服务供给的价值目标,高质量公共服务既能为民生保障兜底,又能为实现乡村振兴赋能,是实现乡村振兴的重要路径和保障手段。因此,高质量公共服务能够成为实现乡村振兴的助推手段。第二,就本质而言,高质量公共服务作为一项重要的公共政策,通过提升教育、医疗和就业水平及保障社会治安、加强基础设施建设等方式,着力解决群众的急难愁盼问题,在未使用强制手段的同时,允许群众自由选择,从保障民生的角度助推乡村振兴的实现,这与助推理论的内在要求不谋而合。第三,高质量公共服务具有的服务流程精简优化、服务内容均衡普惠、供给主体多元参与、供需匹配精准高效四方面内涵与助推理论所要求的四种特质存在对应关系。助推理论下高质量公共服务与乡村振兴的关系如图1所示。

图1 助推理论下高质量公共服务与乡村振兴的关系

(二)助推理论下高质量公共服务的内涵

基于助推理论,高质量公共服务的内涵可以从简化、吸引力、社会性、及时性四种特质进行分析(表1)。

第一,服务流程精简优化。服务流程精简优化是高质量公共服务的内在要求,也是简化这一特质的体现。简化,即信息、流程越简单,人们作出某种选择的可能性就越大。高质量公共服务要求简化办事程序、提高工作效率和服务质量,按照“精简、规范、效能”的原则,优化审批流程。简环节、优流程使得群众办事更方便,可以为“大众创业,万众创新”提供更多的机遇,助力乡村振兴的实现。

第二,服务内容均衡普惠。服务内容均衡普惠是高质量公共服务的发展目标,也是吸引力这一特质的体现。吸引力,即通过突出个性、相关性或进行对比来引起注意。服务内容均衡普惠,一方面能够通过强化公共服务建设提升公共服务自身吸引力,另一方面能够通过补短板、强弱项、提质量突出乡村产业特色,形成农村就业创业吸引力。

第三,供给主体多元参与。供给主体多元参与是高质量公共服务的主体保障,也是社会性这一特质的体现。社会性,即人是社会中的人,可利用人的从众心理实现助推,在全社会形成积极参与的氛围。高质量公共服务供给要求多元主体共同参与,是在政府引导下动员全社会的力量,强化公共服务供给,满足多样化的民生需求,使人民群众积极投入到乡村振兴建设中。

第四,供需匹配精准高效。供需匹配精准高效是高质量公共服务的原则导向,也是及时性这一特质的体现。及时性,即第一时间施加有效的干预措施更容易影响行为变化。公共服务供需匹配精准高效强调公共服务的可及性,打通公共服务供给的“最后1公里”,力求做到人民群众的需求在哪里,公共服务就跟进到哪里,使公众在最短的时间和距离内享受到所需的公共服务,为乡村振兴提供必要的人力、物力、财力保障。

表1 助推理论下高质量公共服务的内涵

四、高质量公共服务助推乡村振兴的逻辑

基于助推理论,高质量公共服务助推乡村振兴主要应遵循四个方面的逻辑(图2)。

第一,服务流程精简优化破解机会贫困。公共服务的核心是便民利民,提供高效便捷的公共服务不仅是转变政府职能、加快推进“放管服”改革的必然要求,也是提供发展机会、加快推动“大众创业,万众创新”的重要举措。自从“两不愁、三保障”提出以来,农民基本生存问题已经得到解决,目前农村贫困已经不再是单纯的生存型贫困,而是发展型贫困,本质是农民发展机会及动力不足所导致的贫困。公共服务作为保障民生的重要手段,是提供发展机会、激发人民发展动力的关键。近年来,为贯彻落实党中央、国务院推动公共服务高质量发展的重要战略部署,全国各地均进行了多方探索,并取得了显著成效。但基层群众办事过程中的“难点”“痛点”“堵点”依然存在,“办事难”“办证多”“办事慢”等问题仍然是阻碍公众创业创新的绊脚石,在一定程度上导致公众创业机会的相对减少。正如助推理论所提倡的简化一样,高质量公共服务流程精简优化意味着人们办理业务所需时间成本、人力成本和经济成本的降低,即农村公共服务流程越精简,农民创业创新所需时限越短、手续越少,农民办事越方便,越可能参与创业创新,农村产业振兴越可能实现。

图2 高质量公共服务助推乡村振兴的理论框架

第二,服务内容均衡普惠提升竞争优势。服务内容均衡普惠是缩小城乡差距、提升乡村吸引力和竞争力的必要途径。随着新时期社会主要矛盾的转化,发展不平衡不充分的问题已经成为我国经济社会发展亟待解决的关键问题,且在城乡之间表现最为突出。近年来,在城乡一体化建设、惠农政策等一系列扶持政策的推动下,乡村发展日趋向好,城乡差距逐年缩小,但城乡之间在基础设施建设、公共服务水平提升和公共产品供给等方面依然处于不均衡状态,城市各项公共服务的质量、效能及发展水平均高于乡村。在城市“虹吸效应”的影响下,大部分农村青年不得不去城市谋发展,乡村人力资源大量流失,乡村“空心化”现象愈发突出。针对当前乡村发展现状,公共服务供给“补短板、优服务、促提升”,实现农村公共服务目标人群全覆盖、服务全达标、投入有保障,最终缩小地区、城乡、人群间的差距,改变农村的弱势地位,有效缓解当前农村发展不平衡的状况,提升吸引力和竞争力,进而留住可用人才,为乡村振兴发力。

第三,供给主体多元参与促进治理有效。乡村振兴,治理有效是基础。农村只有“管理好”,才能“发展好”,否则一切都是空谈。治理主体是影响乡村治理是否有效的关键因素。多元治理主体能否发挥自身优势,形成通力合作的治理关系,直接影响着乡村治理有效的实现。一方面,多元主体参与是乡村治理的必然要求。乡村治理的目标由人民实现,最终成果由人民共享,治理有效直接关系着人民群众最现实、最切身的利益和诉求。乡村治理离不开民众的广泛参与,这在一定程度上为高质量公共服务促进乡村治理有效提供了可能性和必要性。另一方面,供给主体多元参与能够为政府“减负”。随着经济社会发展,公共服务供给越来越呈现需求导向,作为乡村公共服务供给资金的首要来源,政府面临着巨大的财政压力。引入市场竞争机制是政府公共服务改革的必然趋势,符合市场经济发展的要求,不仅有利于突破公共服务供给“瓶颈”,更能充分调动一切积极因素争取更多的社会资源投入公共服务领域,提高资源配置效率,可以将有限的资金用于解决最紧迫、最关键的民生问题,实现民生改善与经济发展同频共振。

第四,供需匹配精准高效提供能力支撑。首先,人才是实现乡村振兴的关键。教育、医疗、养老等公共服务是吸引人才的重要条件。公共服务供需匹配精准高效不仅意味着幼有所育,还意味着病有所医、老有所养,使人们没有后顾之忧,为乡村振兴提供人力保障。其次,乡村振兴离不开基础设施和平台的支撑。公共服务供需匹配精准高效意味着针对乡村产业发展需求为其提供相匹配的交通、供水、电力、冷链运输等基础设施与平台,畅通农产品生产、运输、销售渠道,为乡村振兴提供物力保障。最后,公共服务供需匹配精准高效使公共服务更具“锚向性”。通过个性化甚至定制化的公共服务供给实现管理资源的优化与整合,可以避免“供给真空”与“供给过剩”并存情况下可能产生的重复建设、资源错配、闲置浪费等问题,使公共服务资金投入合理化、科学化,以最少的成本发挥最大的作用,为乡村振兴提供财力保障。

五、高质量公共服务助力乡村振兴的实现路径

(一)党建引领:重塑主体意识,激发内生动力

习近平总书记强调,“农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础……要全面培训提高村班子领导乡村振兴能力”[18]。农村基层党组织作为乡村治理的领导者、推动者和实践者,必然要在农村公共服务领域有所作为。高质量公共服务助推乡村振兴必须发挥党建引领的作用,重塑各主体的责任意识,激发乡村振兴的内生动力。

一是规范农村基层党组织建设,依托党群服务中心搭建联系群众、服务群众、凝聚群众的平台。要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用,以农村基层党组织为领导核心,将教育、引导、服务、凝聚群众作为工作重点,自觉把贯彻落实乡村振兴战略与农村高质量公共服务供给相结合;针对农村人口流动性强、居住较为分散的特点,依托党群服务中心在村民聚集活动场所设立便民服务点,为群众提供服务平台。

二是充分发挥党员先锋模范作用。“支部强不强,关键看头羊。”一方面,提升基层党组织的组织力,把作风扎实、攻坚能力强的党员干部放在乡村振兴工作的前沿;另一方面,提升基层党组织的战斗力,深入推进抓党建促乡村振兴,注重吸引高校毕业生、机关企事业单位优秀党员干部等人才到乡村任职,将党员力量展现在基层治理、产业发展、公共服务等工作的方方面面。

(二)监督考评:强化激励约束,保障政策落实

习近平总书记指出,“乡村振兴牵涉的部门很多,县以上各级党委要发挥好农村工作领导小组牵头抓总、统筹协调作用,健全议事协调、督查考核等机制”[19]。高质量公共服务供给作为乡村振兴的重要推手,同样需要科学合理的监督考核机制加以激励约束,以保障各项具体措施的落实。

一是确定分级考核量化指标。对高质量公共服务供给进行监督考评要以量化指标为基础,可依据公共服务类别制定一级指标,如教育、卫生等,再进一步明确二级指标和三级指标的具体内容。以公共卫生为例,可依据重点人群分类,如儿童、孕产妇、老年人、慢性疾病患者等,制定二级指标,再依据经费投入、人员配备、基础设施等制定三级指标,进而形成一整套科学有效的监督考评体系。

二是将公共服务高质量供给纳入政府公职人员考核体系,改变“重经济、轻服务”的绩效考核模式。对积极推动高质量公共服务建设的人员给予相应的精神或物质奖励,如优先考虑晋升、树立先进模范典型、给予物质奖励等。此外,考虑到公职人员在任职期间可能存在的岗位流动等情况,在制定考核指标时应留有合理空间,使考核更具灵活性。

(三)双向互动:合理规划,实现供需精准对接

习近平总书记指出,要全面提高公共服务共建能力和共享水平,满足老百姓多样化的民生需求,织就密实的民生保障网[20]。因此,要精准聚焦人民群众的多层次需求,在实现供需双向互动的基础上守住民生底线[21]。

一方面,地方政府要因地制宜实现公共服务精细化供给,改变目前公共服务供给统一化、“一刀切”的现状。要针对不同地区地理位置、农业资源的差异,结合个性化、差异化需求,因地制宜对公共服务供给的项目、数量和相匹配的基础设施进行明确规划,为实现产业振兴提供相匹配的公共设施平台,积极探索具有地方特色的公共服务供给模式。另一方面,地方政府应以功能优先、经济适用为原则导向,通过科学规划、合理布局,提升乡村公共服务规划设计的适配性。既要以中央制定的公共服务供给标准为指导,又要考虑地方实际和财政情况量力而行,不务虚功但求实效,合理控制公共服务设施规模,不可为了实现短期政绩目标而盲目追求建设大规模的综合性设施。

(四)多元协同:拓宽供给渠道,提升治理效能

有为政府、有效市场、有机社会三者是不可分割的整体,高质量公共服务助推乡村振兴需要汇聚政府、市场、社会三方力量。要明确划分各主体职责范围,形成强大合力,提升乡村治理效能,实现乡村振兴。

一是明确有为政府在高质量公共服务助推乡村振兴中的主导地位。除了确定政策导向外,地方政府还应保障公共服务资金投入。尽管当前基层财政收支矛盾突出,但是也应尽量确保基本公共服务资金投入的相对稳定,扎实推进民生兜底保障工作。

二是发挥有效市场在高质量公共服务助推乡村振兴中的补充作用。要坚持放管结合的原则,营造平等互利、合作共赢的市场环境,打破行业准入限制,引导市场主体进入农村公共服务领域;健全完善公共服务政府购买目录、流程、方式以及投资者保护机制、风险利益共担机制等,以更好地规范政府购买行为,保障市场参与者的合法权益;加强对市场主体的全过程全方位监管,确保公共服务供给的质量。

三是突出有机社会在高质量公共服务助推乡村振兴中的参与作用。要强化村民获取公共服务的权利意识与自主性,鼓励其积极表达自身利益诉求,自觉维护农村基础设施;扶持农村社会组织、公益机构、民众团体等社会力量参与农村公共服务供给,弥补政府及市场失灵带来的服务真空和供给空白。

(五)瞄准重点:补“短”、强“弱”、提“质”,实现均衡普惠

党的二十大报告提出,要着力解决人民群众急难愁盼问题,增强公共服务的均衡性和可及性。以公共服务高质量发展推动乡村振兴应紧紧抓住“均衡性”这一关键,瞄准短板弱项,着力保障民生福祉。

一是瞄准人民群众急难愁盼问题,促进公共服务提“质”。公共服务补短板、强弱项、提质量是一个循序渐进的过程。人民群众无小事,加强农村公共基础设施和公共服务建设首先要从农民的身边事做起,优先解决人民群众最关心的医疗、教育、安全、养老、就业等方面的问题,逐步促进公共服务质量提升。

二是通过对口帮扶机制增强农村公共服务供给能力。针对不同地区公共服务供给存在的不平衡与差异化问题,可实行县域间公共服务供给互助帮扶制度。鼓励东部地区经济强县帮扶中西部地区经济落后县,在教育、卫生、就业等公共服务领域实现资源共享和优势互补,避免出现部分地区公共服务“供给过剩”而其他地区公共服务“供给缺位”的情况,促进公共服务均衡普惠发展。