人工智能嵌入城市治理的重要性、挑战与路径

2023-12-06高枫雅，孟浩然

中国管理信息化 2023年18期

高枫雅，孟浩然

［摘要］人工智能技术的迅猛发展为城市治理提供了新思路。如何把握好人工智能技术带来的重大机遇，提高城市治理现代化水平，已经成为各地政府不容忽视的课题，同时也是提高国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。人工智能的嵌入为城市治理理念、治理方式的变革带来了新机遇。但由于技术发展的不确定性，其在理念认知、伦理准则和治理实践层面也给城市治理带来了前所未有的挑战。基于此，文章将阐述人工智能嵌入城市治理的重要性，分析人工智能嵌入城市治理面临的挑战，并提出具体的路径。

［关键词］人工智能；人工智能治理；城市治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.18.062

［中图分类号］TP18；D63［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）18-0190-04

0 引言

“十四五”规划中提出，强化国家战略科技力量，瞄准人工智能等前沿领域，提升城市治理智能化水平［1］。随着社会发展，城市问题变得复杂多样，城市治理难度大大提升，人工智能技术的发展给城市治理带来了全新机遇，同时也带来了一系列潜在风险，城市治理面临着机遇和挑战并存的局面。

1 人工智能嵌入城市治理的重要性

党的二十大报告提出，必须坚持科技是第一生产力，人才是第一资源，创新是第一动力［2］。人工智能是新一轮科技与产业变革的重要战略技术，对社会经济发展起到了重要作用，为城市治理理念和治理方式变革带来新的机遇。

1.1 推动城市治理理念转变

1.1.1 传统治理理念向智能化治理理念转变

传统城市治理强调治理主体的主导作用，智能化治理强调从“善治”向“智治”转变。人民群众对公共服务提出了更高的要求，仅依靠政府部门人员的个人经验和决策思维越来越无法满足复杂多变的社会和市场需求。智能化治理理念强调数据驱动、开放共享、全方位参与，能够更好地适应时代发展的需要。人工智能是对人类智能的模拟，可以模拟人类的感知、行为、决策等活动，成为人与机器之间沟通的桥梁［3］。其能够精准分析数据信息，助力精准供给服务，同时有助于推动治理主体由传统治理理念向智能化治理理念转变。在公共管理领域，将人工智能应用到政务服务的审批过程中，极大地提高了行政审批的效率。

1.1.2 单一治理理念向多元共治理念转变

人工智能与互联网、大数据、云计算等现代信息技术的深度融合，一定程度上打破了时间和空间的局限，为单一治理理念向多元共治理念转变提供了良好环境。单一治理理念常常会导致民主决策忽视了部分公众的需求和意见；多元共治理念更强调民主、协商、参与，有利于政府与公众建立合作和信任关系，从而达到更好的城市治理效果。人工智能的嵌入为公众在不同时间和空间参与公共事务提供了便利［4］，激发了公众参与城市治理的动力，有助于多元主体共同助力城市治理水平的提升。

1.2 促进城市治理方式变革

1.2.1 单一治理手段向多样化综合治理方式转变

在传统的城市治理中，无论是政府还是其他社会治理主体，参与的途径都非常单一和有限；多样化综合治理方式以问题为导向，通过多元主体参与统筹各方面资源，提高城市治理效能。从政府层面来看，人工智能的嵌入对优化公共服务的供给起到了积极作用，政府利用人工智能技术对复杂公共问题进行研判，加强对数据的整合，推动单一行政手段逐渐与扁平化、多样化的综合治理手段相融合［5］。从社会层面来看，线上线下相融合的方式提升了公众和社会组织参与城市治理的积极性，同时有利于政府科学地预测公众需求，推动城市治理良性发展。

1.2.2 简单粗放治理手段向智能化治理方式转变

传统的城市治理方式是简单粗放的，而人工智能可以准确地判断事物的总体状态，预测发展趋势，能同时满足公众多元化和个性化的治理需求，也可以促进城市治理向精细化、智能化方向发展，还可以制定出具有针对性的治理策略。人工智能可以使简单粗放治理手段向智能化治理方式转变。例如，人工智能模型能帮助专家预测大型传染疾病防控拐点何时到来，辅助政府及时修订防控政策，保护人民群众的生命健康安全；智能测温系统被广泛应用于人流量大的场所，实现远距离、大面积、非接触式的快速测温，解决医护工作者不足的问题，同时降低医护人员的感染风险。

2 人工智能嵌入城市治理带来的挑战

人工智能嵌入城市治理增强了治理合理性，提升了治理效能，但在提高治理效率的同时又给城市治理带来了新的挑战。

2.1 治理實践层面

2.1.1 考验政府的技术治理能力

随着人工智能越来越多地参与到城市治理领域，各地方政府做了大量工作，在一定程度上实现了数字化转型，但目前成效不显著。自电子政务推行以来，一些政府部门始终受困于信息“孤岛”，自上而下的组织架构限制了数据信息资源的自由流动与共享，信息管理的权责关系不明确。技术本身的安全性以及在应用中可能给政府带来的安全隐患依旧不容忽视。为了解决技术安全问题，政府部门将人工智能系统的管理交由企业和私营部门来完成，一旦企业被商业利益“俘虏”，其决策的出发点就不再是维护公共利益，可能通过自身设计的算法影响政府开展治理行为的过程。

2.1.2 人工智能技术对主体权威的挑战

当前，城市治理的核心要求是政府主导的多元参与，治理主体范围进一步扩大，各主体间的协作关系不断加深，多元主体对形成已久的行政体制下的政府主体权威发起挑战。由于人工智能技术的应用消减了权力表达与政治参与的成本，部分公众可以通过网络媒介发表观点、引导舆论导向，甚至散播不实言论，间接引发其他公众对政府的不认同，影响政府权威。随着政府对企业提供技术的依赖性日益加深，其发挥技术优势的过程中可能会威胁政府的公共管理权威。除此之外，人工智能技术在不断发展，将来可能会完成人在客观上无法完成的工作，从而产生主体性丧失风险。

2.2 伦理准则层面

2.2.1 隐私伦理问题

人工智能技术的不稳定性、不确定性给公众隐私安全带来巨大挑战。政府在城市治理过程中大范围安装的传感器、摄像头等设施不仅能实时观测公众的个人行为，还能勾勒出个体的行为偏好、内在意图，甚至预测未来行为倾向。这些包含公众隐私的数据在储存、使用的过程中一旦发生数据泄露、违规使用、非法交易等问题，将会产生治理风险，威胁公众甚至国家的安全。这种不稳定性恰恰是德国社会学家贝克定义的风险社会的特征。当前，针对数据滥用以及由此带来的隐私安全等问题缺乏法律的规制。如何规范人工智能的使用，减少甚至避免对公民隐私安全的威胁，已经成为当前人们必须思考和面对的问题。

2.2.2 算法伦理问题

人工智能算法的内部运作机制复杂，当前在越来越多的领域辅助甚至代替人的决策。算法是研发者价值观的体现，如果其本身对某个群体存在偏见，那么就可能将这种偏见嵌入设计的算法模型中，人工智能技术由于本身无法进行价值判断，就会出现算法歧视，进而导致城市治理决策的不公正性，这和城市治理所应坚持的公平、正义的伦理价值相违背，加剧了社会偏见［6］。算法是人工智能嵌入城市治理的关键，但算法运作黑箱化问题也是客观存在的。算法运行过程、运行规则具有不透明性，导致传统技术责任伦理无法对其导致的侵权行为进行责任界定。

2.3 理念认知层面

2.3.1 技术应用与治理理念的碰撞

政府在运用人工智能技术的过程中往往出现“技术抵触”与“技术依赖”并存的现象。公职人员对新兴数字技术缺乏了解，于是本能地对其应用产生抵触情绪；人工智能的嵌入导致政府将治理过程简化为购买技术，忽视治理过程中的人文思想，从而产生技术依赖。学者徐敏宁提出在治理过程中出现智能化官僚主义，行政部门忽视了技术与治理实践的不适应性，以及彼此间可能存在的冲突，导致形式上将人工智能技术应用到城市治理过程中，实际并未对治理效率的提高产生积极作用［7］。

2.3.2 公众对人工智能治理的接受程度有限

公众对人工智能技术的接受程度与前文提出的挑战密切相关。技术接受理论强调个体对于技术的接受度是有效使用技术的关键要素，在人工智能嵌入城市治理的过程中，如果上述挑战得以解决，使公众感知到人工智能技术的有用性、易用性和便利性，或认为技术的使用可以带来积极的社会影响，接受程度自然会提高。但现实情况是，上述问题仍然存在，导致公众对人工智能治理的接受程度有限。

3 人工智能嵌入城市治理的路径

人工智能的嵌入给城市治理带来一定的机遇，但它不会自动实现，最终还是要通过政府部门与各主体之间良性互动，建构相应的规制和体系来化解诸多已知和未知的风险挑战，这样才能将机遇转变为治理效能。

3.1 多元主体良性互动，提高公共服务的智能化水平

3.1.1 政府要转变角色定位，加大人工智能技术研发力度

要想推动人工智能与城市治理的深度融合和良性发展，政府要转变角色定位，由传统的公共服务垄断提供者转变为提供者之一，通过规划、引导的方式为参与城市治理的社会组织提供支持和保障，要建立并完善整体性治理理论中所强调的协调、整合、信任的治理机制。政府还要尽快实现人工智能系统的自主研发，确保自身在城市治理中的主导作用。数据信息的共享是人工智能在城市治理中发挥作用的基础，政府要提升数据融合能力，消除数据信息共享的行政壁垒、行业壁垒。人与技术是一种协同关系，政府要发挥好引领作用，既要允许人工智能技术嵌入并充分发挥技术优势，也要引领各主体发挥好价值纠偏作用，实现人机共治。

3.1.2 加大人工智能技术人才培养力度，打造专业化人才队伍

一方面，政府要优化人工智能技术人才的工作环境、福利待遇，吸纳技术研发高端人才；另一方面，要加强现有人才队伍培训，积极运用智能技术进行治理，不断在实践中积累经验，同时增强其伦理意识，统筹协调技术安全与发展的关系。为了满足专业性需要，政府应建设干部遴选机制，吸纳既有先进技术水平和理念，又有丰富的城市治理经验和大局观的人才，以保证治理的有序性，将人工智能嵌入的治理事务交给专业人才来审核和管理。

3.2 完善制度體系，积极应对人工智能技术发展的多重挑战

3.2.1 构建包含法律制度、伦理规范的规制体系

面对人工智能技术为城市治理带来的多重挑战，单依靠法律显然难以应对，需要构建包含法律制度、伦理规范的规制体系。首先，完善人工智能相关法律，要持有包容审慎的态度［8］。要确保人工智能立法涵盖从研发到应用的全过程，同时要注意避免因法律遏制人工智能发挥优势。其次，加强数据管理的规范化建设，出于对国家信息安全和公众个人隐私安全的保护，要健全城市治理中对数据的收集、使用、共享细则，以规范化促进数据融合与共享，还要通过建立规章制度解决数据滥用问题。最后，完善伦理规范。与刚性的法律相比，柔性的伦理规范灵活性较强，能及时弥补因法律滞后造成的漏洞，在这方面我国已经有了初步尝试。例如，国家新一代人工智能治理专业委员会发布了《新一代人工智能治理原则———发展负责任的人工智能》《新一代人工智能伦理规范》，其中笼统表述了治理原则，起到了道德呼吁和价值引领的作用，为立法奠定了基础。此外，贝克曾提出科学是风险的原因之一，也是解决问题的来源；一些学者提出尝试技术自治，认为可以把技术自我治理与完善法律法规结合起来，即运用算法化的法律来规制人工智能［9］。这些观点也印证了要构建包含法律制度、伦理规范的规制体系。

3.2.2 完善人工智能嵌入城市治理的监管体系

政府要增强风险防范意识，通过对技术本身进行风险评估，及时研判和预防应用在城市治理中可能出现的问题；监管体系的完善和实施需要多主体参与，在政府的主导下，推动负责技术研发的企业自查，及时发现技术研发的漏洞；算法的运行逻辑应当向社会公开，政府在决策的每个环节都要及时审查，建立一旦发现问题随时将人工智能从行政决策中抽离的机制［10］。同时，要调动公众参与监督的积极性，政府部门和企业能够更广泛吸纳公民意见。目前，人工智能的法律主体地位尚未明确，因算法产生的治理风险责任难以区分，政府要明确界定多主体的监管责任，打造权责一致的治理体系。

3.3 坚持以人为本，促进技术与治理的深度融合

3.3.1 将人本理念融入人工智能治理的全过程

人工智能嵌入城市治理的初衷是让技术服务于治理，以人为本是首要原则。人工智能模拟人类进行思考和决策的能力逐渐增强，技术理性与人本理念的冲突愈发明显，它不能像人类一样兼顾情感、价值观和伦理道德，因此企业应着力将人本理念融入算法设计和开发的过程中，与政府部门一起构建尊重人类尊严、维护人类主体性、促进社会公平，以及能够对城市治理产生正面效应的人工智能治理体系［11］。积极探索具有中国特色的社会主义科技人文精神，坚持以人为本，确立科技求真、伦理求善、制度求效的正确方向，强化对科技发展的合理调控，以人文精神引领科技发展［12］。

3.3.2 充分发挥人的主观能动性，实现人机双向赋智

在人机协同中，人占主体地位，程序的设计必须符合人的需求。为了发挥人工智能在城市治理中的积极作用，应融入伦理准则。政府要完善社会保障制度来应对结构性失业问题，同时鼓励公众自觉树立终身学习的理念，为公众提供学习新知识的平台以及运用智能技术参与城市治理的实践机会，如打造智能公安、智能政务、智能医疗等，通过实践给予技术更大的进步空间，实现人机双向赋智。

4 结束语

科学技术的双重性决定了人工智能嵌入城市治理既是机遇也有挑战。当前，人工智能在城市治理中的应用仍处于起步阶段，存在许多局限性，但是人工智能嵌入城市治理已是大势所趋。随着城市治理实践的深入，治理主体采取多维度的对策，一定能够有效应对人工智能在城市治理中带来的挑战，使其服务城市治理的能力得以提高。

主要参考文献

［1］佚名.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议［N］.人民日报，2020-11-04（1）.

［2］習近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［J］.青海党的生活，2022（11）：4-23.

［3］杨峰，胡秋涵，任运月.智慧化城市治理：驱动、挑战与进路［J］.成都大学学报（社会科学版），2022（4）：26-35.

［4］祝子翀，赵方.智慧城市背景下城市治理创新发展模式研究［J］.淮南职业技术学院学报，2022（2）：144-146.

［5］梁军，孟克迪.人工智能嵌入社会治理的新机遇、新挑战及新路向［J］.治理现代化研究，2022（6）：57-65.

［6］杨福忠，姚凤梅.人工智能赋能社会治理之维度及风险法律防治［J］.河北法学，2022（11）：89-102.

［7］徐敏宁，罗鹏.人工智能嵌入基层治理的风险生成及规避［J］.行政管理改革，2022（7）：93-100.

［8］田静.数字经济时代人工智能立法的后设伦理学规范检省［J］.社会科学论坛，2023（1）：173-185.

［9］张沛，刘媛媛.人工智能治理国内外发展现状分析［J］.信息通信技术与政策，2023（1）：46-51.