高校全面预算绩效管理实施现状、问题及对策

彭佳，周琛，谢鹭湘

［摘 要］当前，国家对实施全面预算绩效管理提出了新要求，作出了新部署。全面实施预算绩效管理是国家的重大财政管理改革，是实现国民经济内涵式、高质量发展的客观要求。高校实施全面预算绩效管理既是落实改革任务的外在要求，也是提升资源配置能力和资金使用效益的内在需求。文章对湖北省高校全面预算绩效管理实施现状进行调研，包括机构设置、实施方式、信息化建设和指标体系建设等方面的情况，总结高校全面预算绩效管理取得的成效、存在的问题，并提出相应的对策，以期为高校实施全面预算绩效管理提供思路和借鉴。

［关键词］高校；全面预算绩效管理；湖北省

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.18.016

［中图分类号］F810.6；G647［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）18-0049-03

0     引 言

2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台，预算绩效管理被提至前所未有的高度。2021年4月国务院发布了《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），要求推动预算绩效管理提质增效，全面实施预算绩效管理成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。中共中央、国务院要求力争在五年时间内基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系［1］。财政部进一步明确，到2020年年底中央部门要完成改革目標。2019年12月，《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）要求到2020年年底建成全面预算绩效管理制度体系后，逐步推动形成体系完备、务实高效的教育预算绩效管理模式［2］。

全面预算绩效管理实施是深化高校预算制度改革的重点工作，也是一项难点工作。基于此，本文选取湖北省内16所高校进行调研，分析这16所高校的全面预算绩效管理实施现状，结合国家相关要求和未来发展趋势，总结存在的问题，提出相应的对策。

1     湖北省高校全面预算绩效管理实施现状

1.1   制度建设方面

《意见》要求到2020年年底基本建成全面预算绩效管理制度体系。为此，湖北省内16所高校都结合学校实际情况出台了预算绩效管理方面的制度。8所高校在2015—2017年出台了相关的制度，其中4所高校在2020年进行了修订；另外8所高校在2020—2021年首次出台全面预算绩效管理相关制度。各高校出台制度的形式略有差异，湖北省8所高校出台的是预算绩效管理办法，办法主要分组织机构、各单位职责、事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和结果反馈等章节；2所高校出台的是实施方案，实施方案更着重于顶层设计，对预算绩效管理的统筹规划和推进思路进行说明；3所高校出台的是系列制度，将预算绩效管理的5个环节分别制定制度；3所高校出台的是预算支出绩效评价管理办法，其中1所高校还出台了绩效目标管理办法。

1.2   实施范围和方式

16所高校中，8所高校在部门预算中报送项目支出和单位整体支出绩效目标，并对项目支出和单位整体支出进行绩效评价；其余8所高校在部门预算中报送项目支出绩效目标，对项目进行绩效监控和绩效评价，除1所高校作为上级主管部门试点单位开展单位整体预算绩效管理外，其他高校尚未开展单位整体预算绩效管理。在设定绩效目标阶段，项目支出由项目归口管理部门或项目责任人设定绩效目标，单位整体绩效目标由财务部门或发展规划部门分解任务，相关部门填报后交由牵头部门汇总。笔者在调研中发现，2所高校在上报绩效目标前，会委托第三方机构对学校设定的绩效目标进行预审，对绩效目标进行优化、调整，确保设定的绩效目标合理、可行。

在绩效运行监控阶段，由财务部门牵头，各相关单位对管理的项目1—7月的预算执行情况和年初设定绩效目标实现程度进行分析、评判。

在绩效评价阶段，各高校的实施方式是自评为主、他评为辅，其中部分高校将重点项目委托第三方机构开展绩效评价。上级主管部门会对各高校项目自评进行再检查，或对部分项目进行财政评价。湖北省高校全面预算绩效管理实施具体情况如表1所示。

1.3   信息化建设和指标体系建设方面

从调研的16所高校来看，目前湖北省高校全面预算绩效管理信息化建设刚处于起步阶段；4所高校预算管理系统中已包含绩效管理模块；2所高校正在开发预算、绩效一体化管理系统，开发、调试完成后投入使用；2所高校尚未开展相关信息化建设工作。其他高校基本搭建起了预算绩效管理过程全覆盖的信息系统，实现绩效目标申报、绩效监控、绩效自评等环节信息化管理，并以项目为起点，要求各单位申请校内预算时必须设定绩效目标，将设定绩效目标作为预算安排的前提。但目前绩效目标由归口管理部门或项目负责人自行设定，信息系统缺乏标准科学、可比可测的绩效指标库。

1.4   工作宣传方面

对全面预算绩效管理相关的文件制度、工作动态、工作成效在网页中进行宣传，可以加强学校各单位对全面预算绩效管理的理解，推动各单位逐步树立绩效意识。但湖北省16所高校中只有少量高校财务部门在网页中进行了宣传。高校发布的内容包括工作通知、工作动态、上级部门文件制度、培训会新闻稿、往年绩效评价信息等，主要发布在“通知公告”或“财经动态”等栏目中，只有1所高校在网页中设置了“绩效管理”专栏，但并没有在该栏目中更新相关内容。

2     湖北省高校全面预算绩效管理实施难点和存在的问题

2.1   实施难点

从各高校预决算公开报告来看，目前湖北省高校在设定预算绩效目标、进行绩效自评时，主要参考财政部2015年发布的《中央部门预算绩效目标管理办法》、2020年发布的《项目支出绩效评价管理办法》，其中一级指标、二级指标参考文件制度制定，三级指标由归口管理部门或项目负责人自行设定，特别是同类型项目如由不同的单位设定，最终设定的绩效目标差异较大，可比性不强［3］。由于高校具有经费来源多元化、投入方向多样化的特点，建立绩效指标体系是一项专业性要求很高的工作。如何使归口管理部门的业务能力在建立绩效指标体系中起到作用，以及借助专业的第三方力量建立绩效指标库，是目前高校推进全面预算绩效管理工作的难点。

2.2   存在的问题

从调研情况来看，湖北省高校全面预算绩效管理工作取得了一定的成效，管理方式从事后绩效评价转变为事前、事中、事后的全过程管理，管理范围从财政项目拓展为项目、单位整体，评价类型从绩效自评向单位自评和学校重点评价转变；逐步引入第三方机构参与绩效目标审核、绩效评价、绩效指标和标准体系建设，第三方机构成为提升高校预算绩效管理水平的有力补充；完成了基本的制度建设，为改革提供了政策保障。但其在推进全面预算绩效管理中也存在一些不足和薄弱环节，需要进一步改进。

2.2.1   全面预算绩效管理专业队伍缺乏

全面高校预算绩效管理负责人员大多身兼预算管理和绩效管理工作，专职从事绩效管理的工作人员较少，且年龄较小。全面预算绩效管理工作专业性强、覆盖面广，需要既懂业务又懂财务的复合型人才，但高校相关人员缺乏专业性的知识储备，同时忙于其他日常性事务，相关任务下达时，只能边学习，边积累，对全面预算绩效管理工作缺乏深入的思考，难以打造出工作亮点和特色。

2.2.2   全面预算绩效管理深度不够

高校没有形成覆盖项目和单位整体的全面预算绩效管理制度和管理流程，实施范围未实现“横向到边”，且与“纵向到底”的要求还存在一定的差距。项目预算绩效管理未细化至项目明细，责任没有明确到具体负责人。单位整体预算绩效管理仅在学校层面开展，高校根据学校战略发展规划和年度工作计划设定绩效目标，根据资金使用情况和绩效目标实现程度开展绩效运行监控和绩效评价，还未对校内各部门开展单位整体预算绩效管理［4］。

2.2.3   信息化水平不高

由于高校项目数量多，使用信息化管理系统有助于实现全面预算绩效管理实施范围全面覆盖。但高校相关系统功能模块建设进展缓慢，如预算绩效管理系统与校内其他系统无法实现信息共享、互联互通，“信息孤岛”现象普遍；缺乏查询分析功能，绩效指标的历史设定值、完成值无法对绩效目标值的设定提供指导；绩效指标库缺失，个性指标有待进一步完善。

2.2.4   信息公开落实力度不够

不同高校信息公开情况不一，已在预决算报告中公开预算绩效管理信息的高校也只是完成要求公开的内容，对于其他特色做法、取得的工作进展等未在预决算报告中公开，与教育部关于绩效信息公开的要求存在一定的差距。

2.2.5   绩效评价结果应用不到位

一是目前高校大部分项目绩效评价方式为绩效自评，各单位在进行自评时多突出资金使用效益好的一面，而忽略不足之处，导致绩效自评表中自评分数普遍较高，自评得分作为结果应用的依据不充分［5］；二是学校层面评价或财政评价的对象根据工作需要而确定，覆盖面较小，难以通过某一资金绩效评价结果应用提升整体预算绩效管理水平；三是绩效自评、學校层面评价、财政评价都有一定的滞后性，绩效评价结果与预算分配的衔接性不足；四是人员选用、干部或单位考核一般由组织部门实施，目前绩效评价结果难以在考核体系中体现或权重占比较少。

3     推进湖北省高校全面预算绩效管理实施的对策

3.1   构建制度体系，保障工作实施

高校要在已出台的管理办法或实施方案的基础上，进一步围绕主要内容和关键环节，细化全面预算绩效管理办法，形成以办法或方案为引领，实施细则为指导的制度体系，制定与5个实施环节、第三方机构参与预算绩效管理、预算绩效管理专家库、绩效指标体系、预算绩效管理工作考核等相关的细则或方案，为高校全面预算绩效管理工作落地抓实提供制度保障。

3.2   健全绩效指标体系，发挥归口管理部门作用

在财政部发布的共性指标体系基础上，高校整体绩效指标要按学院、行政部门、教辅部门分类，学院可进一步按文科、理科、工科分类，项目绩效指标按照设备购置类、工程维修类、学科建设类、科学研究类等进行细分。归口管理部门要充分发挥作用，设立不同部门和项目类别的个性化绩效指标。

3.3   加强结果应用，强化激励约束

高校可设立预算绩效管理奖励基金，形成预算绩效管理工作激励机制，对于绩效水平高的单位和项目，优先保障预算安排并予以奖励，提高各单位推进预算工作的积极性［6］。笔者调研发现，湖北省在2014年就设立了预算绩效管理激励性资金，对全省工作开展成效显著的单位进行奖励，一所省属高校在2019年、2020年连续两年获得了奖励资金，对该校贯彻上级文件精神、推进工作改革起到了较大的激励作用。

3.4   做好宣传引导，营造良好的绩效管理氛围

高校应在财务部门官网主页、微信公众号中开辟专栏，向校内各单位宣传国家相关文件政策、改革要求，加深各单位对全面预算绩效管理的认识，使其意识到预算绩效管理是提升管理水平的有效工具。宣传对象不仅包含财务人员，更应包括校内各单位预算管理人员［7］，摆脱财务部门“单边推荐”局面，形成“全员参与”的管理格局。

4     结束语

在当前财政处于紧平衡、收支矛盾较为突出的时期，推进全面预算绩效管理是提升高校资源配置能力和资金使用效益的关键举措，对高校发展意义重大。高校必须将行动统一到党中央、国务院关于全面预算绩效管理的决策部署上来，从制度建设、绩效指标体系建设、信息化建设、管理队伍建设、结果应用等多方面协同发力，推动全面预算绩效管理工作稳步推进，实现高校内涵式发展。

主要参考文献

［1］朱静.解读《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》：财政部预算司有关负责人答记者问［J］.新理财（政府理财），2018（11）：30-31.

［2］教育部.教育部关于全面实施预算绩效管理的意见［J］.中华人民共和国教育部公报，2019（12）：11-14.

［3］王国平，冯燕云，荀宝莉.基于项目导向的高校全面预算绩效管理研究［J］.教育财会研究，2020（6）：57-61.

［4］袁萍.全面预算绩效管理视角下高校预算绩效管理优化路径研究［J］.商业会计，2022（9）：85-87.

［5］马艳莉.高校全面预算绩效管理存在的问题及对策探讨［J］.商讯，2021（27）：157-159.

［6］陈志勇， 毛晖， 张春雨， 等. 部门预算绩效评价结果应用：现状与展望［J］. 财政监督，2019（24）：27-35.

［7］王丽娜. 协同视角下高校全面预算绩效管理探讨［J］. 教育财会研究，2020（3）：15-21.