破产程序对于企业承担环境责任的回应与调适研究——基于世界银行宜商环境评估视角

宋宜恬

引 言

环境问题在破产程序中的重要性和特殊性已经引起世界银行的关注和重视。世界银行在最新版的宜商环境评估说明书(Business Enabling Environment)(以下简称BEE)中将破产中的环境义务纳入“商事破产”维度的指标评估中，考察了债务人在资产处置中因环境保护等公共政策利益驱动的事项上中止诉讼的任何例外情况以及涉及环境债权是否具有优先清偿顺序的问题。然而，我国《企业破产法》无论是在诉讼、仲裁中止，个别清偿无效的规定上还是清偿顺位的规定上均过于简单，未针对环境问题的特殊性对环境债权作出单独例外规定。

随着我国生态环境建设发生历史性、转折性和全局性的变化，转型期破产重整的需求大幅增长，转型失败的企业也需通过及时清理债权债务退出市场，破产程序中涉及环境问题的案件大幅增多。目前，相关法律没有对企业破产中环境问题的处理(1)本文所讨论的企业履行的环境义务及处理的环境问题，是指“损害担责”原则下企业的环境污染、生态破坏行为造成的损害依法承担的责任。作出特殊规定，未对此类问题予以回应，如何在破产程序中妥善处理该问题实践中尚存争议。基于此，有必要对破产程序中的环境问题处理的司法实践困境深入展开讨论，其核心问题是破产程序在企业环境义务履行的处理上应秉持何种价值立场？在世界银行宜商环境评估体系的指导下，破产法应如何在实体法与程序法层面予以回应与调适？

一、破产程序中企业责任承担的处理困境

(一)现有制度的适配度检验

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，现代化迈进过程应注重同步推进经济建设和生态文明建设，不走“先污染后治理”的老路。(2)参见韩文秀：《“中国式的现代化”有五个重要特征》，载人民网，http：//cpc.people.com.cn/n1/2021/0628/c437824-32142706.html ，2023年9月21日访问。《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见》《中共中央、国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》等一系列重要决策部署确立了新时期、新阶段生态环境保护目标(3)截至2021年，现行有效的地方性环保法规共459项。，生态环境的法治建设力度逐渐增大。但许多企业持有“先污染后治理”的落后思想观念，另外由于我国现阶段环境治理费用的总体支出较高(4)2021年，全国环境污染治理投资总额为9491.8亿元，占国内生产总值(GDP)的0.8%，全国纳入排放源统计调查的涉气企业废气处理费用高达2222.0亿元，涉水工厂企业中废水治理费用达713.8亿元。，高昂的环境治理费用易诱发企业的道德风险，部分企业企图逃避环境责任。(5)据《2021年中国生态环境统计年报》显示，2021年全国共下达环境行政处罚决定书13.3万份，罚没款数额总计116.9亿元。因拖延环境治理而导致部分企业环境治理成本累加，在环境问题爆发后又因无法负担环境治理费用而陷入资不抵债的困境(6)参见盛开水务公司污染环境刑事附带民事公益诉讼案(检例第86号)，该案中南京某水务公司需要承担生态环境修复费用4.7亿元。但资产评估报告表明，截至2019年11月30日，该公司净资产为负6.54万元。，很可能最终走向破产清算。

破产程序应为因社会经济及行业的转型升级而出现困境的企业提供妥善解决环境问题的程序规范和实体规范，保护环境债权人的利益，实现环境保护的目标，防止企业利用破产程序而逃避相应的环境责任。企业是理性的“经济人”，明确企业进入破产程序后的环境义务可以反向促进企业重视生产经营过程中的环境保护，激励企业通过研发和创新技术以降低环境治理成本，提高治污能力和水平，实现企业生产服务的“绿色化”。当前，我国破产制度对于企业环境问题的处理存在显著不适配的问题，主要表现在：1.部分环境债权人的维权途径受阻。环境污染具有潜伏性、长期性和不特定性的特点，环境损害的认定较为困难。损害是侵权责任必备的构成要件，无损害即无赔偿。企业存续期内环境侵权行为可能较为隐蔽，部分受害主体未意识到已遭受环境侵权，当环境侵权行为的损害事实被发现时，责任方的不特定性和隐蔽性可能致使无法及时确定责任主体，若企业此时已进入破产程序或者已清算注销，受害者的环境权益将无法得到保障。2.环境债权的清偿顺位规定缺位。环境债权的实现存在较大的不确定性，其性质的认定与清偿过于依赖债权人的谈判及司法自由裁量权。(7)例如(2019)浙0111破36号、(2021)川0113破2号案件中将企业负有的环境债务归为共益债务，(2020)黔01破5号、(2021)浙0111破61号案件中将企业负有的环境债务归为破产费用。而在(2015)梧民破字第1号的债权人会议上，面临公司长期停产、设备无人维护、电解液泄露可能会危及40万梧州市居民的生命健康，严重影响西江流域下游的广东地区等问题，环保部门提出的许多应急解决方案在债权人会议上均未通过。3.破产程序可能成为逃避环境债务的手段。现行法律在破产等特殊情况下对环境责任的约束存在空白，将助长通过放弃财产逃避环境责任的行为。(8)参见孔梁成：《企业破产清算中环境侵权债权之保护——以董事责任为视角》，载《政治与法律》2020年第9期。假如赋予与环境义务履行相关的费用以绝对优先的受偿地位，出于财产处置应有利于债权人利益最大化的目标，管理人有很大的动力放弃该财产。(9)参见张钦昱：《企业破产中环境债权之保护》，载《政治与法律》2016年2期。比如，在In re Okl. Refining Co.，a refinery案中，鉴于清理费用至少将花费250万美元而该财产清理后估价仅为10万美元，炼油厂的破产管理人决定放弃该财产。(10)See In re OKLAHOMA REFINING COMPANY，Debtor，63 B.R. 562 (Bankr. W.D. Okla. 1986).这意味着破产程序一旦成为环境责任承担的豁免情形，本应由债务人与债权人承担的环境责任最终转嫁给他人或公众承担，这有悖于公平原则。(11)参见杨仕兵：《论公司终止后的环境责任》，载《政治与法律》2004第2期。

(二)法律规制的特殊性

企业在破产程序中环境义务的履行，需要在破产程序中予以解决，应将其视为破产领域的问题(12)参见刘剑文：《论领域法学：一种立足新兴交叉领域的法学研究范式》，载《政法论丛》2016第5期。，置于破产法视域下分析如何妥善处理其与环境法、公司法的立法与适用的有效衔接。企业破产时环境义务履行的交叉性使得对该问题的规制存在一定的挑战。

从破产法与环境法的关系来看，在原则理念适调方面，环境保护法的原则从“污染者付费”原则过渡到“损害担责”原则，对责任主体行为的规制范围扩大到生态破坏，只要产生了对环境造成任何不利影响的行为都应承担相应恢复环境、修复生态或支付上述费用的法定义务或法律责任。(13)参见王江：《环境法“损害担责原则”的解读与反思——以法律原则的结构性功能为主线》，载《法学评论》2018年第3期。当企业进入破产程序后，如出于债权人利益最大化的考虑允许企业放弃财产以免除环境责任，则有悖于环境保护法的原则而损害了社会公共利益，如为实现环境保护法的损害担责原则不加区别的对环境债权予以全额清偿则有悖于破产法的公平清偿原则从而损害了债权人利益。在相关制度的衔接方面，环保部门在环境受到污染、可能影响公众健康和环境安全时应启动应急措施，在环境保护法的规制下，无论企业是否进入破产程序环保部门均有责任对涉环企业采取行政执法行为，在一定情况下代为履行环境义务。破产法的现行规范未将环保部门的行政执法行为纳入特殊考量，造成企业环境义务履行过程中一旦发生破产情形，义务的履行将面对进退两难的困境。

其次，在破产法与公司法的关系上，对于进入破产程序的债务人而言，对董事的信义义务进行扩张性规定、对公司责任主体予以一定程度的保留可以更加充分的保障债务人环境责任的履行。但是，对公司治理内容规定的增设及公司注销条款的突破由破产法予以明确是否妥当？《联合国国际贸易法委员会破产法立法指南》(以下简称《立法指南》)第四部分第255-261条对公司在濒临破产时董事信义义务作出了一系列的规定(14)See UNCITRAL，UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law Part four：Directors’ obligations in the period approaching insolvency，United Nations(2019)，p.14.，有学者引用风险负担理论、社会责任理论，认为应适当扩张董事信义义务，对做出相关决定的董事适当追责。(15)参见孔梁成：《企业破产清算中环境侵权债权之保护——以董事责任为视角》，载《政治与法律》2020年第9期。若破产企业董事对环境责任承担连带责任则会直接影响全体债权人的利益，会有效增加环境债权的追偿途径。企业破产程序终结后是否有可能对环境责任主体予以一定期限的保留也关乎着环境债权人的利益。环境侵害潜伏性的特征会导致侵害行为可能在企业破产程序终结后才表现出来(16)See Kathryn R. Heidt，Products Liability，Mass Torts and Environmental Obligations in Bankruptcy：Suggestions for Reform，2American Bankruptcy Institute Law Review 117，117-152(1995).，相关环境责任主体的保留能提高对潜在环境债权人利益的保障力度，尽可能使过去和未来的债权人都得到平等的清偿。

综上，破产程序中环境问题的法律规制存在特殊性，由此引发了相关法律的衔接与适用问题，解决的核心在于厘清破产程序在环境问题处理上的价值理念选择。

二、破产程序中企业环境责任承担的价值理念选择

法律原则比法律规定更深入、更普遍。法律原则的存在不是为了证明规范的合理性，本身并不解决具体的案件，而是涉及对案件的处理，但可以用于解释中。(17)参见凯斯·R·桑斯坦：《法律推理与政治冲突》，金朝武等译，法律出版社2004年版，第33页。换言之，在法律规则无法适用某个具体问题时，法律原则通过宣示价值以维护个案正义。当两个规则发生冲突时，一个法律制度可以优先适用于由更重要的原则所支持的规则。(18)参见罗纳德·德沃金：《认真对待权力》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，第46页。负有相关环境义务的企业陷入资不抵债的困境时，《企业破产法》尚未对涉及环境问题的企业进入破产程序后环境责任承担的问题作出具体规定，因此针对涉环企业破产程序的启动、相关权利义务的确认、行使和履行等方面在法律适用上存在模糊性，应援引法律原则予以阐释。在法律原则的适用上，破产程序中理应适用破产法的基本原则，但同时，作为负有环境义务的企业，也应当适用环境保护法的原则。利益法学派认为，对立法者疏微未虑及之处，应运用其智慧，自动审查各种利益，加以衡量。也即，在法秩序内存在利害冲突时需进行价值判断与选择，从而得出裁判结论。(19)参见杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社2004年版，第222页。需先厘清破产法规范与非破产法规范二者之关系，换言之，破产情形作为企业的一种危机情形，应对破产程序是否应当对非破产法规范的相关实体权利与程序规则加以调整展开分析，以此确立原则以规范破产法对非破产法规定的权利义务的限缩与扩张程度。

(一)问题追溯：破产法的立法目标之争

破产法是否应当对非破产法的规范作出调整及调整的程度与破产法的价值定位紧密相关，应追溯到破产法的立法目标。破产法的立法目标曾在学术界引发激烈的讨论，后形成两个学派，传统主义学派与程序主义学派。贝尔德教授将争议问题总结为三个问题，即，破产法在维持公司持续经营上有何作用？破产法在多大程度上影响利益相关者的预期？具体政策确定后该如何实施？(20)See Baird，Douglas G.，Bankruptcy's Uncontested Axioms，108Yale Law Journal 573，573-599(1998).以上问题的回答，实质上反映了两个学派对破产法立法目标的价值理念差异。

程序主义学派(proceduralists)持一元价值论立场，认为破产法的存在是为了最大限度地提高陷入财务困境的债务人的合法权利持有人(权利持有人)的追偿(21)See Charles W. Mooney，Jr.，A Normative Theory of Bankruptcy Law：Bankruptcy As (Is)Civil Procedure，61 Washington and Lee Law Review931，931-1062 (2004).，因此对上述答案均持消极态度，认为破产法唯一能做的就是防止债权人利益争夺而加速公司清算，破产法唯一的目标就是实现债权人利益最大化。在程序主义视角下，破产程序的本质是为了服务于非破产法的法定债权人的利益，强调一以贯之的规则体系构建。因而在程序主义视角下，环境责任的承担问题就变得十分简洁，即优先适用非破产法的原则，与普通债权一同按比例清偿。环境法的原则为损害担责原则(22)《环境保护法》第5条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”，意味着任何法律主体均应对其产生的环境损害承担责任。在环境法原则的约束下，即便企业陷入资不抵债的困境，进入破产程序也不能免除其负担的义务，在清偿顺位上不会因为其代表所谓的社会公共利益而予以优先清偿。例如，破产企业不能以进入破产程序为由放弃其污染的财产，采矿企业不能以破产为由拒绝修复土质，否则仅追求债务人财产的最大化导致进入破产程序后权利义务的不一致将违背正义的利益。

破产法传统主义学派(traditionalists)则认为，破产法对于重振企业具有重要作用，破产法是独立的，不会对未来投资者的预期产生很大影响，需要赋予法官广泛的自由裁量权。(23)See Baird，Douglas G.，Bankruptcy's Uncontested Axioms，108Yale Law Journal 573，573-599(1998).破产法传统主义主张破产法上除了债权人利益之外还有其他利益需要关注，不能仅仅集中在债权人利益最大化上。(24)参见韩长印：《企业破产立法目标的争论及其评价》，载《中国法学》2004年第5期。这种多元价值论的立场与《企业破产法》第1条规定的立法目的(25)《企业破产法》第1条规定：“规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序，制定本法。”不谋而合。在传统主义的立场下，破产法应该顾及更多利益相关者的利益损失，就环境问题而言，例如农民因土壤受到污染导致无法耕作土地，其生存权、发展权受到损害(26)参见最高人民法院指导案例134号：重庆市绿色志愿者联合会诉恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司水污染责任民事公益诉讼案，磺厂坪矿业公司违法生产行为已导致千丈岩水库污染，破坏了千丈岩地区水体、地下水溶洞以及排放废水洼地等生态，造成周边居民的生活饮用水困难，法院判决立即停止侵害，并在180日内进行修复。，农民的生存发展问题与社会整体利益息息相关，因此除了经济之外的政治的、道德的以及社会利益也应该得到相应的重视和保护。

(二)价值选择：以社会利益本位为原则

破产法旨在解决债务人丧失清偿能力时对全体债权人的公平清偿问题。由于债务人作为社会参与运作的主体之一，其必然与社会各方主体产生权利义务关系，社会整体利益与社会个体利益固然紧密相关，“经济增长、平衡发展……保护弱者或者弱势群体保护等，是现代国家机器经济法律调整之要务”，社会主义市场经济下，更应该将社会整体的效益作为法理念的追求目标。(27)参见史际春：《经济与法探究：从部门法到法治一般》，光明日报出版社2022年版，第94页。破产制度中加入了社会力量而成为三维方向的作用力量和平衡关系。(28)参见韩长印：《企业破产立法目标的争论及其评价》，载《中国法学》2004年第5期。

另一方面，环境问题与社会利益息息相关密不可分，生态马克思主义流派的代表人物高兹否定经济理性主张生态理性，认为经济理性的模式无法实现可持续发展，需要尊重自然，实现人与自然和谐共生。人类是自然界的一部分，人类的价值利益必然依存于自然整体的价值，因而环境利益是人类和生态利益的有机结合的共同利益体。经济学家凯特·拉沃斯的“甜甜圈”模型将人类的安全与公平空间划入了社会基础内圈与生态天花板的外圈中，基于空间的相对有限性，在有限的空间中人类需要有秩序的、公平的使用环境的资源利益和生态利益。因此在环境问题的处理上，确立破产法社会利益本位的多元化价值目标具有正当性和合理性。

事实上，传统主义与程序主义的价值目标差异并非无法调和，问题的关键是究竟在多大程度上遵循实体性规范，是完全遵循，还是赋予法官一定的自由裁量权，抑或是在破产法中规定一定的实体性事项？程序主义理论对所谓的牺牲债务人财产以支持社会目标、对债权人之间优先顺位的设置均持反对态度，其观点过于真空化和短视化，相比之下，传统主义的多元化价值目标的追求更包容，也更贴合实际。但司法裁量权和立法规则创设也要受到一定的限定，不能肆意的扩张。立足于我国的国情和司法实践，在破产企业环境问题的处理上，应以尊重非破产法为原则，以社会利益本位为目标，秉持除非出于特殊的考量，进入破产程序后原则上不能对相关权利义务进行扩张或者限缩，由此负有环境义务的企业进入破产程序的相关问题的解决思路便豁然开朗。

三、破产程序中企业环境责任承担的特殊处理

《立法指南》为各国的破产法立法提供了最佳实践建议，结合2022年世界银行宜商环境评估“商事破产”指标，笔者试图从程序法与实体法两个层面探讨破产程序应如何回应企业的环境问题。

(一)程序法层面的回应

1.环境责任承担作为中止的例外情形

(1)破产程序中止条款的内涵与实现

世界银行宜商环境评估方法论手册Business Ready Methodology Handbook(以下简称B-READY)中的第18题和第19题，考察了破产程序是否规定了诉讼、索赔或诉讼程序中止诉讼的例外情况，以及上述中止诉讼的例外情况是否包括基于公共政策利益的例外情况，例如限制环境破坏或其他有损公共健康和安全的活动。参考最佳实践，《立法指南》建议47对适用中止的除外情形予以明确：“破产法可允许在建议46下有免予适用中止或暂停的除外情形，如果作出此类规定，则应明确说明这些除外情形。”(29)See UNCITRAL，UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law，United Nations(2005)，p.102.《企业破产法》第16条、第20条分别规定了在法院受理破产程序后的个别清偿和已经开始而尚未终结的有关债务人的民事诉讼或者仲裁程序，第75条对重整期间担保权的行使作出了例外规定，但未对环境义务履行设定例外情形。

“中止规则”在破产中发挥着“核心作用”，可以阻止个别债权人采取阻碍重组的行动，并允许债务人继续以正常条件开展业务，通过维持现状来保护债务人和债权人。(30)See Charles W. Mooney，Jr.，A Normative Theory of Bankruptcy Law：Bankruptcy As (Is)Civil Procedure，61 Washington and Lee Law Review931，931-1062 (2004).“中止规则”为债务人提供了“喘息空间”(31)See Charles J. Tabb&Ralph Brubaker，Bankruptcy Law：Principles，Policies，and Practice，Carolina Academic Press，2021，p.202.，还可以通过维护集体破产程序的完整性、阻止个人债权人先于其他债权人获得偿付以及保护破产财产来帮助债权人。“中止规则”具有“自动的”“禁止的”“暂时的”的特点。这意味着“中止”在提交破产申请(我国为法院受理)时立即生效，并且禁止债权人通过诉讼等方式向债务人追索债务，在管理人接管债务人财产后，该诉讼或者仲裁程序继续进行。简而言之，“中止”相当于“暂停”，即维持现状，直到管理人接管企业财产后得以继续。“中止规则”如果适用得当，可以防止利益的不当分配，但适用不当则存在损害其他权利持有人和第三方的利益的可能。

(2)中止条款在环境问题处理的反思与重构

在《美国破产法典》中，中止例外最重要的条款应该是第362(b)(4)款(32)See 11 U.S.C. § 362(b)(4).，因为其允许政府单位在不受中止干扰的情况下行使警察或者监管的权力。但当政府作为债权人时很可能不能采取行动执行对其有利的“金钱判决”，尽管在认定何为“金钱判决”上存在模糊性。例如，在Penn Terra Ltd. v. Department of Environmental Resources案(33)Penn Terra Ltd. v. Department of Environmental Resources，733 F.2d 267 (3d Cir. 1984).中，法院将债务人为联邦环境资源部提供的填回作业保证金视为金钱的判决，因此本案不可以适用自动中止的例外条款。但事实上，联邦法院的禁令旨在防止未来对环境的损害并恢复环境，而不是以对过去的损害提出索赔为目的。(34)See Charles J. Tabb&Ralph Brubaker，Bankruptcy Law：Principles，Policies，and Practice，Carolina Academic Press，2021，p.227.据此可见，金钱目的测试中是否属于“金钱判决”的认定主要集中在该行为是否可以转化为金钱或可以用金钱衡量，但此认定方法有悖于中止例外条款的立法本意。由于许多的执行行为与判决难免涉及金钱，应重点对金钱的性质即金钱背后的法律事实予以深究，而非将能够转化为金钱的诉讼均视为“金钱判决”而不予适用自动中止例外条款。

在我国，法院受理破产申请后，除债务人维持基本生产所必须的费用支出以及与生存权、人身权的相关支出外，有关债务人的诉讼、仲裁、个别清偿和执行程序均应中止。然而，在环境责任的履行上，存在企业对于环保部门所下达的行政处罚决定书的主动执行、收到法院生效判决后的执行以及由于因环境污染需要立即实施的代履行三种“执行”，这三种执行是否也要遵循中止条款有待明确。

尽管在实践中，破产企业的环境义务往往随着债务人破产财产的变价拍卖而转移至买受人，或经债权人会议通过后将相关清理费用转化为共益债务或破产费用予以优先清偿，但在中止条款的规定下，破产申请受理前因履行环境义务而购买的设备支出等费用是否构成偏颇性清偿、破产申请受理前已开展的环境义务履行行为是否中止仍值得商榷。

中止条款蕴含着公平与效率原则。法院受理破产申请后，所有债权人回归到同一起跑线，“先到先得”的诉讼与执行规则已不再适用，除非对于全体债权人有利，否则不允许偏颇性清偿。诉讼、仲裁程序在管理人接管债务人财产后得以继续，此后的民事诉讼也应向受理破产申请的法院提起，从而实现诉讼的集中管理以方便债务人企业应诉与解决争议。在履行环境责任对中止条款的适用上，由于环境执法行为是环保部门为实现环境保护、公众健康等目的而实施的行为，因此从维护社会公共利益出发而履行环境保护部门下达的处罚决定书中的环境责任是遵循损害担责原则的体现，继续履行环境义务与公平清偿原则不存在根本冲突。从成本的角度出发，中止条款极易造成成本的增加，若该污染具有扩散的危险，在法院受理后至未确定管理人的期间内中止执行会造成可变成本的增加，因此笔者认为不应将与履行环境义务相关的执行程序纳入中止执行条款的规制范围。

事实上，如果债务人财产保护的目标始终是最重要的，那么这一规则就不能有例外情形。然而，《立法指南》和BEE均出于对社会公共利益等特殊利益的考量规定了例外情况。由此看来，采取传统主义的多元化的价值目标论更具有合理性，保护债务人财产的目标并不总是主要目标，应该让位于更高的优先事项。综上，应当考虑在中止条款中为涉及社会公共利益的环境义务的履行行为设立“安全港”条款，同时法官可采取个案衡平的方式酌情适用，以实现债权人及其他利益相关人的利益衡平。

2.明确环境债权的清偿顺位

(1)环境债权的类型化拆解

B-READY的第33题考察了环境债权与担保债权和普通债权的顺位关系。《立法指南》建议187规定，应尽量减少优先权高于担保债权的债权并应在破产法中将其明确列出。(35)See UNCITRAL，UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law，United Nations(2005)，p.275.贸易法委员会并不支持仅仅依靠破产法来解决社会问题，认为优先权是一种解决社会问题的补救办法。目前，各国讨论最多的债权优先权主要集中在员工债权和税收债权上，如果将环境债权纳入优先顺序，也需要明确环境债权种类及其与担保债权、员工债权等其他优先债权的顺位。

《企业破产法》没有对环境债权的清偿提供较为清晰的指导，实践中存在将与环境义务履行相关的费用不加区分予以同一顺位清偿的现象，有较多不合理之处。首先，对于类型性质相同的环境债权，仅仅因申请受理前与申请受理后时间的不同，以破产受理为节点前者依法归为普通债权后者归为共益债务或破产费用，普通按比例清偿与绝对优先的清偿顺位差距如此之大，是否合理？其次，此规定可能会促使债务人在出现财务危机后不惜继续损害环境来弥补资金亏损，试图摆脱困境挽救企业。最后，在没有任何法律规定的情况下，不加区分的将所有的环境债权均给予优先顺位，担保债权人、普通债权人的利益如何得到保障？即使实践中归为破产费用或共益债务的操作往往是“协商一致”的结果，看似兼顾各利害关系人的权益，但此做法存在较大不确定性，协商的规范性存疑。对环境义务履行的行为加以类型化区分是破产程序实现公平清偿原则的必要环节。基于产生时间的不同及请求权基础的不同，环境债权一般表现为合同之债、侵权之债及行政税费之债等(见表1)。例如，基于企业与第三方签订的环境清理合同，依据《民法典》第509条，第三方企业若已经履行了合同规定的相关义务，在债务人进入破产后第三方企业可以依据此合同向管理人主张环境债权，此环境债权为私益性财产性的合同之债；基于《民法典》第1179条、第1184条、第1229条规定，破产企业因环境污染、破坏生态造成他人损害的，相关被侵权人可主张环境债权，此环境债权为私益性侵权之债；基于《民法典》第1234条、第1235条，破产企业若违反国家规定造成生态环境损害，此债权为公益性侵权之债，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用产生的债务由侵权人负担，此时，国家规定的机关或法律规定的组织(第三人)在代为履行后获得了法定的债权转让，因此，在第三人向债务人请求时，基于债权转让规则，第三人成为债务的权利人(36)参见王利明：《论第三人代为履行——以〈民法典〉第524条为中心》，载《法学杂志》2021年第8期。，可主张公益性侵权之债；基于《民法典》《中华人民共和国刑法》的相关规定对破产企业的罚金，应归为惩罚性财产类债权。

表1 环境义务履行行为类型及其所产生的债的性质认定

(2)各类环境债权的清偿顺位规则

环境遭到侵害时，该侵权行为将影响特定群体及不特定未来群体的利益，自然资源的生态公共服务功能减少不仅承载未来的经济功能，还有生态健康功能等，因而环境侵权行为更可能对受害人以外的整体环境权益造成损害，出于风险负担及社会成本考虑理应优先清偿。从实质公平的角度出发，环境债权的优先清偿是维护债权人的利益。一般来讲，环境污染行为如果不尽早停止并修复，很可能将造成更多损害发生，因此赋予环境债权以优先顺位可以减少潜在的更多损失，保护债权人的利益。具体而言：

对于法院受理破产申请后因需要履行环境义务而产生的债权应该具有优先顺位，这里包括已经产生污染但未发现，进入破产程序后才发现的、需要对持续性污染立即处理而产生的债权，例如持续性的泄露导致土地的进一步污染或因泄漏事件而造成的人身、财产损害，可一同参照“债务人财产致人损害的债务”及“对债权人财产有益的个别清偿”予以随时清偿；进入破产程序后发生的、需要履行环境义务而产生的债权；受理之前基于合同而继续产生的债权，不包括对已产生的污染基于合同提供服务而未终结的合同中已提供服务部分所产生的债权，只可将后续部分视为破产费用予以随时清偿。

对于法院受理破产申请前已完成的环境义务而产生的债权，应该予以区别对待。对于私益性财产性合同之债而言，基于合同享受了其他企业提供的环境服务而产生的货币支付性质的债权，例如污水清理公司为进入破产程序的公司提供了清理服务，此时的污水处理公司虽然对破产企业享有债权，但此债权是基于合同的债权，若发生在破产申请受理之前，由于清理公司可以通过谈判协商等方式在签订合同关系时商定以企业的部分资产作为抵押，以此来保证债权的优先实现，因而若无抵押担保等措施，则只能认定为普通债权按比例清偿。对于代为清理的公益性债权而言，在破产受理前因环境清理而产生的债务为环保部门代为清理，环境保护部门所代表的社会公共利益应该予以优先受偿的，又因其相较于税收债权而言具有紧迫性及一定程度的不可逆性，即一旦造成污染和破坏需要立即修复，否则将带来较为严重的后果，且该后果存在较大程度的不可逆性，因而应将其置于税收债权之前。对于私益性人身侵权之债，我国法律对于涉及职工生存权、发展权的债权设置了倾斜性保护条款，仅次于担保债权予以清偿，因环境侵权导致的人身损害之债在法理上与生存权发展权并无较大差异，且为不打破社会信用关系，不能将该由企业及社会公众承担的污染整治成本便转嫁给无过错的担保债权人，应与职工债权居于同一顺位或前置于职工债权顺位之前。此外，恰逢《公司法》与《企业破产法》修改之际，对于经营活动中存在环境污染可能的公司，可以考虑强制企业以部分资产做抵押担保，从而赋予环境债权一定的绝对优先清偿顺位以确保环境保护义务的履行。一定的绝对优先体现在以一定比例前置于或与担保债权居于同一顺位，具体比例尚不做进一步讨论。按照此规定，企业进入破产程序后将按照一定比例自动冻结企业的资产予以偿还环境债权，实现了一定比例的绝对优先清偿。但需注意的是，比例的合理确定应兼顾环境利益和担保债权人的基本利益，至少应覆盖应急处理类、大规模的人身损害赔偿类债权，同时也要保障基本物权的行使。(37)参见王欣新、方菲：《破产程序中大规模人身侵权债权清偿问题探索》，载《政治与法律》2013年第2期。剩余未能转化的部分则参考《破产审判工作会议纪要》第28条对于清偿顺序的规定(38)即对于法律没有明确规定清偿顺序的债权，人民法院可以按照人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则合理确定清偿顺序。，人身损害之债、职工报酬之债优先于私益性的财产侵权之债，优先于公益之债、税收之债，优先于普通债权，优先于惩罚性赔偿的行政处罚的基本顺序清偿。

此外，可以考虑引入金融手段，实行环境相关强制保险或者环境代表人信托机制，在第三方参与机制的程序保障下，提高现存及未来的环境债权人的债权清偿率。

(二)实体法层面的回应

破产前的救济对环境利益的影响较大，在濒临破产时如果对企业继续污染环境的行为或者对已产生环境污染而坐视不管的行为予以规制，那么将在一定程度上遏制环境侵权行为的损害后果，并将提高对环境债权的清偿比例。此外，在发现环境污染后，环境保护部门往往先行采取补救措施，之后对企业提出支付请求(39)参见戴红兵：《破产审判的广西实践与探索》，法律出版社2019年版，第219页。，例如在广西有色再生金属有限公司破产重整案件中，法院裁定梧州进口再生资源加工园区管理委员会债权三千万余元(40)广西壮族自治区梧州市中级人民法院(2015)梧民破字第1-9号民事裁定书。，因而政府机关，尤其环境保护部门是否具有破产申请权是具有实质性且需要明晰的问题。

1.破产前的救济：董事及管理层对破产企业的信义责任

B-READY中商事破产的第1题“在法律框架下，陷入财务困境的债务人公司可以使用以下哪些机制？”考察了破产前的救济机制，选项a“直接履行债务人公司管理层在濒临破产期间的义务以避免破产或在破产不可避免的情况下尽量减少其程度的机制”，为环境债权侵权的防范及追偿途径提供了一定的参考，BEE中将对破产前的救济程序解释为早期预警机制以及适用于公司董事的信义义务。(41)See World Bank，Concept Note：Business Enabling Environment，World Bank(December，2022)，p.92.关于董事义务规定的最佳实践体现在《立法指南》第四部分(42)其中，建议255规定了董事在履职过程中应当顾及债权人及其他利害关系人的利益，并采取避免破产、破产不可避免时减少债权人的损失的合理行为。建议第256条至第268条对董事及时了解企业的财务状况、及时采取破产申请前程序缓解债务困境、及时申请破产、促进集团破产解决方案等义务作出规定。第259条至第261条规定了违背义务时负有义务的人可能承担责任及责任范围、证明要件和救济手段。，对董事义务的规定主要为两点：一是在企业日常经营中避免破产；二是濒临破产(即公司总体上将无能力支付其到期债务)时应以减少债权人损失为目标。

对应的，我国对董事及相关人员的信义义务规定在《公司法》第149条、第152条以及《企业破产法》第125条中，但该规定在实践中缺乏可适用性，不利于维护公平正义。详言之，法律没有具体明确濒临破产及进入破产后董事及相关人员的信义义务履行时间、履行方式及责任追究机制。当公司濒临破产时，公司的任何行为均涉及债权人的利益。经济学家们普遍认为，在公司陷入困境时董事有更大的动机采取冒险的行为，如非法倾倒危险物品以获取短期利益，此时容易诱发道德风险。但我国目前的《公司法》仅提及“违反义务”“造成损失”，未明确公司进入特殊情形后(濒临破产)董事及相关人员的责任履行对象转变的窗口期及履行方式。在公司有偿付能力之时，股东的利益是首要的，而当公司进入破产程序时，根据绝对优先顺位，股东权益劣后于债权，此时债权人的利益为首要目标。尽管《立法指南》及世界银行均对濒临破产的董事信义义务作出规定和探索，但濒临破产仍然是一个不确定的时间区段，濒临破产时段的划分代表着董事履行义务的权利对象将发生改变，此时董事应服务于债权人的利益，履行义务不当将被追责。目前英美法系的许多国家的判例中已经将濒临破产时董事的职责从股东转移至债权人(43)See Keay，Andrew，The shifting of directors' duties in the vicinity of insolvency，24International Insolvency Review 140，140-164(2015).，但未具体说明在他们决定董事职责应该发生转变之前必须满足的任何特定标准。笔者认为，在濒临破产的认定方式上可借鉴破产法上的破产申请受理前6个月及1年的临界期以推定其可能会出现破产情形，加之以事实标准予以明确，事实认定标准不宜规定过细，应赋予法官一定的自由裁量权在个案中裁量。在履行方式上，《立法指南》提供了一些参考，例如了解企业的财务状况、及时采取破产申请前程序缓解债务困境、及时申请破产、促进集团破产解决方案等，但是，企业临近破产但未破产时债权人利益是否是绝对优先的问题，换言之，此时董事是否应该兼顾股东及其他利益相关方的利益、对债权人利益与股东利益予以平衡从而做出决策仍然值得进一步思考，因为此问题将直接决定了应如何规定董事义务的履行方式。在责任追究上，无论公司是否已满足濒临破产的标准，均应规定董事对其履职期间公司做出的环境污染行为承担连带责任，除非董事能够证明自己对环境侵权行为极力阻止，未出现履职不当的故意或过失除外，以此更好的保障环境债权人的利益。

简言之，董事的信义义务的规制与环境利益的保护密切相关，需要对董事的信义义务予以明确，将破产企业环境责任的担责主体范围扩大至董事及相关人员，具体可以从对临界破产的认定标准、董事信义义务的履行方式等方面予以规制。

2.破产申请权：环保部门是否可以提交破产申请

《立法指南》第14条规定，破产法应当明确允许申请破产程序的主体，包括债务人以及任何债权人，其中任何债权人包括作为债务人的债权人的政府机关。(44)See UNCITRAL，UNCITRAL Legislative Guide on Insolvency Law，United Nations(2005)，p.64.许多环境污染和生态破坏的案例中环保部门先行对企业污染进行清理，在企业进入破产程序后环保部门持有了环境债权。然而对于政府机关是否可以作为债权人申请破产的问题目前我国对此并未规定。

在破产申请的权利主体上，由于税收机关依法定职责无法在破产程序中作出债权的减免与让步，因此不宜享有破产重整的申请权。(45)参见王欣新：《破产法》(第四版)，中国人民大学出版社第2019版，第54页。又如职工债权人的双重身份会出现债权与就业权相矛盾的现象，因此也应对职工债权人破产申请权的行使采取一定的限制。目前，大多数国家以利害关系人如债务人、债权人的申请为唯一的启动原因，有一些国家允许法院依职权或请特定国家机关的申请受理重整案件。(46)参见王欣新：《破产法》(第四版)，中国人民大学出版社第2019版，第293页。

回归到环境债权的问题来，尽管《立法指南》提到在有些国家允许不具有债权的政府机关启动破产程序以终止从事欺诈或犯罪的企业行为，但在我国能够启动破产重整的债权人必须持有破产债权，且其利益可以在破产重整程序中作出调整。首先必须是财产上的请求权，表现为或能折合为一定数额的货币，非财产请求权，例如赔礼道歉、恢复名誉等请求权在破产程序中无法受偿不属于破产债权。其次是其利益能够作出调整，有学者认为税收机关的利益无法在破产程序中给予让步因此不享有破产重整申请权。不同的是，税收机关对于税收的金额确实无法做出让步，而环保机关对于企业的行政执法的本质目的不是实现给付金额而是修复环境，实践中环保部门已探索出相关措施通过对偿还方式的调整挽救企业。近年来不乏有企业因为偿还高额的污染治理费用、罚金等而出现资不抵债的情况。(47)江苏省高级人民法院(2014)苏环高民终字001号民事判决书。面临为避免使濒临破产的企业雪上加霜的情况，已出现对“现金赔偿+替代性修复”的调解方案的探索实践，即对于生态环境修复费以部分现金赔付，剩余部分采取替代性修复从中抵扣，旨在实现生态环境修复效率的最大化。该实践表明，尽管企业环境义务的履行不可免除，但企业环境义务的履行方式存在调解协商的可能性，环境债权的清偿具有灵活性，完全可以在时间上和方式上进行调整与“让步”。在2022年《生态环境损害赔偿管理规定》出台以后，“调解+替代性修复”的方式或许将成为解决企业环境义务履行的缓冲区。

鉴于此，笔者认为，直接强制执行或提起破产清算无法挽救环境已破坏的事实，作为政府机关的环境保护部门仅仅因企业拖欠环境修复费用而提起破产清算或重整申请有待商榷。《企业破产法》并没有禁止其提出破产重整的申请，环保部门作为债权主体具有法律上的正当性。在我国的破产文化背景下，笔者主张除环境私益债权人外，对于环境公益债权应先进行调解，将调解程序作为赋予相关债权人破产清算或重整申请权的前置条件，允许环保部门在经调解无效的情况下作为债权人提出破产申请。

结 语

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。企业的市场主体退出制度是现代化经济体系的重要组成部分。(48)参见《关于印发〈加快完善市场主体退出制度改革方案〉的通知》，发改财金〔2019〕1104号，2019年6月22日发布。破产制度作为市场退出制度的重要一环，健全的破产制度对完善市场退出制度、促进现代化经济体系、构建社会主义市场经济体制并推动经济法治现代化建设十分重要。在绿色现代化的发展道路上，应该将绿色贯穿现代化经济体系中，对于破产制度，也需要赋予其“绿色”内涵。

破产企业环境责任的承担在现有规则下法律适用面临的难题难以避免，例如许多涉环问题没有在企业进入破产程序前被发现并查处、进入破产程序后无法有效衔接、各类环境债权与其他债权的利益难以协调。综上所述，笔者认为，确立破产法的社会利益本位的价值目标十分关键，尊重非破产法的原则，对具有特殊利益考量的权利与义务实现一定程度的扩张与加重，以世界银行宜商环境商事破产指标评估维度为参考，结合《立法指南》的最佳实践，从实体法与程序法层面着手解决企业环境责任在破产程序中的承担问题。