乡村振兴背景下的乡村全域土地综合整治实施路径

黄德华

摘 要： 【目的/意义】开展全域土地综合整治实施路径探索，为提升国土空间规划编制科学性，促进“人—地—业”协调发展提供参考。【方法/过程】以三明市尤溪县洋中镇为例，结合生态空间、生产空间、生活空间方面存在的问题，从农用地整理、建设用地整理、生态保护、产业布局的角度，提出全域土地综合整治试点方案。【结果/结论】结果表明，针对典型山区乡镇耕地分布零散破碎、建设用地粗放利用等问题，通过土地综合整治实施平台，能够有效协调生产、生活和生态空间，促进空间开发和保护质量提升。

关键词： 土地；综合整治；国土空间；实施路径；乡村

中图分类号： F301.2 文献标志码： A 文章编号： 1673?5617 （ 2023 ） 03?0036?05

Implementation Path of Comprehensive Land Consolidation in Rural Areas Under the

Background of Rural Revitalization

?A Case Study of Yangzhong Town， Youxi County， Sanming City

HUANG De-hua

（Fujian Institute of Geological Surveying and Mapping， Fuzhou， Fujian 350005， China）

Abstract： 【Objective/Meaning】It was of great significance to carry out the exploration of the implementation path ofcomprehensive land consolidation in the whole region， in order to provide reference for improving the scientific nature of nationalterritory spatial planning and promoting the coordinated development of human， land and industry.【Methods/Procedures】Bytaking Yangzhong Town， Youxi County， Sanming City as an example， combined with the problems existing in the ecological space，production space and living space， the pilot scheme of comprehensive land consolidation in the whole region was put forward fromthe perspectives of agricultural land consolidation， construction land consolidation， ecological protection and industrial layout.【Results/Conclusions】Aiming at the problems of the scattered and broken distribution of cultivated land and the extensiveutilization of construction land in the typical mountainous villages and towns， through the implementation platform of landcomprehensive consolidation， the production， living and ecological space could be effectively coordinated， and the quality of spatialdevelopment and conservation could be promoted.

Key words： land；comprehensive land consolidation；territory space；implementation path；rural area

鄉村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，离不开土地资源要素的承载与支撑，而全域土地综合整治以优化乡村土地利用布局和结构为目的，能够破解乡村用地难题，重构乡村地域功能，是推动乡村全面振兴的重要举措。随着我国社会经济的高速发展与城乡格局的不断调整，乡镇地域要素、结构、功能的重新调整，造成生态、农业与城镇空间土地利用冲突加剧，人地业不协调等问题日益突出。在这种情况下，为解决国土空间失序问题，2019 年12 月，自然资源部印发了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，部署了全域土地综合整治工作。2020 年6 月，自然资源部生态修复司印发了《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》，进一步明确全域土地综合整治试点的任务、目标及与乡镇国土空间规划的关系，全域土地综合整治作为国土空间规划实施的平台，已成为空间布局优化和人地关系再调试[1?2] 的重要手段。

在理论研究上，众多学者从内涵、作用机制、实践案例等方面开展全域土地综合整治研究。从内涵上看，乡村振兴赋予了全域土地综合整治新内涵[3]，全域土地综合整治要以乡村振兴为导向[4]，适应乡村振兴系统性推进乡村发展的要求，将土地整治工作形态由实体结构转向功能结构[5]，整治退化、低效农村土地利用现状[6]，激活乡村发展要素，重构乡村经济结构。从作用机制上看，全域土地综合整治一方面调整了三生空间的总量、结构与布局，减少了空间功能冲突，优化了乡村空间格局[7]，保障了乡村生态、文化等功能，有利于实现乡村生态振兴与文化振兴；另一方面通过整治提升了耕地与建设用地开发质量，调节了乡村“人业地”的关系，促进了一二三产业融合发展，有利于实现乡村产业振兴。从案例分析上看，众多学者从农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护、产业布局引入等方面开展了实践案例分析[8?10]，丰富了全域土地综合整治的思路和方法。全域土地综合整治能够促进乡村振兴实现，缩小城乡差距已成为普遍共识[11]，然而，以乡镇为研究单元，从问题研判、战略、布局等具体内容上探讨如何开展全域土地综合整治的实例分析较少。福建省三明市尤溪县洋中镇具有典型的山区乡镇土地利用特征，因此，本文以洋中镇全域土地综合整治试点实践为例，在分析现状问题的基础上，提出其乡村全域土地综合整治方案，以期为丘陵山区乡村土地利用等相关方案编制实施提供借鉴。

1 研究区概况

1.1 区位条件

洋中镇位于三明市最东端，是国家级全域土地综合整治试点乡镇之一。洋中镇地处延平区、古田县、闽清县四地交界处，距尤溪县40 km，距福州市98 km，位于福州都市圈1 h 通勤圈内，境内有福银高速公路贯穿镇域，向西紧密联系三明市、尤溪县，东可直达福州市，为三明市东大门和对接闽东南的最前沿，同时也是周边山区乡镇的农产品物流集散地和区域交通枢纽。全域土地面积339.07 km2，试点区涉及洋中村、梅峰村、桂峰村、洋边村、龙洋村、康林村、后楼村7 个村庄。

1.2 自然地理条件

洋中镇属中亚热带海洋性与大陆性相互影响的季风气候，其特点是四季分明，温和湿润，雨量充沛。地形以高山丘陵为主，山间盆地及河谷平原错落其间，温湿条件好，农业种植较为发达。受地理位置、地形和气候条件影响，流域内降水时空分布很不均匀。

1.3 社会经济条件

洋中镇2021 年全镇工农业总产值达57.40 亿元，比增16.9%，其中农林牧渔业总产值10.30 亿元，工业总产值47.10 亿元，规模以上工业产值37.50 亿元，比增21.3%；固定资产投资6.3837 亿元；镇财收入3425.57 万元，农民人均纯收入22673 元，人民生活达到小康水平，主要经济指标连年保持全县前列。

1.4 产业发展现状及方向

洋中镇一产多元化发展势头良好，食用菌、烟叶、蔬菜、生猪等多种农产品产量位于全县前列；二产园区发展集中，洋中镇政府抓住沿海產业转移契机，积极推动工业集中发展，是全县“一区多园”发展战略规划部署的内容之一。但是，洋中镇三产发展起步较晚，商业业态相对单一，旅游业发展尚处于初级阶段。未来洋中镇产业发展方向应以洋中镇丰富的森林资源、良好的生态本底、独特的民俗文化、食用菌优势特色产业为依托，通过创建“政府搭台、龙头企业主导、新型农业经营主体和集体经济组织参与、农民为核心”的泛田园综合体，促进一二三产融合发展，构建现代农业格局、新型工业格局、全域旅游格局，以实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求。

1.5 土地利用情况

土地利用现状面积是在第三次全国国土调查的初步成果基础上，汇总各分类土地面积数据获得的。据统计，试点区总面积为14327.3588 hm²，其中农用地13481.7323 hm²， 建设用地656.9204 hm²， 未利用地188.7061 hm²，分别占试点区面积的94.09%、4.59%、1.32%。耕地平均国家利用等为7.5 等，区内84.92%的耕地处于5～8 等之间，区内耕地最低等别为11 等，面积12.6007 hm²，占总耕地面积的0.96%。耕地坡度多位于0°～6°，面积700.9654 hm²，占区内耕地面积比例53.38%；超过25°以上耕地面积30.1710 hm²，占区内耕地面积比例2.30%。洋中镇全域整治范围内的永久基本农田现状坡度总体平坦，坡度小于15°的永久基本农田占总面积的比例达76.36%。

2 存在问题与目标任务

2.1 存在问题

2.1.1 生态空间方面 生态空间方面存在的问题主要有：（1）河道淤积，泄洪水流冲击。新岭溪流域、华兰溪支流后楼段流域部分河段淤积及上游水库泄洪水流冲击，影响水系流畅，威胁农田和生态安全。（2）梅峰溪易发生山洪灾害。梅峰溪为山区河流，河道比降大，河道流速大，河床到处可见历次洪水冲刷下来的大砂卵石，主河道河床淤积、杂草丛生、局部河段河道断面缩短，导致河道流速加大、水位雍高，洪涝灾害凸显，危及桂峰古民居安全。（3）农村水环境问题仍需关注。全面落实“河长制”工作以来，全镇流域断面水质稳定达到Ⅲ类标准以上。作为闽江流域上游地区，水环境质量还有很大提升空间。镇区污水处理设施仍存在污水管网覆盖收集面不够全、雨污分流不彻底，造成污水进水浓度偏低；乡村生活污染治理设施建设存在短板，生活垃圾收集、处置不到位，公路沿线时有乱弃建筑垃圾、弃土等现象。境内新岭溪、后楼溪河流岸线范围不明，功能界定不清，管理缺乏依据，部分河段岸线开发无序和过度开发，不利河道行洪。

2.1.2 生产空间方面 生产空间方面存在的问题主要有：（1）自然地理环境限制。受“八山一水一分田”的闽中特色山水格局影响，试点区耕地和永久基本农田分布零散、农林矛盾突出、人均耕地面积偏少、农业基础设施不足。（2）经济作物挤压粮食作物空间。随着人民需求多元化，农业多元化发展势头迅猛，种粮比价效益下降，部分耕地种植非粮经济作物，挤压粮食作物种植面积，粮食产量下降，威胁粮食安全。（3）耕地碎片化，种植规模小。人均承包耕地较少，存在权属田埂等耕地人为碎片化问题，导致种植规模小，人均种粮劳动生产率较低，种粮比价效益低。

2.1.3 生活空间方面 生活空间方面存在的问题主要是新农村整体建设水平偏低。建筑质量良好，但整体建筑风貌一般，特色不突出，村庄风貌有一定提升空间；项目区内基础设施和公共服务设施尚未全覆盖，各类设施无法全面满足村民的生活需求；项目区内零散分布着部分危房、老旧房，需要对这些危房和老旧房进行新建或改造或复垦，从而改善村民居住空间。

2.1.4 空间格局方面 空间格局方面存在的问题主要有：（1）部分永久基本农田划定不合理。城镇发展轴的部分山垅划为基本农田而部分连片农田未划入，这部分基本农田既影响城镇化和工业化，也不利于基本农田保护。（2）工业用地分布于居民区。传统烤烟房通过煤炭提供燃料，具有污染重等缺点，影响居民生活环境，也阻碍居民区发展新业态。洋中镇工业化经历了无序生长和园区集中发展两个阶段，在无序生长阶段，工业用地分散于洋中—梅峰生活组团中居民区和金霞山公园、居民区和农大示范基地、居民区和新岭溪之间，不仅妨碍宜居宜业中心镇区建设，影响人居环境，还威胁农大示范基地和新岭溪生态屏障。（3）采矿用地布局不合理。采矿用地主要是为洋中城镇化建设和基础设施建设服务的建筑用采石场和砖厂，大部分目前已关闭，形成废弃矿山。其中部分采矿用地分布于城镇发展轴和福银高速沿线等重点区域可视范围内，既影响生态景观又可能造成水土流失。（4）城镇适宜建设空间有限。城镇适宜建设多集中在新岭溪以西河谷盆地内，可发展用地呈带状分散分布，境内缺乏成规模的平整土地，可供建设用地较为有限。

2.2 目标任务

全域土地综合整治落实国土空间规划定位和发展战略，从农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护、产业布局与引入、人居环境整治、空间布局优化5 个维度制定指标体系（表1），通过全域土地综合整治，解决洋中镇生态质量下降、耕地碎片化、农业生产效率低下、空间布局无序化等多维度问题。全域土地综合整治在国土空间格局的基础上，划定“四区两带”的综合整治分区，即自然生态保育区、历史文化保护区、产城融合品质提升区、乡村生产生活整治区以及新岭溪和高洲溪流域整治带。自然生态保育区位于镇域北部，是洋中镇的生态保护屏障，重点开展植树造林、矿山生态恢复治理及水土流失治理项目。历史文化保护区涉及桂峰历史文化名村，以保护自然、乡土风貌与特色建筑为重点，开展古民居保护工程与高标准农田建设，并植入旅游、休闲农业等产业功能。产城融合品质提升区主要涉及镇区的生产生活空间，重点开展旧村复垦与历史遗留损毁采矿用地复垦，腾挪集聚工业用地，完善公共服务和基础设施建设，承接山区人口转移。乡村生产生活整治区位于镇域东部，依托现有集中连片农用地资源，建设“烟草+烟后稻”“食用菌+水稻”“蔬菜+水稻”的“3+1”种植模式的万亩高标准农田，打造综合农业示范区。流域生态整治带为新岭溪和高洲溪流域整治带，重点提高水生态廊道连通性，提升滨水防洪能力、生态功能和景观美感。

3 土地整治方案

3.1 农用地整理

在农用地整理潜力分析的基础上，以发展烟叶种植、特色菌菇种植、高山林果种植、景观农旅、休闲农旅、生态养殖特色农业产业为目标，开展高标准农田建设、宜耕后备资源开发与耕作层土壤剥离再利用。高标准农田建设强化农用地布局优化与土地承包经营权流转结合，保障整治成果符合農业规模化要求，并根据农业生产格局与整治分区合理确定重点建设内容，例如“烟叶种植”通过土地平整和灌溉、排水工程建设，扩大烟叶种植规模；“特色菌菇种植”重点建设食用菌种植基础设施；“景观农旅”“休闲农旅”结合农耕文化和自然景观基础，加快梯田景观打造，并开展农耕体验，促进生产、生态和旅游三者有机融合。宜耕后备资源开发以耕地潜力评估为基础，对田、水、路、林、村等适宜用地进行综合整治，增加田间基础设施，改善土壤环境，增加耕地面积。耕作层土壤剥离再利用，针对部分建设项目不得不占用耕地的情形，将占用耕地耕作层土壤剥离，用作新增耕地表土，提升肥力。

3.2 建设用地整理

综合考量地理区位、道路交通及人口规模等因素，顺应村庄聚落点发展规律和演变趋势，将镇域自然村划分为集聚提升中心、保护开发特色、拆迁撤并衰退三类。集聚提升中心类分布在镇区周边及市域西部，以保留村庄改造提升，加强安置区建设为主；保护开发特色类主要分布在桂峰国家级历史文化名村周边，以历史风貌保护和乡村生态保护修复为主；拆迁撤并衰退类分布在市域外围高海拔地区，重点结合异地搬迁开展旧村复垦。

建设用地整理结合潜力分析与群众意愿调查，确定旧村复垦和历史遗留损毁采矿用地复垦规模，并依据国土空间规划，对复垦项目进行地类调整。针对外围零散的建设用地整理区域，复垦为耕地或生态用地，或结合休闲农业与旅游业发展，调整为农村新型产业用地。集镇与村庄周边的复垦区域，主要调整为道路用地、公共管理与公共服务用地，以提升设施服务水平。建设用地整理在镇区集聚发展战略下，结合易地搬迁，解决周边高山偏远村人口集中向镇区迁移的安置问题，根据建设用地增减挂钩与耕地占补平衡政策，解决镇区规模扩张产生的耕地补充和建设用地指标短缺问题。

3.3 生态保护修复

依托沿戴云支脉山势和闽江支流水脉，围绕“双绿核、三廊道”生态空间格局，开展山体、水体和森林生态保护修复。山体修复针对矿区开发利用造成的地质环境破坏和土地损毁，推进矿山复垦复绿，建设绿色矿山；针对地质灾害点、水土流失及青山挂白区域开展山体边坡绿化整治。水体修复以畅通水系生态廊道，维护水生态功能，提升防洪能力为目标，梅峰溪流域重点新建景观坝、排水渠、涵洞等防洪设施；新岭溪流域主要建设生态护岸、生态步道等生态景观设施；中小流域则通过河岸绿化、河道清淤等措施，适度开发原生态景观。森林修复以维护生态质量与林地数量平衡为目标，结合福建省“百区千带”森林质量提升工程与人居环境整治，开展森林生态保护修复项目。

3.4 产业布局和企业引入

优化产业用地布局，腾挪集聚建设用地，促进工业园区更加集聚高效，农业生产布局更加合理。为培育和引进农业产业化龙头企业提供用地保障，保障一二三产融合发展用地。继续发展自身特色产业，打造基础设施完备、农业生产规模高效、农旅产业链完整、特色突出的旅游商业综合体，实现“产—村—景—游”联动发展。

4 结论

进行乡村全域土地综合整治，优化国土空间格局，是巩固耕地、生态、文化安全，实现“人—地—业”协调发展的重要手段。本文以三明市尤溪县洋中镇为例，结合生态环境、农业生产、城镇建设方面存在的问题，提出全域土地综合整治试点方案，可为其他地形条件相似区域开展相关方案编制提供一定的借鉴。同时，需要指出的是，不同区域的资源禀赋和空间格局特点存在差异，因此对上述作用机理的影响仍有待进一步探讨，特别是在编制具体全域土地综合整治方案时，还应根据区域具体类型和特点，明确整治重点，以提高全域土地综合整治的整体效益。

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