防止农村地区发生规模性返贫的长效机制探索

张文丽　郭玉辉

摘 要： 【目的/意义】基于规模性返贫的特点和风险因素，构建防范规模性返贫的长效机制，为巩固脱贫攻坚成果、防止农村人口发生规模性返贫提供建议和决策依据。【方法/过程】采用文献研究的方法，探究自然灾害、疾病和突发公共卫生事件对规模性返贫所构成的风险影响，分析风险因素对农村居民规模性返贫作用情况，并提出构建长效防返贫机制。【结论/结果】研究认为：防止农村人口发生规模性返贫需聚焦于构建长效防返贫机制，包括完善规模性返贫动态监测机制、建立预防为主的健康扶贫机制和提高农村防返贫应急管理机制。

关键词： 脱贫户；农村；长效机制；规模性返贫；可持续脱贫

中图分类号： F323.8 文献标志码： A 文章编号： 1673?5617 （ 2023 ） 03?0024?06

Exploration on the Long-term Mechanism for Preventing the Large-scale Return to Poverty

in Rural Areas

ZHANG Wen-li，GUO Yu-hui

（School of Public Administration and Law， Fujian Agriculture and Forestry University， Fuzhou， Fujian 350002， China）

Abstract：【Objective/Meaning】Based on the characteristics and risk factors of the large-scale poverty returning， a long-termmechanism to prevent the return to poverty on a large scale was constructed， in order to provide suggestions and decision-makingbasis for consolidating the achievements of poverty alleviation and preventing the return to poverty of rural population on a largescale. 【Methods/Procedures】By using the method of literature research， the risk impact of natural disasters， diseases and publichealth emergencies on the large-scale poverty returning was explored， and the effect of the risk factors on the large-scale povertyreturning of rural residents was analyzed. Then， the construction of the long-term mechanism to prevent the return to poverty wasput forward. 【Results/Conclusions】The study considered that in order to prevent the rural population from returning to poverty ona large scale， it was necessary to focus on the construction of a long-term mechanism for preventing the return to poverty， includingimproving the dynamic monitoring mechanism for returning to poverty on a large scale， establishing a prevention-oriented healthpoverty alleviation mechanism and improving the emergency management mechanism for preventing the return to poverty in ruralareas.

Key words： poverty alleviation households；rural areas；long-term mechanism；return to poverty on a large scale；sustainablepoverty alleviation

從世界各国的发展规律来看，贫困是一个长期为各国所困扰的问题。在脱贫攻坚全面胜利后，如何构建防止农村规模性返贫的长效机制成为关注重点。防止返贫将是一个长久战，需要从根源上帮助农村居民解决贫困问题，从根本上遏制农村脱贫户规模性返贫现象的出现[1]， 这对巩固脱贫攻坚成果和实现共同富裕具有重要意义。关于巩固脱贫攻坚成果、完善防返贫困的长效机制的内容，多次在国家重要会议及中共中央、国务院所印发的文件中被提及。中共中央、国务院于2020 年印发《中共中央、国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，强调要建立健全巩固脱贫攻坚成果的长效机制，健全防止返贫的动态监测和帮扶机制，为丧失劳动能力人口织密织牢基本生活保障底线。2022 年发布的中央一号文件里，对返贫问题做出说明与要求，表明针对发生返贫等苗头性问题要及时采取措施，巩固特色产业、发挥以工代赈作用等。阻断返贫路径和构建长效防返贫机制必须要发挥好中国特色社会主义的作用[2]。从返贫因素的角度出发，冯丹萌等[1] 基于返贫因素多样性特征进行研究，认为防返贫需要构建网络防返贫体系，将目标、内容和方法有效衔接；陈茜等[3] 的研究与之存在相似之处，认为返贫是多重风险因子同频共振的结果，需要把握好这些风险因子将防风险运用到防返贫当中。黄锐等[4] 基于返贫视角从医疗健康、教育、收入和安全饮水四个维度选取指标研究返贫的影响因素，并从这4 个维度切入构建长效防返贫机制。在各种返贫因素分析的基础上，赵磊社[5]从城乡差异视角切入，认为农村的相对贫困治理需要给予更多的关注，主要原因有城市与农村发展不平衡、收入差距较大等。蒋南平等[6] 在对多维返贫测度问题进行研究后，得出在收入维度农民返贫得到显著体现。从城乡老年人患慢性病对贫困的影响层面看， 刘俐等[7]研究表明农村老年人患慢性病对发生因病支出型贫困的影响比城市老年人更显著；为了缓解因病致贫返贫的发生，张竞吾等[8] 研究发现基本医疗保险完善后能够有效减贫，并提出将基本医疗保险和“精准扶贫”结合起来能够更好地实现减贫目标。本文基于疫情后持续脱贫的视角，结合规模性返贫特点和对突发公共卫生事件等返贫风险因素的探索分析，提出构建长效防返贫机制的建议，以期为解决农村发生规模性返贫问题提供参考。

1 规模性返贫特点

习近平总书记在2020 年的决战决胜脱贫攻坚座谈会上谈到，在全国范围内具有返贫风险的人数约为200 万人，具有致贫风险的人数约有300 万人，也就是说我国处于贫困边缘的人口共有500 万人左右[2]。王媛[9]认为消除绝对贫困后，脱贫人口在受到某种自然或者市场因素影响会有再次处于贫困线以下的风险与可能。而规模性返贫是由于返贫风险恶化导致的一定规模人口的集体返贫[10]，并且具有以下特点。

1.1 普遍性

无论是大面积的农村贫困地区还是分散型的农村贫困地区，返贫现象都较为普遍。随着农村贫困发生率呈现下降趋势，返贫现象日渐突出。高脱贫率伴随高返贫率，尤其是农村地区存在多数脱贫不稳定户，容易受到返贫风险因素影响发生返贫。在深度贫困地区虽然有政策兜底抑制返贫的发生，但是依旧还有部分脱贫人口面临失业、工作不稳定、抗风险能力弱等问题，存在返贫风险。

1.2 地域集中性

返贫风险在我国的地域分布上存在较大的差异和不均匀性，特别是在我国的东西地区差异尤为明显。相比于东部地区，我国西部农村地区返贫率更高，最高可达20%[11]，地区贫困情况较为严峻，尤其在自然环境恶劣、交通不便、抗自然灾害能力弱，生产生活条件较难改善的老少边地区返贫现象严重。

1.3 重复多发性

一方面，由于外部环境对于脱贫人口影响较大，已脱贫农户正处于过渡期，抗风险能力弱，受到自然灾害时，脱贫人口再返贫风险较大；另一方面，许多农村特色产业呈现出地区产业发展规模小，产业链不完备的现象，并且在脱贫农村地区新型农业经营主体较少[12]，联农带农动力不足，组织化水平较低等问题促使农业产业后续发展缓慢，农民增收不稳定，导致已脱贫农户在贫困边缘来回波动。

2 规模性返贫的风险因素

从规模性返贫特点的分析可进一步得出：做好防止规模性返贫工作应该从农村规模性返贫发生较为普遍的区域入手。2020 年脱贫攻坚胜利后，农村人口还存在“一边脱贫，一边返贫”的现象[13]。脱贫后政府经过长期的探索，认为把握规模性返贫的关键就是及时总结易返贫对象并对其进行精准监测[14]。除了主动监测易返贫群体外，总结返贫风险因素，减少风险对脱贫不稳定家庭带来的伤害是关键。基于学界已有研究和后疫情时代背景下，本文将返贫风险分为自然灾害、因病返贫和突发公共卫生事件。

2.1 自然灾害

长期以来，自然灾害作为全人类最为关注的一个全球性问题[15]，水灾、旱灾、风暴等均将给人类带来巨大损失。水灾是自然灾害中最为频繁发生的，旱灾是致使人类死亡数量最多的，风暴带来的经济损失是最大的。关于贫困与自然灾害间的关系，赵普等[16] 研究发现自然因素是造成西南地区发生规模性返贫的因素之一，地形面貌和地理区位共同构成了自然因素，处于地震带中的地区容易发生泥石流、滑坡以及暴雨、冰雹等自然灾害，自然灾害带来的傷害不会因为脱贫攻坚的胜利而减弱，并且自然灾害的不可预测性和可控性差，爆发力强、破坏力大使得农户在灾害过后遭受严重损失甚至威胁可持续生计[9]。

中国是全球受到自然灾害迫害最严重的国家之一，2015—2021 年间农作物受到自然灾害影响受灾面积最高可达26220.7 khm²，绝收面积通常可达2000 khm²以上（图1），对农民增收造成了不可小视的影响[6]。以2015 年为例，受自然灾害影响农作物绝收直接的经济损失最高达5032.9 亿元，之后每年的经济损失虽有所下降，但每年的经济损失仍保持在2500 亿元以上，并且最高可达3700 亿元（图2）。自然灾害频发，不仅使农作物的经济损失提高，而且使我国粮食生产压力骤升，粮食安全问题受到影响[15]。现有研究表明，粮食生产力不同的区域的贫困程度也不同，相对贫困区粮食生产力和粮食安全程度都相对较低[17]。提高种粮的综合效益，能够促进脱贫人口增收，防止发生规模性返贫[17]，但是自然灾害的频发导致种粮的综合效益降低，脱贫人口收入不稳定，内生动力不足，贫困脆弱性提高，进一步增加了脱贫人口的返贫风险。

综合以上分析，必须采取有效措施应对自然灾害，提高脱贫户应对自然灾害的风险抵御能力，保障粮食安全，有效防止农村发生规模性返贫。

2.2 农村居民“因病”返贫

因病返贫作为后扶贫时代最主要的致贫因素，学界在这方面的研究还可以体现在因病支出型贫困上，因病支出型贫困是指由于疾病产生大额医疗支出，农户陷入收不抵支困境[18]，进而产生巨大返贫风险。而医保资金的不足与守住不发生规模性返贫底线任务之间的矛盾，更是降低了医保对患病农户家庭的压力缓解作用[19]。医疗保健支出在农村居民人均消费的占比中较为稳定，平均每年医疗保健支出占农村居民人均消费的9.84%（表1）。对于家庭成员突发疾病入院就医的家庭，它的医疗支出增加，甚至可能远超原医疗保健支出在人均消费中的占比，那么在一定收入下，原本其他消费占比将会被缩减，进而可能影响家庭生活水平使其存在返贫风险。此外，脱贫农户的家庭成员患病还会使家庭丧失部分劳动能力而影响家庭创收[8]。

更有研究进一步表明，农村老年慢性病患者比城镇老年人慢性病患者更容易陷入贫困，致贫风险更高[20]。究其原因，一是，基层疾病防治网络欠缺，有关疾病防护和健康宣传工作有待深入，而农村居民往往自身疾病预防意识较差，疾病发生时缺乏就医意识，不懂如何选择健康行为，加之无法发现和改正自身所具有的不良习惯，甚至在生活突发疾病时采用非科学手段进行处理，使患者健康受到极大的伤害。二是，脱贫户处于脱贫后的过渡期，其将更大的关注放在了如何增收上，对家庭成员及自身健康状况造成了极大的忽视，对自身健康的投入大幅减少，导致患病风险上升。三是，农村基本公共服务不健全、医疗卫生设备缺乏等问题使得患者的医疗需求无法得到满足，疾病无法得到及时有效的治疗，小病拖成大病，家庭刚性支出迅速增长，导致发生返贫。

2.3 突发公共卫生事件

突发公共卫生事件是不可避免的，重要的是在短时间内采取应急措施，但我国应急救援力量存在发展不平衡、条块管理、协调不畅等问题[20]。并且城市和农村存在差异化，尤其是在医疗服务上，农村更是与城市存在较大差距，这也就意味着在突发公共卫生事件时，农村很大概率将成为防控的薄弱环节[21]。以新冠疫情为例，其间规模性返贫问题就引发社会的广泛关注。究其原因有三：（1）新冠疫情期间，受疫情影响，交通受到管制，农作物运输受到了阻碍，无法在约定时间与收购方进行有效对接，使得市场对农产品需求大幅下降，大量农产品在错过最佳销售时机后价格跌落、销售量减少。（2）受疫情影响店铺关闭，对于需要买种播种、购买农药等农业需求品的农村居民而言，缺乏能够春耕播种的种子，将使农田荒废；同时疫情也限制了人口流动，在需要耕种播种时节，或将造成劳动力不足、缺乏农机服务等问题。（3）疫情也对在外务工农民造成了巨大的经济压力，许多公司通过削减员工的方式来维持公司正常运转，这种缩支方式使许多农民工失业，进而使其收入受到削减，增加了其返贫风险。据2022 年《中国统计年鉴》的统计数据显示，2022 年9 月进城农民工失业率增长到了5.5%。进城农民工失业意味着其家庭失去一份劳动力收入，其风险抵御能力将会下降，其家庭就容易陷入困境。综上所述，从疫情冲击对返贫的影响来看，疫情会使更多脆弱性群体陷入突发或暂时贫困如果处理不好将会延续贫困的周期[22]。因此，必须做好此类突发公共卫生事件的应急管理工作，及时采取有效措施遏制突发公共卫生事件蔓延以及预防规模性返贫。

3 完善防范规模性返贫的长效机制

农村地区尤其是脱贫农村地区是最容易发生规模性返贫的区域，为了实现长效脱贫需要提升农村居民尤其是脱贫户抵御返贫风险的能力，陈茜等[3] 研究表明要创新规模性返贫动态监测帮扶机制，认为风险是产生规模性返贫发生的根源，如果能早发现、早阻断，就能够防患于未然。基于此，本文从预防自然灾害和疾病带来的风险冲击，以及应对突发公共卫生事件的应急管理三个方面提出相应的帮扶机制。

3.1 完善规模性返贫监测帮扶机制

我国为巩固脱贫攻坚成果建立了大数据监测系统，通过日常走访、随机调查和数据比对等方法了解脱贫后的家庭情况、帮扶救助措施的落实情况等。（1）为了更好地防范发生规模性返贫，监测系统应进一步打破区域障碍，突破省、市、县的限制，将监测信息共享于各级部门，让各部门发挥各自职能共同为脱贫不稳定户、边缘易致贫户、因病因灾或者其他因素而导致不稳定的家庭及时定制方案。（2）并且加强对这几类群体的动态监测，关注已脱贫人口家庭情况，落实定期回访工作，做好回访后针对该家庭情况的及时评估，判断其是否受到返贫风险威胁或者在未来是否会受到返贫风险的冲击，尤其在各地区受到自然灾害侵袭时要及时回访，了解受灾情况及时采取对应措施，遏制脱贫人口返贫。（3）进一步加强对监测对象的精准帮扶，政府部门在利用监测系统获取监测对象的各种个人信息、家庭信息以及未来可能将遭受的返贫风险类型后，应针对不同监测对象的实际情况进行个案分析，制定适合各家庭的幫扶机制。同时，在帮助监测对象应对即时面临的返贫风险之外，还需要将增强其抵御风险的能力纳入帮扶机制的内容里，帮助其实现可持续脱贫。

3.2 建立预防为主的健康扶贫机制

基本医疗保险多是在发生医疗费用支出后开始发挥作用，属于事后干预，为了实现可持续脱贫需要在完善基本医疗保险的同时，要建立预防为主的健康扶贫机制。由此，对发生因病返贫家庭要落实医疗保障措施、社会救助帮扶措施等，不断优化规模性返贫医疗保障机制。（1）提高风险预防意识，购买了基本医疗保险的基础上，鼓励村民积极购买商业保险，并且积极调研深入了解村民的实际家庭情况适合大部分投保的商业保险。这是为提高抵御疾病风险的能力，进一步缓解就医压力，且需紧跟社会经济的发展和时代的变化措施，能够在基本医疗保险报销后的基础上，再通过商业保险对自付医疗费用进行部分报销，能够有效为患病家庭缓冲因病返贫风险压力。（2）积极采取社会救助措施，精准识别受助群体，要将“被动”救助转变为“主动”救助，相关部门应主动去发现潜在需要救助的群体，为其提供救助，并为农户提供稳收入帮扶，保障农户产业后续发展动力，使其成为农户可持续创收的有效路径。（3）针对基础医疗卫生，需要进一步的提高疾病诊疗水平，完善乡村卫生所的基础医疗设施，与此同时鼓励村委积极做好健康促进和疾病预防宣传工作，提高村民的健康和疾病预防意识，提高对健康和疾病预防的投入，从根源上阻断因病致贫返贫的发生。

3.3 提升农村防返贫应急管理机制

我国的公共卫生应急管理政策体系已经得到逐步完善，但是仍然需要健全社会参与机制，加强宣传力度和提高科技创新能力，以此提高政府相关部门面对突发公共卫生事件的应急管理能力[23]。新冠肺炎疫情充分暴露了农村公共卫生应急管理能力的缺失，农村社区作为社会治理的基本单元，是各类风险的潜在载体，同时也是突发公共卫生事件应对第一道防线，应急能力关乎农村应对突发事件的有效程度[19]，对衡量能否抵御返贫风险不发生规模性返贫具有重要的参考意义。

突发公共卫生事件首先应把保障居民健康和安全放在首位，其次是减小事件产生的返贫风险对农户可持续收入的影响，为此做好突发应急管理工作化解返贫风险应做到：（1）需强化农村社区居民的应急管理责任意识，深入普及农村应急管理条例等，明确应急管理的责任主体，将应急管理主体由个人转向社会。推进“合作化解风险”的宣传，使农村居民从传统的“风险个人化”观点转化为“风险社会化”，进一步将突发公共卫生事件的治理由政府主导转向多主体治理。（2）需促进城乡应急治理共同体的建立，城市与农村相互影响相互作用，城市或农村突发事件爆发都将在城乡之间迅速蔓延，农村突发事件的应急管理有效程度亦关乎城市。所以在有关农村公共卫生应急管理事件的管理上，须从顶层设计入手，对应急管理物资、人员队伍建设等方面进行城乡统筹规划。（3）需加大农村对应急管理治理专项资金，可以在全国范围内建立农村突发公共卫生事件应急管理专项经费，针对不同风险类别，设置专属类别的专项应急财政经费。做好村应急管理专项资金的管理工作，严格做到专款专用，同时将农村卫生应急管理治理纳入到基层政府的绩效评估内容中，对其加以评估考核[24]。

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