基于政策工具视角的新就业形态政策分析

□ 欧叶荣

新就业形态是数字经济蓬勃发展的产物，是以互联网平台形式组织劳动力要素，直接连接劳动者与消费者的就业模式。据第九次全国职工队伍调查结果显示，目前新就业形态劳动者达到8 400 万人，占全国职工总数的21%。可见，新就业形态已经成为劳动力市场的重要组成部分，也是未来劳动力市场就业岗位的重要来源，在创造就业岗位和提升就业质量等方面发挥着重要作用，激发了整个劳动力市场的活力。新就业形态凭借其虚拟性、灵活性等显著优势展现了强劲的发展韧性，对稳就业具有重大意义。因此，“支持和规范发展新就业形态”已经成为党和国家推进就业的重要战略部署。党的二十大报告和国家“十四五”规划中对此提出了明确的要求。事实上，新就业形态的发展并不是一蹴而就，而是在与之相关的网络信息技术、互联网平台、数字产业、分享经济等的实践发展及其相应各种政策的影响下成长起来的。针对国家陆续推出的相关政策措施，分析和评价现有的新就业形态发展政策体系的合理性和适配性，从公共政策的角度来完善新就业形态发展的制度保障，是进一步推进新就业形态持续健康发展的重要基础。基于政策工具的视角，以2015—2022 年国务院办公厅、人力资源社会保障部、国家发展改革委等部委出台的新就业形态发展的相关政策为分析样本，通过编码和统计分析，把握新就业形态发展政策体系的合理性，可为进一步完善相关政策框架和政策内容提供指导借鉴。

一、新就业形态政策工具分析框架

政策工具是政策研究领域的一种典型研究方法，是指为达成既定政策目标而采取的某种手段。不同学者对政策工具的分类有着不同的认识，如供给面工具、需求面工具和环境面工具[1]，规制性工具和非规制性工具[2]，权威式政策工具、诱因式政策工具、建立能力之政策工具、劝说性政策工具和学习性政策工具[3]，自愿性工具、强制性工具和混合性工具[4]，以及命令型、激励型、劝诫型、能力建设型、系统变革型[5]等。新就业形态的发展主要涉及劳动力市场的供给侧（劳动者）与需求侧（平台企业）两端以及数字经济发展的宏观环境，故本研究借鉴罗斯威尔（Rothwell）和泽格菲尔德（Zegweld）的研究成果，将新就业形态发展政策体系所涉及的基本政策工具分为针对劳动者层面的供给型政策工具、针对平台企业层面的需求型政策工具及针对数字经济发展的环境型政策工具三大类。

供给型政策工具是政府为劳动力供给侧（劳动者）提供的资金、信息、技能等相关要素，直接推动劳动者从事新型就业。根据新型就业所需要素的不同，供给型政策工具可具体分为资金投入、信息支持、人才培养、创新就业方式和设施支持这5 个基本政策工具。

需求型政策工具是政府对劳动力需求侧（平台企业）的各项支持，通过优先采购平台企业产品或服务，放宽对平台企业的市场准入、推动平台企业“走出去”等措施，促进平台企业的稳步健康发展。具体而言，需求型政策工具可分为政府采购、服务外包、市场管理、海外交流、产业带动、示范工程和基础设施建设7 个基本政策工具。

环境型政策工具是政府通过优化新就业形态发展的经济、行政、法律、服务等方面的环境，间接推动新就业形态稳定有序发展。主要有目标规划、监督管理、制度规范、金融支持、知识产权保护、公共服务支持、标准设计和策略性措施8 个基本政策工具。

表1 新就业形态政策工具分类及其具体含义

二、政策样本选取与政策编码

（一）政策样本选取

考虑到2015 年党的十八届五中全会首次提出“新就业形态”这一概念，此后才正式进入政府工作报告及政策议程，故以2015—2022 年国家部委层面出台的与新就业形态发展相关的政策为研究对象，从宏观上把握我国新就业形态发展的政策体系。由于新就业形态是共享经济、零工经济、平台经济等数字经济发展的产物，数字经济的蓬勃发展是催生和促进新就业形态生机活力的前提条件和重要基础，所以本研究将新就业形态置于整个数字经济发展的大背景下进行分析。以“灵活就业”“新就业形态”“平台经济”“共享经济”“零工经济”“互联网经济”“数字经济”“互联网产业”“新业态从业人员”等为标题，在国务院政策文件库进行高级检索，并从人力资源社会保障部、国家发展改革委等部门网站上进行补充采集，共检索到14 份新就业形态发展相关政策文本。

（二）政策编码

首先对所选取的14 份新就业形态发展相关政策文本按照时间顺序进行排序（见表2），并赋予相应的政策编号；然后重点考察平台企业和从业人员两个主体的相关政策设计，对每一份政策文本中使用了政策工具的内容进行逐一编码，匹配相应的具体政策工具，未使用政策工具的内容不进行编码，形成“政策编号—政策工具号”的形式（见表3）。

表2 新就业形态发展相关政策文件表

表3 新就业形态发展相关政策编码示例

三、政策样本统计分析

（一）政策样本形式特征分析

从14 份政策样本的发文机构方面来看，有如下三个特征：一是国家发展改革委、人力资源社会保障部、网信办、工业和信息化部、市场监管总局出现频率较高。这充分说明新经济、新业态，以及新就业形态的发展关系到整个经济社会发展大局，是促进人力资源高效配置和带动就业的重要源泉，受到国家发展改革委和人力资源社会保障部的高度重视。而且，新就业形态的发展依托于网络信息技术和数字产业的成熟，需要网信办与工业和信息化部的大力推动。同时，数字经济及其新就业形态的健康发展还需要市场监管总局的监督管理与规范引导。二是多部门联合发文居多，比例高达79%。其中最多的有19 个部门联合发文。这反映了政策制定者从全局考虑新就业形态的发展，多个部门对新就业形态发展的相关问题达成了共识，不同行政权力得以整合，形成了超越“部门本位”的整体性治理逻辑。三是发文机构分布广泛。既有国家发展改革委、人力资源社会保障部等国务院组成部门，也有国家统计局、国家税务总局等国务院直属机构；既有科技部、文化和旅游部、农业农村部、商务部等经济部门，也有税务总局、工商总局、市场监管总局等管理部门；既有网信办、证监会、银保监会等支持平台企业发展的部门，也有全国总工会、国家医疗保障局、最高人民法院等保障劳动者权益的部门。

从14 份政策样本的发文时间来看，新就业形态发展的相关政策的出台频率整体上较为稳定，2018 年、2019 年都是2 项；2020—2021 年为发文高峰期，都是4 项，这两年发文占总数的57.1%。近年来，外卖员、在线医生、共享设计师、到家老师等依托平台就业的从业者显著增多，新就业形态脱颖而出，涉及网络零售、互联网医疗、技能服务、交通出行、培训教育、内容创作、在线娱乐、共享住宿等诸多行业，很大程度上缓解了就业压力。为加快恢复和稳定就业，国家部委层面相继出台了围绕数字经济、平台经济、灵活就业、新就业形态等的政策举措，在顶层设计层面为新就业形态发展提供政策保障。总体而言，新就业形态已经得到党和国家层面的持续关注，纳入政府的重要政策议程，是一项关系老百姓基本就业和生活，关系经济社会长远发展的长期性战略任务。

（二）新就业形态政策工具分析

1.总体分析

认真研读14 份新就业形态政策文件，根据其内容要点进行编码整理，共列举出283 条运用政策工具的条款，各政策工具的具体分布见表4。结合图1 可以看到，环境型政策工具居于主导地位，使用了151 次，占比53.4%；需求型政策工具使用频率也较高，数量为104次，占比36.7%；供给型政策工具使用频率仅28 次，占比9.9%。

图1 新就业政策工具分布图

表4 政策文本中的基本政策工具分布表

目前在对新就业形态的政策设计中，环境型政策工具处于绝对优势，是推动新就业形态发展的主要手段。这一方面与新就业形态自身发展背景有关，新就业形态尚属于还不成熟的新型就业方式，政府监管、法律制度、金融税收、公共服务等方面都需要予以规范和引导，只有创造良好的经济社会环境，才能促进新就业形态的平稳健康发展。另一方面与新就业形态的就业性质有关，新就业形态有着灵活就业的属性，还不具备标准雇佣模式所享有的充分保障条件，从业者基本处于“弱从属、无保障”的困局，亟须完善相关法律法规、标准设计等内容。

另外，针对平台企业的需求型政策工具也较多，这主要是因为新就业形态与平台经济的发展密切相关。从近年发展实际来看，平台经济具有扩大就业和优质就业的双重作用。数量上，以中国最大的短视频和直播平台抖音为例，据中国人民大学国家发展与战略研究院的综合测算，抖音平台共计创造了3 561 万个直接就业岗位[6]，间接带动直播设备制造产业的相关就业岗位达56 万个。2019—2022 年间，我国先后发布了5 批共74 种新职业，与数字经济相关的如电子竞技员、网约配送员、互联网营销师、电子数据取证分析师、数字化解决方案设计师等占比超50%。有关报告显示，到2025年，我国新职业人才缺口将突破千万，其中电子竞技员需求规模近200 万、电子竞技运营师需求规模近150 万。以外卖骑手、网约车司机、快递员等为主的被动型灵活就业群体多是低技能型的简单工作，但在工作时间上更具自由性，且能够通过勤奋劳动获得比传统工作更高的工资收入；从事网络主播、视频博主、电子竞技员、自由撰稿人、健康顾问咨询等各种新型职业的自主型灵活就业群体，则主要以具有新观念和新思维、高学历和高技能、具有较强学习能力和适应能力的年轻人为主，因时间、空间管理自由，兴趣与职业相结合，拓展个人价值等特质越来越受年轻人喜爱和追捧。因此，互联网平台企业的培育与壮大是创造和增加岗位需求的基础，是优化人力资源配置的重要方式，必须鼓励和支持平台企业的发展。

但针对劳动者的供给型政策工具基本处于缺位状态，需要加大力度完善。如国家针对高校毕业生就业创业有较大力度的资金、信息、场地支持，并鼓励其发挥专业所长从事灵活就业，这在一定程度上推动了新就业形态的发展。但对低学历、低技能型劳动者来说，尤其是长期从事建筑业、服务业岗位的广大农民工群体，其在信息获取、资金投入上处于相对劣势地位。要积极拓展就业新空间，培育“互联网+”的新生代农民工，帮助更多普通劳动者实现更高质量的就业，还需要着力加强对劳动者从事新型就业的支持力度，并给予多方面的帮助。特别是在现实中，低技能型新就业形态劳动者普遍面临职业发展动力不足的问题，缺乏长远的职业规划；未来新就业形态的发展趋势是依托互联网实现高质量的自我雇佣和自我工作，因此必须完善新就业形态劳动者的教育和技能培训体系，以充分满足新就业形态的发展需求。

2.分项分析

在环境型政策工具中（如图2 所示），应用最多的是“监督管理”“制度规范”“公共服务支持”，分别占环境型政策工具的39.7%、20.5%、15.9%。“监督管理”主要体现在对平台企业的规范管理和对消费者权益的保障上。“制度规范”主要是劳动者社会保险、工资待遇、劳动关系等方面的保障完善。“公共服务支持”则是为传统企业数字化转型、平台企业缴费纳税、劳动者求职等提供相应的公共服务。这三种具体工具的运用，通过对平台企业、劳动者和消费者三大主体权利与义务的协调，旨在稳步推动平台经济繁荣壮大，为新就业形态创造健康有序的发展环境。但“金融支持”“标准设计”“目标规划”“知识产权保护”“策略性措施”的使用频次还不高，对新就业形态的支持还处于探索阶段。

图2 新就业形态环境型政策工具分布图

在需求型政策工具中（如图3 所示），“产业带动”“基础设施建设”“市场管理”“示范工程”的应用比例较高，分别占需求型政策工具的30.8%、22.1%、18.3%、16.3%。“产业带动”使用频次最高，表明政策制定者充分认识到数字产业发展是新就业形态发展的关键。该政策工具主要应用于两个层面：一方面，大力推动传统产业或服务数字化，如互联网+政务服务、互联网+医疗、互联网+教育等；另一方面，大力发展新兴产业。“基础设施建设”则是推动数字产业和数字经济发展的重要基础，是平台企业得以高效运转的前提条件。“市场管理”能够通过放宽市场准入条件，促进公平竞争，有效激发平台经济创新创造活力；“示范工程”可以通过立标打样，对平台企业及其从业人员发挥以点带面、榜样示范的作用，激发平台企业和新就业形态的发展活力。另外，“海外交流”也正在成为一种重要的政策工具，要积极支持平台企业“走出去”，着力提升平台企业的国际竞争力，但这一工具的使用还有待进一步加大力度。“政府采购”和“服务外包”工具的使用也严重不足，对平台企业的服务采购还不够。

图3 新就业形态需求型政策工具分布图

在供给型政策工具中（如图4 所示），首先最受关注的是“人才培养”，约占供给型政策工具的一半。主要表现在对新就业形态从业人员的技能培训、职称晋升、专业化数字人才培养等方面，这主要与新就业形态所要求的数字技能素养与未来发展前景有关。其次为“创新就业方式”“设施支持”和“信息支持”，分别占供给型政策工具的21.4%、17.9%、14.3%，反映出目前国家正在积极拓展多种就业渠道，并给予了一定的设施、信息支持，帮助劳动者实现转型就业。但“资金投入”工具的使用尚存在一定的不足。

图4 新就业形态供给型政策工具分布图

3.主题分析

从各项政策工具的具体指向来看，现有的关于新就业形态发展的相关政策主要聚焦于培育、规范和引导平台企业的成长壮大，推动数字经济的繁荣发展，而针对平台企业从业人员的相关设计还较少。尤其是劳动法等法律对新业态从业人员的劳动关系认定、职业伤害保障、收入风险等还没有统一性、权威性的界定。总体而言，目前的政策主要以规范为主，对平台企业及其从业人员相应的支持措施还比较欠缺。

四、研究结论与政策建议

分析2015—2022 年间国家部委层面出台的关于新就业形态发展的政策文本，不仅有助于准确把握党和国家对新就业形态发展的态度，更有助于厘清政府部门对平台企业和平台从业人员的管理内容，有针对性地进行相应政策供给。从新就业形态发展的战略高度来看，新就业形态不仅是充分吸纳就业的重要渠道，还是优化人力资源配置的有效方式，更是我国当前乃至未来就业结构转型升级的强劲推动力量。从新就业形态发展的责任主体来看，解决新经济新业态背景下的就业问题不再只是哪一个部门的事，而是涉及人力资源社会保障部、国家发展改革委、网信办、工业和信息化部等多个责任部门，正逐渐形成一个多元主体有机协调、良性互动的格局。从新就业形态发展的政策工具来看，具有整体结构与内在结构不均衡的特点。整体而言，刺激影响新就业形态发展的环境型政策工具居于主导地位，针对平台企业的需求型政策工具运用也较多，但针对劳动者的供给型政策工具稀缺。而且，三种政策工具内部也分布不均，环境型政策工具中“监督管理”最多，这与我国平台经济发展经历了从默许发展期到包容审慎监管期再到强监管期的路径相一致；需求型政策工具中“产业带动”最多，说明国家非常重视平台经济的发展，着力推动平台企业做优做强；供给型政策工具中“人才培养”最多，充分说明未来新就业形态发展的人才需求规模庞大，前景广阔。基于当前政策工具的组合及特点，结合现实中新就业形态发展的具体问题，本文提出三点政策建议。

（一）进一步优化新就业形态的发展环境

良好的经济社会环境是新就业形态发展的重要前提，有利于减少新就业形态成长期间的各类阻碍，发挥潜移默化的影响和塑造作用。但要注重把握适当的度，不能只是做加法，还要学会做减法，把握好平台企业和从业人员之间的平衡。目前，国家对新就业形态发展侧重于行政监管，应结合当前经济社会的发展实际，逐步从之前的“强监管”向常态化监管迈进。需要进一步提振平台经济的发展信心，让市场主体从国家出台的政策中感受到国家发展平台经济的信心和决心，并帮助市场主体正确理解和把握前瞻性的指引信息。这需要加大对平台企业的金融支持和税收优惠，深化“放管服”改革，强化知识产权保护等，为平台企业发展创造良好的政务服务环境和营商环境，让平台经济形成高质量发展与就业扩容提质互促共进的良性循环。同时，围绕新就业形态劳动者，要明晰平台企业的法律定位和各方的责权利关系，确立新就业形态劳动标准和社会保障制度，完善新就业形态的统计标准设计，以及劳动监察和劳动争议处理制度等，全面提升新就业形态从业者的就业质量。

（二）进一步推动平台企业的健康持续发展

平台企业在创造就业中具有巨大优势和能量，要妥善处理对平台企业的规范与支持关系，在保证其健康发展的基础上大力推进平台企业实现高质量发展。还要结合民众生活需求，积极培育新业态，推动“互联网+”向更大范围、更深层次、更高效率方向发展。习近平总书记指出，要加快建设以5G 网络、全国一体化数据中心体系、国家产业互联网等为抓手的高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施，打通经济社会发展的信息“大动脉”。[7]要扭转平台企业发展势头放缓的局面，推动平台企业引领发展，还要在发展数字产业和完善数字基础设施建设上持续发力，不断拓展平台经济应用场景。强化示范工程政策工具的作用，培育一批具有鲜明特色的平台经济重点领域和发展载体。在当前背景下，应减少商业数据、资金和人员的跨境流动阻碍，推动平台企业产品和服务“走出去”，提升平台企业的全球化发展水平，支持平台企业在国际竞争中大显身手，充分发挥其全球产业链创新引领的作用。要足够重视政府采购和服务外包策略，将政府向公众提供的某些公共服务进行外包，如智慧养老服务、社会工作服务等，为平台企业发展拓展更大空间，推动平台经济发展进程。当然，对平台企业的市场管理也不能忽视，要进一步放宽市场准入条件，降低平台企业合规成本；破除平台间“非必要壁垒”，实现平台互联互通，促进平台企业公平竞争。同时，大平台要积极扶持小平台健康成长，创造互利共赢格局。

（三）进一步加大对新业态从业人员的支持力度

新型就业较传统雇佣关系劳动更具灵活性、自由性，创造和致富的机会也更大，越来越受到劳动者的广泛青睐，这也是实现更高质量充分就业的一条符合未来发展趋势的途径。要切实加大对劳动者的支持力度，并不断向前延伸，为其从事新型就业提供各种机会和便利，为劳动者提供更广阔的职业发展空间，为新就业形态发展提质赋能。当前，我国的新就业形态发展在世界范围处于前列，在从业者规模、服务覆盖范围和行业渗透率方面处于较为领先的地位。[8]但从发展阶段上来说，还尚不成熟完备，处于初级阶段。正是因为规模庞大、领域覆盖广泛以及长期发展的趋势，与服务上的滞后、质量上的不佳形成了鲜明反差，才需要进一步优化公共政策，尤其是对劳动者和平台的各种普惠性措施，充分调动劳动者自觉从事新型就业和平台企业主动吸纳普通劳动力的积极性，推动新就业形态持续扩大规模，激发劳动力市场活力。人才培养方面，要加快培养全民数字技能，强化高职院校毕业生、农民及返乡人员、妇女等重点群体的就业技能培训，继续加大人工智能、云计算、大数据、数字营销等高技能型人才培养力度，完善技能人才评价体系和职业发展通道等，为新就业形态长远发展培育大批生力军。另外，还需要完善设施支持、增加资金投入、优化信息服务等，如在满足民众生活服务需求的关键领域加大资金投入，设计一定比例的专项奖励或补贴等。

五、结语

新就业形态的发展规模与发展质量和公共政策的充分有效供给密切相关，公共政策的均衡性、针对性是新就业形态健康有序发展的重要保障。事实上，自2015 年党的十八届五中全会正式提出新就业形态一词以来，基本上每一个新出台的就业政策都会涉及新就业形态的相关内容。本文采用的样本并不全面，分析结论也只是具有一定参考性。但整体上来说，新就业形态政策工具的运用分布不均，各大政策工具内部的次级工具运用也力度不一。需要尽快完善相关劳动法律法规、加强对平台企业的海外发展赋能，重视对数字技能人才的培养等方面，并实现与其他政策工具之间的协调配比，提高政策工具与政策目标之间的适配水平，为新就业形态发展保驾护航。