开展基层立法联系点工作的实践与思考——以闵行区为例

文/闵行区人大工作研究会

2016 年7 月，市人大常委会以全国人大常委会基层立法联系点为示范，探索设立了首批10 家市级基层立法联系点，后又扩充至25 家，实现了全市16 个区全覆盖。闵行区七宝镇人大基层立法联系点作为全区唯一一家市级基层立法联系点，已经成为闵行参与立法工作的一张闪亮名片。在固有工作基础上，闵行区人大常委会进一步深化和拓展基层立法联系点实践探索，初步建成了“城乡并举、上下联动、条块结合、普专兼顾”的立法联系工作网络，争取尽快实现14 个街镇、莘庄工业区立法联系工作全覆盖。

一、闵行区践行全过程人民民主、探索建设基层立法联系点的实践

多年来，七宝镇人大基层立法联系点充分发挥自身特点和优势，积极探索基层人民群众有效参与立法过程的路径方法。一是广聚民智。七宝人大在本镇各村、居、企业、园区设立的立法联系“站、点”，将立法意见征询网织到了群众家门口，打破立法过程的神秘感。二是广揽智囊。经过多年培育，一批区域内的热心群众和专业人士成为立法联系点骨干智囊，智囊团队伍不断扩大，成为各联系点的主要依靠力量。三是广开言路。从单一的线下座谈会到在线组建“云上议事厅”，再到立法信息进入社区微信群、试点开展网上有奖问答式的立法意见征询，七宝人大不断总结摸索吸引群众参与立法意见征询的方法。

2021 年11 月，闵行区第七次党代会明确提出要“打造闵行特色、城乡并举的全过程人民民主最佳实践地”。随后，区人大常委会召开了全区深化立法联系工作推进会，以延伸阵地、拓展功能、提质增效为着力点，开启了闵行立法联系工作的新时代。

（一）延伸阵地，完善立法联系网络架构

加强整合，夯实区级主平台。由区人大法制委牵头抓总，整合区人大各专工委、各政法单位，引入上海交通大学、华东师范大学、上海社科院作为合作智库，发挥区级平台枢纽作用，为基层提供服务保障及专业支撑。

树立标杆，强化七宝联系点主渠道作用。一是提升能级，将立法联系工作列入镇党委重点工作，成为镇人大、镇域社会治理的重要工作内容。二是创新探索，在工作机制建设、功能拓展方面积极探索新路径、新方法。三是扩覆提质，逐步扩大村、居覆盖面，显著提升参与立法骨干人数，稳步提高立法建议数量和质量。

城乡并举，拓展基层工作网络。增设浦江镇、颛桥镇、江川路街道、新虹街道、莘庄工业区等参与立法联系点，并在村居、企事业单位、楼宇园区、党建站点等设置了百余个信息采集站，聘请专家组成顾问团队。同时，各联系点各自找准定位，分别体现涉农、涉企、科创、商务区和社区治理特色。

（二）加强衔接，推动立法联系功能拓展

在与普法宣传衔接方面，与法宣工作有效统筹、共享平台、同步实施，立法意见征询事项纳入区、镇法宣平台常态化宣传内容。比如，有些基层村居的立法信息采集站点已经成为人大代表向选民宣传新法规的阵地；闵行区级法宣平台“闵晓法”微信公众号开始同步向社会发布立法意见征询问卷。

在与执法监督衔接方面，区、镇人大对参与过的法规项目实行动态管理，适时列入年度执法检查计划，形成工作闭环。比如2017 年，七宝镇人大参与了《上海市水资源管理若干规定》的立法意见征询，2019 年该镇对该规定进行执法检查，提出相关建议，促进法规实施。

在与促进守法衔接方面，区人大常委会与依法治区办、区司法局加强工作衔接，对区委、区政府在推进法治建设方面遇到的问题、提出的建议，在立法联系工作中予以积极应用。各街镇将参与基层立法联系点立法意见征询过程中收集到的与社会治理相关的意见建议，及时报同级党委、政府，统筹考虑解决。

（三）创新探索，努力实现立法联系提质增效

注重顶层设计，明确目标导向。区委将立法联系工作列入年度重点工作。区人大常委会制定总体方案和工作办法，明确总目标、阶段性任务、框架流程、工作机制等，对立法意见征询规模、建议采纳等提出定性定量要求。

探索建立“双向转化”核心机制。区人大常委会与上海市社科院深度合作，探索开展立法文本与群众语言的“双向转化”工作。一方面由社科院专门团队对法规草案文本进行研究解读，把重要内容整理成便于普通群众理解的语言，并分别形成一份通俗性说明、一份调查问卷和一份调研提纲，使基层可直接用于开展征询工作。另一方面，把征集到的人民群众的“土味”建议转化为适用于立法工作的意见建议，以更好适应立法工作需要，提高建议采纳率。

有重点、多元化培育参与立法骨干。区人大常委会要求各联系点加强对参与立法群体的培育。现阶段，重点在法律职业群体和相关重点人群，如“两院”干警、律师、法学院校师生、司法行政人员、企业法务、调解干部、“法治观察员”、居村“法治带头人”、“法律明白人”中培育参与立法的“粉丝”“法友”，厚植参与立法的基本盘。

发挥智库作用，提升征询质量。各基层立法联系点为专家团队做好服务保障，充分发挥专家顾问专业优势。区人大常委会加强与相关高校院所的合作，加强与社会治理、党群工作、行业协会等部门的沟通协作，通过征询面的扩大和“外脑”的专业优势，努力实现立法建议由量到质的转变。

二、工作存在的不足与困难

基层立法联系点工作的群众基础较薄弱，基层一线的知晓度和参与意愿有待提高。大部分单位和个人都能正确认识基层立法联系点的重要性和必要性，积极主动地参与到基层立法工作中来，但仍有少数单位和个人对基层立法联系点的认识存在误区，认为基层立法联系点的空间狭小、位阶不高、作用不大，抱有“多一事不如少一事”的心态，导致参与立法的积极性不高、深度不够。

立法修法工作的专业门槛较高，基层立法联系点工作力量有待补强。立法工作对法律专业水平有较高的要求，而目前基层立法联系点工作队伍的素质及法律专业水平普遍不高、专业人员不足，这些都制约着基层立法联系点的发展。另外，在征集对立法工作的意见建议过程中，人大代表发挥着重要作用，但当前基层人大代表的专业知识和能力难以满足基层立法联系点工作的需要。

基层立法联系点的反馈机制不够通畅。在基层立法联系点开展工作的过程中，社会公众的立法建议意见较多，部分意见未被立法机关采纳，但基层立法联系点未及时向社会公众进行信息反馈、未及时告知社会公众立法机关是否采纳意见及未采纳意见的原因，造成社会公众参与立法的积极性降低，不利于基层立法联系点工作的进一步开展。

三、建议对策

（一）进一步深化民主立法、开门立法

设立基层立法联系点是深入推进科学立法、民主立法的重要制度安排，是保障人民群众参与立法的有效途径，有利于保障社会公众有序参与立法，构建常态化听取群众意见的渠道，进一步推进立法工作向基层延伸，对提高地方立法和民主化程度、促进和保障地区经济社会高质量发展有着重要意义。因此，必须要进一步提升全社会对基层立法联系点制度的认识，做好宣传工作、讲好人大故事，广泛发动人民群众参与到立法工作中，切实发挥基层立法联系点社情民意“直通车”、法治宣传“播种机”、法律实施“检测器”作用。同时，建立完善经费保障和有效激励机制，提升工作价值感，全面激发基层群众和行业专家参与立法工作的积极性。

（二）进一步加强基层立法联系点队伍专业化建设

基层立法联系点要发展与壮大，必须建立一支专业化水平高、综合能力强的工作人员队伍，提升基层立法联系点工作专业化水平。区人大常委会要加强工作统筹和服务保障，更好发挥承上启下、协调整合的立法联系主平台作用。应该主要聘请具有法律专业背景且有时间、有精力参与立法活动的人员，可以尝试吸纳律师、人大代表、司法机关工作人员、法律教育者、具有相关专业背景者等人员进入基层立法联系点工作人员队伍。同时，要进一步加强对基层立法联系点的培训和辅导，建立健全基层立法联系点培训机制，定期对工作人员开展立法知识培训，培训时以基层立法联系点的权限、工作程序和法律法规起草的技术规范等为主要内容，以提升协助立法的质效为基本原则，明确基层立法联系点做什么、怎么做，使基层立法联系点更接地气、更具生命力，确保工作高质量地完成。

（三）进一步提高立法信息双向反馈的准确性

立法质量的提高，需要公众广泛的立法参与，但不同人员对立法的需求不同，基层立法机关难以准确接收到所有人和利益团体的立法意见。因此，进一步提高立法信息双向反馈的准确性至关重要。基层立法联系点设立的初衷是畅通立法机关与社会公众的联系渠道，基层立法联系点应当广泛收集社会公众合理化的意见，引导基层群众参与立法意见征集等活动，帮助基层群众对建议意见进行立法语言转换，提高表达准确性。