新时代边疆民族地区社会治理现代化的本质要求、核心议题与行动方略

张 慧

1.广西大学 经济学院，广西 南宁 530004；2.广西社会科学院 新型智库建设处，广西 南宁 530022

边疆民族地区社会治理能力现代化统一于坚持和完善中国特色社会主义制度之中，表征于新时代国家对边疆治理的实践之中［1］，在国家治理现代化框架和语境中被赋予独特的内涵，具有特殊的时代意蕴。进入新时代，围绕社会治理现代化的新内涵、新指向，分析边疆民族地区社会治理现代化在国家治理现代化进程中呈现出的本质要求、核心议题、行动方略和可行路径，旨在为实现国家治理体系和治理能力现代化蓝图勾勒出清晰的价值航向。

一、新时代社会治理现代化的方略指向

治国必治边，边疆民族地区社会治理是新时代边疆治理的重要议题之一。习近平总书记在党的二十大报告中指出“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提”“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”［2］，为新时代边疆民族地区社会治理现代化提供了基本遵循。

（一）社会治理现代化的新内涵

坚持以人民为中心的发展思想。社会治理是国家治理的重要组成部分，要适应生产力发展水平，建立与治理机构行政能力和社会自治能力相匹配的权力分配与治理机制，处理好国家与社会的关系，平衡好社会秩序与个人自由的空间。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，把改善人民生活、增进人民福祉作为一切工作的出发点和落脚点，从理论和实践上不断丰富新时代社会治理的科学内涵。面对我国社会主要矛盾的转化，我们党坚持把人民的利益放在首位，改变传统由政府主导的社会管理模式，创新社会治理体制机制，不断提高国家治理体系和治理能力现代化水平，保证全体人民在共建共治共享发展中有更多获得感、幸福感和安全感，全面筑牢现代社会运行的稳定基础。

以体制机制创新为关键。社会治理就是要解决社会运行中产生的社会观念、社会制度、社会事业等方面问题。当前我国改革发展已进入攻坚期和深水区，社会运行中面临一系列新情况和新问题，迫切需要进一步深化改革，推动从传统社会管理向现代社会治理转变。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央充分把握社会运行规律，更加重视社会治理主体的多元化，注重利益的调整和协调，关注社会运行中的新特点、新领域，不断加强和创新社会治理，夯实社会良性运行和人民群众实现美好生活的体制机制基础，创新解决交织叠加的社会矛盾和问题，加快推动我国社会稳步、方向准确和目标清晰地进入全面社会治理阶段，促进现代社会良性运行。

以公平正义为保障。公平是社会治理的内在要求，创建公平的社会秩序就是要实现社会公平正义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于中国特色社会主义发展全局，回应实践和新时代要求，加强和创新社会治理，以促进社会公平正义为原则，大力推进社会建设，合理调整利益格局，拓展社会参与渠道，加强思想道德建设，抓好各项民生工程，坚持依法治理，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，使广大民众获得平等参与、平等发展的权利，在社会财富增长、劳动生产率提高的基础上同步获得收益的增长，推动建立现代社会公平的秩序。

（二）社会治理现代化的新指向

从“社会管制”到“社会管理”，再到“社会治理格局”［3］，反映了党对社会运行规律和治理规律认识的深化，适应了我国新时代的新特点和回应人民群众在新时代的新期待，推动社会治理领域发生了一系列理论创新、制度创新和实践创新。

以治理理念现代化为行动先导。加强创新社会治理，首先是社会治理理念的创新。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进中国特色社会主义伟大事业的征程中，面对错综复杂的社会问题，根据经济发展与社会建设不相适应的实际，积极进行社会治理的理论创新，以创新的社会治理理念引领经济发展与社会建设的实践，并在实践中不断丰富和完善。我们党以治理理念现代化为行动先导，不断深化关于社会建设和社会治理规律的认识，社会治理理论日益成熟，形成了党的领导是社会治理的根本政治保证［4-5］，增进人民福祉是社会治理的出发点和落脚点，全民共建共享是社会治理的基本格局，社会治理法治化是社会治理的基本方式，社会治理精细化是社会治理现代化的内在要求等一系列社会治理理论。

以治理方式现代化为有效手段。改进社会治理方式是创新社会治理体制、提高社会治理水平的重要要求。改革开放以来，随着经济体制变革，利益格局不断调整，我国社会各方面发生了巨大变化。党的十八届三中全会提出“改进社会治理方式”“激发社会组织活力”“创新有效预防和化解社会矛盾体制”“健全公共安全体系”［6］等一系列新思路和新举措，对于提高社会治理水平、维护最广大人民根本利益，具有重要的现实意义。只有不断改进社会治理方式，综合运用经济手段、行政手段、法治手段等，采取协商、对话、协作等方式，加快推进治理方式现代化，才能回应人民群众的新要求新期待，不断增强社会治理的科学性、针对性和有效性，协调解决社会矛盾。

以治理能力现代化为核心动力。推进社会治理能力现代化是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理能力现代化的重要内容。社会治理能力是国家治理能力的一个重要方面，在一定程度上反映了国家治理状况。社会治理能力是政府、社会组织、公众等行为主体协同合作、多元互动，以国家法律和各种规章制度为依循管理社会各方面事务的能力，从而促进社会资源合理配置，满足人们的合理需求。社会治理能力不是某一项的单一能力，而是以社会治理体系为依托的体系能力，与社会治理体系紧密相连。进入新时代，随着经济体制的变革，利益格局不断调整，我国社会各方面发生了巨大变化，加强和创新社会治理，就要以治理能力现代化为核心动力，适应时代变化，更加注重社会治理能力建设，改革不适应实践发展要求的规章制度，不断增强按章办事、依法办事意识，把各方面制度优势转化为社会治理效能。

以治理体系现代化为重要保障。当前，我国社会已经进入新发展阶段，面临的形势严峻复杂，对社会治理提出了更高要求。为此，加强和创新社会治理应根据社会发展和社会治理转型的实际，以治理体系现代化为重要保障，把推进社会治理体系与坚持和完善中国特色社会主义制度紧密结合在一起，加快完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，注重社会治理体系依托力量、治理方式、所需资源等要素的整体性，健全公共安全、社会治安防控、社会心理服务和社区治理体系，推动社会各项事务治理的制度化、规范化，不断提升社会治理能力和水平，实现社会治理现代化。

二、新时代边疆民族地区社会治理核心议题的转变

边疆民族地区作为国家治理体系和治理能力现代化中独特的社会单元，在国家治理现代化框架和语境中被赋予了独特的内涵。一方面，边疆民族地区多数地处祖国边陲，集“革命老区”“民族地区”“贫困地区”“边境地区”等显著区域特征于一体，社会治理在一定程度上受限于相对落后的经济社会发展基础，形成难以弥合的“治理缺陷”。另一方面，边疆民族地区在地理区位上与多个国家接壤，随着国家开放程度的扩大，体现出“开放前沿”的特性。复杂交织的地理区位和发展环境助推形成了地缘政治生态多元、民族生态多样等特征。进入新时代，边疆民族地区的社会治理面临新环境、新形势和新使命，在国家治理现代化的整体视域下其社会治理的核心议题也发生了转变。

（一）治理主体从“一元”到“多元”演进

传统的社会治理是以“政府统揽”的理念推行，社会治理过多地依赖于政府。随着社会发展的进步，使得社会治理主体实现从“一元”到“多元”的结构性转变。新时代的社会治理是多元主体的合作共治，需要充分调动公众参与社会治理的积极性，以政府主导，充分发挥社会调节和居民自治的多方动力。边疆民族地区多民族的属性决定了社会治理面临的群众诉求是复杂交织的，既包括群众社会性活动，又涉及民族文化、宗教信仰等方面，需要更多的社会主体参与其中。从边疆民族地区的实际来看，多元治理主体仍然较弱，公众参与的主体和载体不够多元，这些问题亟须在“多元”治理导向下予以健全。

（二）治理场域从“封闭”到“开放”扩大

由于独特的自然地理区位条件，形成了具有区域特色的民族个性特征，在一定程度上决定了民族地区社会治理体系的根植性。一方面，边疆民族地区大多地理位置偏远，经济发展基础较差、底子薄，在全国乃至全球的市场参与度、竞争力等与东部沿海地区存在较大差距，经济社会发展的不平衡不充分，传导至社会治理领域，形成较大阻力。另一方面，在加快构建国内国际双循环新发展格局的背景下，边疆民族地区的地理区位已从历史上的边疆偏远地区，转变成现在国家的开放前沿和“窗口”，实现从“边缘地带、缓冲地带、落后地带”升级为“国际合作前沿区、国家战略纵深区、经济增长潜力区”的转变。随着国家开放程度的深化，加之“全域”治理新要求，边疆民族地区社会治理场域延伸至边境，治理问题不仅是经济社会发展问题，还涵盖了跨境“三非”问题、跨国犯罪、毒品走私等复杂议题，加剧了社会治理的难度，创新社会治理面临更大挑战。

（三）治理目标从“维稳”到“维安”跃升

社会治理的不同阶段，具有不同的治理内容和对象。在传统的“维稳”模式下，社会治理的目的重在社会控制，维护稳定。随着改革的不断深入，社会治理的逻辑逐步向“维安”转变。对边疆民族地区而言，“革命老区”“民族地区”“贫困地区”“边境地区”的区情特征，要求边疆社会治理必须遵循“在继承中发展、在发展中创新”［7］的工作方法，一方面，对于既往形成的优秀经验和做法，要基于边疆民族地区“维稳”“维安”的新的现实条件下去考量，适应的要守正笃行，不适应的要坚决改革、创新；另一方面，要准确把握边疆民族地区“边疆、民族、山区”区情和“民族问题、宗教问题、边境问题相互交织”的突出特点、新形势、新任务，在集聚各方资源、强化制度设计、丰富建设内容、提升示范效应、加大保障力度等方面探索创新，以此实现社会治理推动边疆民族地区公共安全、国家安全总体目标。

（四）治理领域从“单位”到“全域”延伸

党的十八大以来，社会治理横纵条线管理不断变化，出现了从中央到市场、社会横向分权，从“单位治理”到“社区治理”的纵向分权。社会治理手段也日益丰富，道德教化、心理干预、舆论引导等手段得到充分运用。对边疆民族地区而言，社会治理领域的扩大，不仅表现为治理内容、治理场域、治理对象的扩大，也体现了对治理载体、治理手段、治理方式等治理能力要求的提升。这就要求维护总体国家安全观的框架下，探索中国特色解决边境治理和民族问题的正确道路，在推动边疆民族地区各民族交往交流交融中增强参与社会治理能力，形成民族地区开展社会治理的有效经验。

三、新时代边疆民族地区社会治理的行动方略

边疆民族地区社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的落实和体现，是面对世界百年未有之大变局和顺应时代发展在边疆民族地区社会单元开展有效治理的应然之举，充分展现了我们党对社会治理体系的规律领悟和实践把握。新时代边疆民族地区社会治理现代化，就是在国家治理体系和治理能力现代化的总体框架下，加快建立一个传统与现代、目标与现实相统一的社会善治总体目标，铸牢中华民族共同体意识打造各民族共有精神家园，坚持和完善民族区域自治制度，提升边疆民族地区社会治理效能，书写新时代边疆民族地区高质量发展新篇章。

（一）明确边疆民族地区社会善治总体目标

边疆民族地区社会治理的总目标镶嵌于边疆民族地区的经济社会发展中，要有力有效解决社会问题，促进社会公平正义，推进边疆民族地区社会的发展和建设。进入新发展阶段，面对边疆民族地区“老、少、边、山”的最大实情，社会治理导向由“维稳型”向“发展型”转变，城乡居民社会治理诉求由“基本”向“多样”提升。推进边疆民族地区社会治理现代化，就是要在国家治理体系和治理能力现代化的总体框架下，突出边疆民族地区社会治理资源的整合、治理制度的优化、经济民生的改善，以及民族认同的增强、安全稳定的维护、社会活力的激发，从塑造周边安全的高度治理涉边突出问题，以综合施策形成多方合力，共同推动实现边疆民族地区社会善治总体目标。

（二）铸牢中华民族共同体意识打造各民族共有精神家园

深刻理解和把握铸牢中华民族共同体意识在党和国家事业全局中的重要地位，正确领会建设铸牢中华民族共同体意识示范区的核心要义，在铸牢中华民族共同体意识上作出示范。以铸牢中华民族共同体意识为主线，将民族团结进步典范与新时代团结奉献、开放包容、创新争先的建功立业精神结合起来，将全面深入持久开展新时代民族团结进步创建工作结合起来，将铸牢中华民族共同体意识打造各民族共有精神家园结合起来，以推动边疆民族地区社会治理现代化为原则，观照边疆民族地区的特殊性和异质性，树立共建共治共享新理念，突出主体共建，多方参与，凝聚合力，引导各族干部群众把铸牢中华民族共同体意识内化于心、外化于行。

（三）坚持和完善民族区域自治制度

民族区域自治是维护国家统一和民族团结的重大制度安排，也是国家治理体系中的一项重要的治理制度。边疆民族地区特殊的自然环境、地理位置、历史因素等，决定了民族团结在经济社会全局工作中的重要地位。党的十九届四中全会报告中指出“坚持和完善民族区域自治制度”“坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路”“打牢中华民族共同体思想基础”“全面深入持久开展民族团结进步创建”“支持和帮助民族地区加快发展，不断提高各族群众生活水平”［8］。可见，坚持和完善民族区域自治制度，是国家治理现代化进程中处理民族问题与民族关系的重要构成。新时代，在推动边疆民族地区社会治理现代化过程中，需要全面贯彻执行党的民族政策，充分彰显民族区域自治制度优越性，推动制定（修订）自治县自治条例、单行条例及涉及民族事务的政府规章和规范性文件，推动民族区域自治区制度与村（社区）民自治机制深度融合，在法治轨道治理民族事务，教育引导各族群众尊法学法守法用法，推进边疆民族事务治理体系构建和治理能力现代化提升。

四、新时代提升边疆民族地区社会治理现代化的可行路径

提升边疆民族地区社会治理体系和治理能力现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要构成，要实现这一重大战略目标，必须坚持党的全面领导，积极探索治理主体多元化、治理路径法治化、治理方式德治化、治理手段数字化等路径，加快探索具有时代特征、民族特色、区域特点的社会治理现代化之路。

（一）坚持党的全面领导，激活社会治理现代化“红色引擎”

党的领导是保证将制度优势顺畅地转化为社会治理优势的关键，坚持党的全面领导是贯穿社会治理全过程、加快推进社会治理现代化必须遵循的前提和要求。结合我国具体国情，以推进党的组织体系建设为抓手，坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，强化基层党组织对基层治理的领导，发挥政治引领在社会治理中的引擎作用，是实现有效治理的根本所在。以政治建设为引领，将党的政治优势和组织优势转化为基层治理优势，打造“红色引擎”助推社会治理。通过加强制度建设，建立健全基层党组织主导的决策议事、群众自治、急事共商、难事共解、社会参与等机制，通过不断完善党员干部联系服务群众机制，进一步增强基层组织的凝聚力和号召力。通过选优配强基层党组织书记，把基层党组织书记培训纳入干部教育培训总体规划，增强培训教育实效，强化激励保障，建立村（社区）干部报酬正常增长机制，更好地激发基层治理新的生机活力。

（二）提升治理能力现代化，筑牢社会治理现代化“坚实底座”

推动边疆民族地区社会治理现代化，必须坚持以人民为中心的发展思想，尊重各族人民的主体地位、发挥各族人民的首创精神、保障各族人民的各项权益，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，以治理能力的提升推动边疆民族地区社会治理现代化。积极破解群众“最难”治理重点，精细基层社区治理网格，做好社会治理“第一公里”。大力消除群众“最愁”治理薄弱环节，切实做好食品安全、医疗服务、城市交通、城乡环境建设、矛盾纠纷化解等重点工作，从源头上根治治理难题；尽力满足群众“最盼”治理事项，落实人民群众在入学升学、就业创业、就医养老、住房保障等方面应享受的优惠政策，充分保障特殊群体、弱势群体的发展权益等，加快探索“革命老区”“民族地区”“贫困地区”“边境地区”的现代社会治理道路。

（三）推动治理主体多元化，深化社会治理现代化“源头活水”

激活社会自治的内在活力，才能从源头上确保社会治理的多元参与，多元共治。目前，全国已探索出一批社会自治的实践经验，包括创新组织形式，创新居民自我管理与自我服务模式，大力推广居民议事会、居民自治小组或居务管理小组等自治形式。通过丰富工作载体，搭建基层群众参与公共事务的议事平台，推动社区村（居）民委员会遇事多协商，形成“大事一起干、好坏大家评、事事有人管”的治理格局。充分激发群众自治活力，最大限度调动群众参与基层社会治理的积极性，构建多元主体共联、多元平台共建、多元组织共商、多元资源共享、多元服务共担的新型社区村（居）治理体系，是实现社会长治久安的主要动能。

（四）提升治理路径法治化，促进社会治理现代化“定分止争”

强化社会法治治理，把保障人民群众生命财产安全、维护公共安全与社会治安作为社会治理的第一要务，建立“民呼我应”的司法治理体系。加快法治政府建设，以边疆民族地区法治政府建设为牵引和载体，在社会领域发挥法治保障作用，是解决社会纠纷矛盾的有力法宝。深入推进依法行政，推动各级领导干部带头尊法学法守法用法，用法治方式、手段破解社会治理难题，引导社会成员养成在法治轨道上主张权利、解决纠纷的习惯，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。创新打造基层矛盾纠纷多元化解平台，健全社会矛盾纠纷多元预防调处防范化解机制，推动信访维稳工作法治化、规范化。

（五）探索治理方式德治化，实现社会治理现代化“春和景明”

发挥德治的“春风化雨”治理作用，是近年来各地探索社会治理道路的有效路径之一。通过发挥社会主义核心价值观的统领作用，依托社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，从而凝聚以德治心、以德聚人，凝聚向善向上力量。将边疆民族地区优秀传统文化融入宣传建设，融合“党群服务中心”“新时代文明实践站”“司法行政工作室”“网格服务站”等载体建设，发挥宣传阵地作用，加强思想道德建设。在边疆民族地区以铸牢中华民族共同体意识为主线，全面深入持久开展新时代民族团结进步创建工作，推进“五个认同”宣传教育，打造全国民族团结进步示范典型。规范引导少数民族传统文化习俗、家风家训，深度挖掘各民族优秀传统文化在“德治”与“自治”中的时代价值，激发各族群众对中华优秀传统文化的认同感和自豪感。

（六）创新治理手段数字化，推动社会治理现代化“提档升级”

数字时代，智能化手段成为推动社会治理的“加速器”。通过加快推动大数据、智能化与社会治理深度融合，加快推动社会治理提质升级。实施数字化改革提升治理效能，用智能化“小程序”解决“大事情”，打通社会治理“最后一公里”，切实提高服务群众的效率和水平。按照数字化架构推动社会治理全网联动，加快社会治安防控体系建设，重点应以智慧助力“平安城市”建设为重要抓手，推动综治信息化平台和“雪亮工程”建设，构建“大数据+视频监控”综合治理模式。以“党建+网格”模式打通基层治理和服务的关键环节，把党组织设置与网格划分相融合，建立网格党组织，通过力量下沉、资源下沉、服务下沉实现“一网管全街，小事不出网格，大事不出社区”，用“小网格”引领“大党建”、推动“大治理”、实现“大服务”。