国有企业党委开展前置研究重大经营管理事项的实践与启示——以H 集团为例

贺 佳

广西宏桂资本运营集团有限公司 党群工作部，广西 南宁 530025

2022 年10 月，习近平总书记在党的二十大报告中指出：“推进国有企业、金融企业在完善公司治理中加强党的领导。”［1］党的二十大审议通过的《中国共产党章程（修正案）》中规定：“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。”［2］《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第四章第十五条中规定“国有企业重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。”［3］由此可见，开展国有企业党委前置研究重大经营管理事项是充分发挥党委领导核心和政治核心作用的重要途径，需要就具体的实践要求和操作模式深入思考，对存在问题进行分析，并结合实际提出对策建议，积极探索解题思路。

一、国有企业党委开展前置研究重大经营管理事项的必要性

（一）规范开展党委前置研究是坚持党对国有企业领导的内在要求

开展党委前置研究重大经营管理事项不仅具有理论基础和法理依据，而且是加强党对国有企业领导的一项重要政治要求，是国有企业发挥党的民主集中制这一制度优势，确保党委对企业重大决策的知情权、参与权得到落实的重要保障。在2016 年召开的全国国有企业党的建设工作会议上，习近平总书记对国有企业党委发挥领导核心和政治核心作用作出了深刻阐述：“要明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。要处理好党组织和其他治理主体的关系，明确权责边界，做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。”［4］习近平总书记提出的重要要求，为建设中国特色现代国有企业制度、正确处理加强党的领导和完善公司治理关系提供了根本遵循。规范开展党委前置研究，有利于国有企业贯彻落实“两个一以贯之”①坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。重要要求、有利于把党的领导与公司治理统一起来，体现了党管国企原则的内在要求。

（二）规范开展党委前置研究是发挥党委领导核心作用的现实需要

国有企业是党领导的国家治理体系的重要组成部分，既有鲜明的经济属性，也有鲜明的政治属性，是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础。而政治属性又是国有企业的根本属性，旗帜鲜明讲政治是第一位要求。国有企业从诞生之日起就始终践行着党的初心和使命，国有企业中的党委与国有企业本身，在目标任务上是一致的。我国的国有企业围绕建立完善的现代企业制度，设立了董事会、经理层、监事会等法人治理结构，形成了多个治理主体。党委在国有企业治理结构中要充分发挥领导核心和政治核心作用，行使“把关权”和“监督权”，开展前置研究是推动实现这个目标的重要途径。国有企业党委只有用好了前置研究这把“金钥匙”，才能确保企业重大经营管理事项符合党的路线方针政策，契合党和国家的战略部署要求，保证企业的重大经营管理事项落地落实落细。

（三）规范开展党委前置研究是党的领导融入企业生产经营的有效方式

做好新时代国有企业的党建工作，需要正确理解和认识国有企业党建工作与生产经营的辩证关系，把建设与发展融合到质效提升上去，系统谋划、精准施策、完善机制，切实把高质量党建优势转化为国有企业高质量发展优势。党委开展前置研究的出发点在于把关定向，不能“眉毛胡子一把抓”，也不能忽视国有企业其他治理主体而包办一切。不同的治理主体有各自不同的规章制度，需要科学、高效地执行，需要党委总揽全局、协调各方，使得企业做到无缝衔接，公司治理才能运转高效，生产经营才能有序进行［5］。因此，开展党委前置研究，有利于推动全面从严治党向基层延伸，突出党组织的政治优势，有利于董事会和经理层等其他治理主体将党组织的意志认真地贯彻、正确地执行。

二、国有企业党委开展前置研究重大经营管理事项的主要内容和关键环节

（一）前置研究的范围

党委前置研究的前提条件是明确重大经营管理事项的范围，做到各治理主体职责清晰。从类别来看，党委前置研究主要包括四个方面的内容：一是贯彻落实党中央决策部署和落实国家发展战略的重大举措事项；二是企业战略规划等重大经营管理事项，如企业生产经营方针、发展战略和中长期发展规划，重大投融资规划的制定，主业、经营范围及年度投资计划的确定和变更，公司章程的制订和重要修订，基本管理制度的制订和重大修订，资产重组、资本运作、重大资产交易、重大担保、重大工程建设事项，重大资产损失、大额不良资产核销事项，企业负责人经营业绩考核目标值的确定，年度财务预决算等重大财务事项，重要改革方案，内部管理机构设置和调整方案等；三是员工权益以及社会责任方面的事项；四是董事会授权决策方案以及其他重要事项等。

（二）前置研究的基本要求

加强党对国有企业的全面领导，要求国有企业党委在企业日常生产经营管理决策过程中,能够通过开展前置研究的途径全程参与、严格把关，其基本要求体现在以下四个方面：一是从落实政治把关上看，党委前置研究的事项是否贯彻落实了党中央的重大决策部署；二是从履行使命担当上看，党委前置研究的事项是否落实国家发展战略，在推动高质量发展方面是否到位；三是从确定发展目标上看，党委前置研究的事项是否立足企业的主责主业，从企业的五年规划、年度计划、制定的近期目标出发，是否有利于实现国有资产保值增值、是否有利于企业顺利完成经营指标任务；四是从增强宗旨意识上看，党委前置研究的事项有无损害社会的公平正义、公众利益，有无侵害企业干部职工的合法权益。此外，还要加强决策意识和项目化推进意识，科学制定前置研究重大事项清单，明确前置研究既是时间性概念，又是程序性概念，不能将二者割裂开来。要推动前置研究重大事项清单与“三重一大”①重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论作出决定的制度（简称“三重一大”决策制度）。决策制度衔接一致，为促进各治理主体有效履行职权提供保障。

（三）前置研究的基本程序

党委前置研究的基本程序一般可分为以下环节。一是酝酿启动。由有关部门、领导、外部董事、职工董事等提出动议或工作建议［6］。特别重大或者复杂敏感的事项，应当经由党委书记、董事长与总经理等沟通后启动。二是论证评估。涉及重大决策事项、重大项目安排和大额度资金使用等重大事项，必须按照有关规定开展调查研究、进行研究论证和风险评估，还可以根据需要，由董事会专门委员会研究拟定建议方案。三是做好会前沟通。党委书记、董事长和总经理以及其他有关领导班子成员要进行酝酿沟通，形成共识，必要时听取相关方面的意见。四是法律审查。涉及重大决策事项、重大项目安排和大额度资金使用等重大事项，在决策备选方案提交会议决策前，需进行合法合规性审查，风控法规部出具法律审核意见书。五是议题提报。严格按照相关流程做好议题提报和上会准备工作，未报经企业主要领导审定材料的议题，不予安排上会。如涉及重大紧急事项、商业秘密的议题，经企业党委书记同意，可特事特办。六是党委会进行集体研究，党委书记在会上进行末位表态后形成党委意见。七是与董事会其他成员沟通，视议题内容听取董事会专门委员会的意见。八是董事会会议发表意见。

（四）前置研究的关键环节

在实际工作中，由于企业党委会、董事会、经理层对于需要研究的重大事项理解不同，存在争议是在所难免的。究其原因，主要是掌握的信息不对称、看待问题的角度不同等，三个治理主体之间还存在职责不够清晰、协调运转不够到位的现象。为此，前置研究需要把握的关键环节主要体现在三个方面：一是董事会、经理层和相关职能部门要尽可能给党委提供详尽资料、专业咨询乃至专门委员会的研讨结论，以便党委全方位掌握信息，做出恰当判断。二是党委要主动开展调研论证，充分吸收各方面意见。尤其在重大投资、工程建设项目、重大经营管理事项，需视情况事先听取外部董事、有关专家、纪检监察机构的意见。企业改制等涉及职工切身利益的重大事项、制定重要的规章制度，应当听取工会的意见建议，或通过职工代表大会等其他形式听取职工群众的意见建议。三是为切实提高党委前置研究的效率和效力，党委会、董事会、经理层出现意见分歧时，应遵循以下三种解决路径。其一，进入董事会、经理层的党委班子成员需要充分表达党委会开展前置研究的意见和建议；其二，党委班子成员如发现董事会、经理层拟作出的决策不符合党中央的重大决策部署、违背国家发展战略，或有可能损害社会公众利益以及企业干部职工的合法权益时，应及时提出撤销或缓议该决策事项的意见，会后及时向党委报告。如得不到纠正，应当及时按规定程序向上级党委报告；其三，对于党委前置把关的重大事项，董事会、经理层成员认为不够合理之处，可提出意见，并与党委会充分沟通，进一步调整完善。双方沟通后仍难以达成一致的，应当及时按规定程序向上级党委报告。

三、国有企业党委开展前置研究重大经营管理事项中存在的问题

在深化改革背景下，国有企业以党的二十大精神和党章的要求审视党委在前置研究工作中的作用发挥，还存在一些差距和短板，需要理清思路，加以重点解决。

（一）对前置研究的认识还不够统一

就目前而言，对于党委开展前置研究的认识，主要存在两种看法。一是认为在公司治理结构中，董事会、经理层应当无条件服从于党委领导，党委可以代替董事会作决策。二是认为国有企业作为经济组织有其自身的规律，党委不能“越俎代庖”行使董事会、经理层的职能，导致对前置研究的重要性和必要性认识不足。部分企业负责具体实操的经办人员对企业党委与董事会、经理层等公司治理主体之间的有机统一关系认识还不够明确、思路不够清晰，对于该提请党委会前置研究的议题意见不一。

（二）开展前置研究的运行机制还不够健全

部分企业党委会议事程序简单化的现象还不同程度地存在。如，有的企业党委前置研究的时机、流程落实不到位，既想体现党委领导作用，又想提高决策效率，党委会、董事会、经理办公会有时合并召开，“三会”作用划分不够清晰［7］，党委会前置研究作用未能发挥到位。有的企业党委研究讨论“三重一大”重大事项前开展论证和风险评估准备不到位，党委会、董事会、经理层缺乏必要的沟通交流，或沟通协商不够充分。有的企业党委开展前置研究时讨论不够深入，提出的意见建议缺乏针对性和科学性［8］。

（三）履行前置研究职责人员的能力素质还有待加强

部分企业领导班子成员在参加前置研究讨论企业重大经营管理事项时，专业素养和能力不足，缺乏市场和专业分析的判断力；有些企业领导班子成员长期从事经营管理业务，缺乏从政治上分析判断问题的能力，如果单纯从业务角度出发，就容易影响前置研究的效率和质量。

四、H 集团党委开展前置研究重大经营管理事项的实践

2016 年10 月全国国有企业党的建设工作会议召开以来，尤其是2022 年新的党委领导班子组建以来，H集团党委认真学习贯彻习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上提出的“两个一以贯之”“三个有利于”“四个坚持”“六个力量”等重要论述，坚持把党的领导融入公司治理各环节，明确集团公司党委在法人治理结构中的法定地位，突出党委“把方向、管大局、保落实”的作用，明确了党委前置研讨的具体内容，走在了省直企业前列。

（一）把握“一个核心”要义

把握民主集中制这个核心要义，确保中国特色现代国有企业制度的政治经济地位和运行体制机制不发生动摇，体现国有企业党的领导融入公司治理各个环节的鲜明特色。在实践中，H 集团党委制定并根据实际重新修订完善了党委会议事规则、党委前置研究讨论重大事项实施办法、党委会前置研究重大事项清单等多项制度，坚持科学决策、民主决策、依法决策、注重质量效率。党委会、董事会、总经理办公会的会议安排和议题相关材料提前预告并打印分送给参会人员，不搞临时动议，不以传阅、会签、个别征求意见、现场办公会等形式代替集体决策。形成决策后，由党政办公室督办专员负责抓好跟踪督办，推动决策事项落地落实。H 集团党委领导班子定期听取事项落实情况报告，研究推进措施，对重大决策执行进行全程跟踪了解、督查督办，加大对决策落实情况的检查力度。

（二）明确“四个前置”原则

一是不能以坚持和加强党的全面领导为“借口”，就把党委直接作为企业生产经营决策中心和指挥中心。党委既不能缺位，也不能越位，党委前置研究讨论形成意见，并不等同于前置决定。坚持“授权的一般不前置”，对于政策要求明确、具体标准清晰的董事会授权董事长、总经理决策事项，党委一般不作前置研究讨论，防止前置研究讨论“事无巨细”，确保党委聚焦谋大事、议重点。二是不把由党委层面研究讨论决定的事项与党委前置研究重大经营管理事项相混淆，不把“三重一大”事项简单等同于重大经营管理事项。如：党建工作重要制度的制定，党组织工作机构设置和调整方案属于党委会研究决策的事项，并非党委研究讨论的重大经营管理事项，故不存在“前置”一说。三是党委前置研究讨论时明确不同意的重大事项，不再转交董事会、经理层决策。四是根据董事会、经理层审议意见需作出重大调整修改的，再次转交董事会、经理层决策的重大经营管理事项，应当再次转交党委前置研究讨论。

（三）探索四条实现路径

前置研究不仅是国有企业落实党委“把方向、管大局、保落实”的内在要求，而且是解决党的建设虚化、弱化、淡化、边缘化问题的精准举措，也是全面加强和改进党的建设的重要环节。H 集团党委在开展前置研究过程中，自觉加强理论创新和实践创新，在落地、落实、落细上下功夫，通过四条路径确保前置研究提质增效。一是做到集团公司和所属企业“党建入章”，印发了《H 集团所属公司制企业章程指引》，H 集团列入国企改革三年行动企业基数名单的企业均已落实党建工作入章的要求。二是在党委会议事规则中，对议事范围、议事程序等作出明确要求。充分发挥领导班子表率作用，结合实际建立了班子周例会制度，通过每周一上午召开领导班子成员会议，就上一周工作情况和本周计划进行交流讨论，及时研究、协调、解决工作中的重点难点问题，群策群力推动各项工作落地见效。三是建立健全“三重一大”决策制度，修订《“三重一大”决策制度实施办法》《决策机构决策和管控事项清单》《决策权力运行流程图》，有效增强领导干部贯彻执行民主集中制的自觉性和科学决策的责任感，有效规范和约束领导班子和领导干部的决策行为。四是完善“双向进入、交叉任职”领导体制［9］，H 集团实行出资企业党委书记、董事长由一人担任，党员总经理担任党委副书记，设一名主抓企业党建工作的专职副书记。只设执行董事的，党组织书记和执行董事一般由一人担任。根据工作调整及需要，及时充实各级党组织的领导班子成员，建立完善党组织换届提醒督促机制，指导出资企业做好党委领导班子任期届满换届选举工作，推动党的组织和党的工作无死角、全覆盖。

（四）构建三种保障机制

为确保党委前置研究工作落地落实，切实发挥党委对国有企业的领导作用和政治核心作用，面对新形势、新任务，H 集团党委从维护党的根本利益出发，积极落实各项责任制度，完善工作网络，明确工作主体，拓展工作内容，转变管理方式，在不断探索创新中，推进企业稳定发展。一是加强党委班子自身建设，提供组织保障。严格落实“第一议题”，强化理论武装，提升前置研究的质量效率。尤其是2022 年以来，集团党委审时度势、运筹帷幄、正本清源，聚焦主责主业，对集团公司“十四五”规划进行修编，围绕全面增强基层党组织政治功能和组织功能，强化党建顶层设计，选优配强各级党组织领导班子，以高质量党建引领保障企业高质量发展。二是构建完整规范的制度体系，提供制度保障。近年来，H 集团按要求建立了企业内部重大事项分级权责清单，明确集团公司和出资企业的权责划分，建立起了权责清晰、规范有序、运行高效的公司运行体系。对集团公司现行的规章制度进行全面梳理，及时更新、废止、新建一批制度，保持企业制度性文件的完整性、延续性。开展风险管理、内部控制、合规管理，建立健全大监督体系。出台《H 集团关于进一步深化企业总法律顾问制度建设的实施方案》，建立健全集团公司总法律顾问管理办法，为改革重组后的出资企业配备总法律顾问。出台《信访维稳工作制度》《风控联席会议制度》等多项制度，建立健全严格、规范、全面、有效的内控体系，有效防范化解企业重大风险。进一步强化对出资企业财务委派管理制度，在实行财务总监（总会计师）委派管理的基础上，增加财务部门经理委派管理。持续健全大监督体系，整合财务、审计、法务、风控、纪检等部门的力量，推进集团公司各监督主体贯通融合，形成合力。落实纪检监察专员派驻制度，建立健全纪检监察专员管理制度，推动纪检监察体制改革走深走实。从完善制度入手，多管齐下提升企业运营管理水平，保障党的领导落实到公司治理各环节。三是探索实施信息化管理，提供后台保障。H 集团党委以落实基层党建“五基三化”工作中关于党建信息化建设的目标要求为契机，建设实施党委决策流程的信息化管理系统，对党委会、董事会议题审查登记表进行优化更新，对党委会议事规则中的重大事项清单、前置研究重大事项清单实施台账管理，出台以项目化工作机制加快推进重点工作实施意见，通过工作项目化、项目流程化、流程规范化、规范信息化的原则进行管理，有效提高党委开展决策和进行前置研究的工作效率。

五、H 集团党委开展前置研究重大经营管理事项的启示

通过对国有企业党建工作新实践、新探索的梳理和总结，围绕国有企业党委如何进一步发挥领导核心和政治核心作用，文章提出下一步扎实开展党委前置研究工作的几点启示。

（一）进一步深化对党委发挥领导作用的思想认识

深刻认识“把方向、管大局、保落实”是国有企业党委担负的重大政治责任，必须认真履行。国有企业党委要自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，坚决贯彻党的理论和路线方针政策，确保国有企业始终坚持改革发展的正确方向。要坚持议大事、抓重点，切实履行党委在决策、执行、监督各环节的权责，用好决定权、把关权、监督权，强化企业管理、维护职工权益和社会稳定，推动企业全面履行经济责任、政治责任、社会责任。要树立正确的选人用人导向，建强班子带好队伍、提升基层党建“五基三化”工作质效，引导群团组织积极发挥作用，领导全体干部职工凝心聚力发展企业主责主业，重实效、强实干、抓落实，把党中央、自治区党委部署要求落到实处，推动企业做强做优做大，实现国有资本保值增值。

（二）进一步加强制度衔接

企业通过不断完善和优化工作制度，在党委会议事规则中重点体现议事前置的研究范围，在“三重一大”决策制度中重点界定不同主体间议事决策的顺序，严格规定责任履行的“权”和“责”，形成不同主体间议事决策的程序闭环。规范落实董事会是决策核心，主要管“干不干”的问题；党委是领导核心和政治核心，主要管“可不可以干”的问题；经理层是执行层，主要管“如何干”的问题。在法律保障上，如遇制度梳理和修订，需协同企业法律事务部门对前置研究事项清单进行合规合法审查，明确各决策主体各自负责的环节、程序和规则，确保不同制度之间贯通耦合，形成相互衔接的制度体系，确保议事内容明确清晰，使党委开展前置研究和参与决策有依据。

（三）进一步加强领导班子能力建设

在领导班子能力建设和能力提升中，始终坚持对国有企业领导人员“对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁”的工作要求，打造高素质专业化的领导班子队伍。始终坚持将对党忠诚、思想过硬作为首道“关口”，以廉洁干净作为基本要求，加强党性教育，切实增强领导干部政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。以任期制和契约化管理为重要抓手，加强对出资企业党委领导班子的配备研究，根据出资企业规模、业务性质、管理难度等因素确定合理的领导班子职数；综合运用“选育管用”等多种形式，拓宽出资企业党委领导班子的知识层面，改善知识结构；重视转化选人用人机制，加强年轻干部的引进、培养和锻炼，形成梯次配备、搭配合理、优势互补的领导班子结构；重视引进及培养高素质专业化、市场化人才队伍，弘扬企业家精神，使其在党委前置研究过程中充分发表专业、权威、可行性高的意见建议，从而提升党委前置研究的效率和质量。

（四）进一步强化责任落实

以落实责任为抓手，以党建考核和经营业绩考核为手段，以党管干部为支撑，以全面从严治党为保障，对党委前置研究的责任落实情况开展监督和考核。国有企业要压紧压实“关键少数”监督、同级监督、主动监督、相互监督责任，对前置研究工作缺位或明显违反民主集中制原则的、故意规避集体决策和借集体决策名义违规，给企业造成损失的问题和现象，要充分发挥斗争精神，及时提出整改意见，根据纪检监察工作程序严肃追责问责。要坚持“三个区分开来”①要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。，建立容错纠错机制，持续激励企业党委班子成员勇于担当作为。要打好督查、述职、考核、问责的“组合拳”，督促所属企业党委全面抓好落实，确保前置研究程序要求自上而下落地落实落细。同时，党委前置研究还要做到前后兼顾、动态管理，特别是对于一些运行过程中可能出现偏差、出现风险的事项，要及时跟踪督查、评估反馈、根据情况向上级党委报告。

综上所述，国有企业要坚持以党委前置研究发挥政治引领保障作用为重要抓手，深度探索加强党的领导和完善公司治理相统一的路径，充分发挥党委的领导核心和政治核心作用，为做强做优做大国有资本和国有企业，实现国有资产保值增值，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴贡献力量。