结构嵌合与关系重塑：数字技术何以有效赋能城市基层治理——以S市Z街镇“一网统管”为例

顾丽梅，宋晔琴

一、问题的提出

基层治理是国家治理的基石，也是国家治理体系与治理能力现代化的关键一环。如何提升基层治理效能一直是国家治理现代化关切的核心议题。伴随数字化浪潮兴起，“网络强国”“数字中国”等成为我国新时代数字治理发展的战略遵循。以大数据、人工智能、区块链、物联网、5G等为代表的新兴数字技术不断迭代升级，有效丰富了基层数字治理的“工具箱”，也为提升基层治理能级带来了新的机遇与挑战。2021年4月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出，要提高基层治理数字化、智能化水平，这为基层治理现代化提供了指引。2022年6月，国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》也强调，应实施“互联网+基层治理”行动，构建新型基层管理服务平台，提升基层智慧治理能力。立足党中央一系列政策论述不难发现，发挥数字技术优势来驱动基层治理效能提升与基层治理现代化改革已成为中国式现代化的必然要求。

响应数字时代之需，依循数字强国之势，各城市基层政府积极书写新时代数字技术赋能基层治理的实践故事，开展大量“技术+治理”的创新探索，绘就了差异化的城市基层治理画卷。如“吹哨报道”“一网统管”“基层治理四平台”“智慧蓉城”等都在城市基层治理中取得了较好的实践效果，佐证了数字技术对城市基层治理的赋能潜力。但与此同时，在技术锦标赛式的基层治理数字化改革中，部分城市基层政府也出现了一些“脱实务虚、不求失效、难以持续”的数字化“伪创新”或“低效创新”，(1)林冠平：《地方政府创新的现存障碍与推动机制》，《中国行政管理》2014年第2期。导致城市基层政府陷于数字形式主义、数字衙门、数字炫技等数字化转型怪圈，城市基层治理效能不增反降。这一冲突现象表明数字技术的赋能效用具有不确定性，(2)陈勋、胡洁人：《技术治理的适配性：基层治理数字化改革的效度及逻辑反思》，《中共天津市委党校学报》2023年第5期。技术效能并不一定能直接转化为城市基层治理效能，也可能出现技术“负能”的治理悖论。(3)彭勃：《技术治理的限度及其转型：治理现代化的视角》，《社会科学》2020年第5期。这引发笔者思考几个相互关联的问题：数字技术究竟如何有效赋能城市基层治理？其内在机理是怎样的？存在何种衍生困境？未来又该如何优化？

二、已有研究及其局限性

本文所涉及的关键概念是“数字技术”与“城市基层治理”。需要说明的是，本文所指的数字技术不仅关涉技术化手段，还涉及组织运作机制等制度范畴，(4)陈天祥等：《双重嵌入：以数字技术打破基层治理中的条块分割》，《江苏行政学院学报》2023年第1期。意指以数字技术为核心的综合性数字智能系统。城市基层治理则主要是指围绕街镇所开展的治理行为与治理活动。本文接下来将聚焦于数字技术赋能城市基层治理的作用逻辑、现实困境展开文献梳理，并尝试探索理论拓展空间。

第一，数字技术赋能城市基层治理的作用逻辑探讨。主要可归纳为以下三个视角：一是治理结构优化视角。学者们大多围绕赋能与赋权两条主线来剖析数字技术对城市基层治理结构的优化作用。如彭勃等聚焦于“条块协同”这一基层治理的结构性难题，强调数字技术能够有效赋能基层政府工作结构、优化权责关系及调适行政压力，继而形塑城市基层治理的条块统合结构。(5)彭勃、刘旭：《破解基层治理的协同难题：数字化平台的条块统合路径》，《理论与改革》2022年第5期。姚清晨等则从更为宏观的角度，指出数字技术的嵌入不仅能赋能基层政府行政权力与组织体系的结构变化，而且能改变政府与社会的信息关系与互动结构，实现“权力-权利”结构的局部重塑。(6)姚清晨、郁俊莉：《嵌入与变构：数字化技术重塑政府治理体系的逻辑及其基层困境》，《甘肃行政学院学报》2021年第5期。二是治理模式创新视角。学者们多认同数字技术能通过与既有模式及治理功能的复杂调试及耦合来形成更为智慧化、高效化的基层治理新模式。如宋潇等在对中国治理中的统合治理模式进行分析归纳的基础上，指出数字技术能够在既有治理框架中与党组织双向嵌入演化出“统合型数字治理”新模式。(7)宋潇等：《统合型数字治理：基层治理效能提升的理论逻辑与实践机制——基于深圳市龙华区的案例研究》，《电子政务》2023年第9期。邓念国等则强调数字化技术能够在重塑并调适基层原有治理功能的基础上将平台、数据以及业务等进行融合，继而形成既具整体性又具智慧性的“整体智治”新模式。(8)邓念国：《整体智治：城市基层数字治理的理论逻辑与运行机制——基于杭州市S镇的考察》，《理论与改革》2021年第4期。三是治理过程赋能视角。学者们多聚焦业务流程以及治理能力等展开分析。如吴新星等指出，数字技术应用及平台能促进街道构建一门式、闭环性及全周期的行动过程，(9)吴新星：《数字技术赋能城市基层治理的行动障碍与突破策略——基于S市G区F街道数字治理创新实践的参与式观察》，《河南社会科学》2022年第6期。以“数据多跑路”为基层干部减负增能。也有学者强调现代信息技术提供了高效的数据采集和集成手段，提高了治理过程中的问题识别能力、数据集成能力以及运算分析能力，(10)杨宏山、李悟：《技术嵌入、双轨学习与城市治理的机制设计——基于B市基层治理改革的案例分析》，《公共管理与政策评论》2022年第3期。驱动基层治理的清晰化及精细化。

第二，数字技术赋能城市基层治理的现实困境反思。可从两个大的角度进行梳理：一是数字技术赋能城市基层治理的现实梗阻。学者们主要围绕组织变革、技术条件及主体能力等视角展开讨论。(11)孔祥利：《数据技术赋能城市基层治理的趋向、困境及其消解》，《中国行政管理》2022年第10期。首先，就组织变革而言，学者们多认为基层管理体制会阻碍数字技术赋能效应的发挥。包括数字技术嵌入与科层组织结构、基层制度安排不适配，(12)刘祺：《技术赋能、结构重塑与制度创新：基层数字政府改革的逻辑》，《中共天津市委党校学报》2022年第6期。数字技术赋能的“理性行政”和“技术化简”逻辑与基层政府管理及决策所要求的策略及弹性空间不适应，(13)周振超、黄洪凯：《象限治理：应对基层治理模糊性和碎片化难题的策略选择》，《理论与改革》2022年第3期。数字技术赋能所要求的数据开放共享与“鸽笼式”科层体制下的基层政府所处结构及职责界定不匹配等相关问题。(14)吴晓林：《技术赋能与科层规制——技术治理中的政治逻辑》，《广西师范大学学报》2020年第2期。其次，从技术条件来看，学者们较多关注数字技术自身发展及数据供给对数字技术赋能效用的负面影响。主要包括基层数字技术不成熟、技术应用不统一、技术参数不标准，(15)陈那波等：《条块结构中的技术治理模式、行为策略与治理效果——基于A区“平安治理指数”项目的分析》，《南京大学学报》2022年第5期。数字技术数据供给不足与基层高质量数据需求存在矛盾等。(16)韩志明、马敏：《清晰与模糊的张力及其调适——以城市基层治理数字化转型为中心》，《学术研究》2022年第1期。再次，就主体能力而言，学者们多认为数字能力与素养是决定数字技术能否发挥效用的关键。具体涉及基层管理者的技术素养、数字认知、行动逻辑及应用能力等。(17)宋晔琴、甘甜：《结构嵌入与行为吸纳：数字技术助推城市基层治理的机制——兼论困境与超越》，《城市问题》2023年第9期。二是数字技术赋能城市基层治理的衍生风险。学者们则主要围绕技术过载、(18)董幼鸿、李烨红：《技术治理视阈下“一网统管”基层城运平台过载问题的成因及其消解策略——以上海市S街道为例》，《电子政务》2023年第11期。数字形式主义、(19)张会平：《基层数字形式主义的治理策略》，《人民论坛》2023年第14期。数据隐私安全、(20)郑琼：《基层治理数字化转型的应然逻辑、现实困境及优化路径》，《中州学刊》2023年第9期。数字鸿沟(21)李建宁、钟玲：《基层社会治理数字化转型对数字弱势群体的影响及对策》，《领导科学》2022年第2期。以及机器乌托邦(22)刘永谋：《技术治理的哲学反思》，《江海学刊》2018年第4期。等内容展开探讨。

总结而言，既有研究围绕作用逻辑、现实梗阻及衍生风险等多个思考逻辑对数字技术能否赋能及如何赋能城市基层治理的问题进行了深入的探讨。进而思之，上述研究多将技术与组织的“互构”逻辑作为重要立足点。这为本文提供了重要的理论基础与丰富的思想资料，但也存在值得拓展的研究空间：一是现有研究更多还是聚焦数字技术与科层体制下城市基层治理赋能路径的表面探讨，较少涉及数字技术驱动基层官僚制度与官僚行为变迁来优化城市基层治理的内在机理提炼，系统性的研究框架与理论框架也还付之阙如。二是既有研究对中国情境下基层数字治理实践的理论化提炼还有待加强，以数字技术赋能基层治理的中国故事体系也需不断拓宽。

综上所述，本文立足技术与组织“互构”逻辑，以技术嵌入理论为切入视角构建系统性的分析框架，围绕S市Z街镇运用“一网统管”的治理实践，在理论框架与实践故事的深度碰撞中抽丝剥茧，提炼数字技术有效赋能城市基层治理的中观逻辑及内在机理，并“靶向”透视衍生困境，旨在激发数字技术赋能效用，为提升城市基层数字治理效能提供经验借鉴。

三、理论基础与框架建构

(一)理论基础：技术嵌入理论的发展及演化

对技术嵌入理论的理解会影响本文的研究取向，故在展开具体探讨之前需先对技术嵌入进行溯源与思考。技术嵌入是由嵌入性概念及嵌入性理论等引申而来。嵌入性理论最早于20世纪40年代由卡尔·波兰尼提出，主要分析经济体系与社会体系的嵌入性关系。(23)卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢译，杭州：浙江人民出版社，2007年，第46页。随后，马克·格兰诺维特作为嵌入性理论的集大成者，以结构嵌入与关系嵌入两个维度来对嵌入性概念进行了新的理解。(24)M. Granovette，“Economic Action and Social Structure：The Problem of Embeddedness，” American Journal of Sociology，vol.91，no.3 (1985)，pp.481-510.立基于此，不同学科学者依据研究情境展开了进一步的框架建构与应用。如有学者构建包含规范、专业及关系的框架来分析政社互动的合作关系，(25)张郁：《购买公共服务中契约式合作关系何以构建——基于嵌入性视角的分析》，《地方治理研究》2023年第1期。也有学者拓展出包含关系、认知、服务等维度的框架来揭示社会组织与制度互动的过程与机理。(26)李林子：《社会组织参与城市社区治理的制度嵌入性分析——基于社会工作机构的跨案例研究》，《城市发展研究》2022年第6期。整体而言，嵌入性理论虽起源于经济社会关系研究，但已拓展到公共管理领域并为其提供了新的理论基础与框架。

当下，伴随数字技术的快速迭代与发展，数字技术与治理变革的关系研究逐渐成为公共管理学的重要研究主题。如简·芳汀的“技术执行框架”认为技术能否得到执行取决于官僚体制、规范准则以及文化风度等制度性因素。(27)简·E.芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，邵国松译，北京：人民大学出版社，2010年，第21页。“技术结构理论”则强调技术与组织间是一个共时的互动系统，并以此为基础发展出技术与组织的“互构理论”。(28)张燕、邱泽奇：《技术与组织关系的三个视角》，《社会学研究》2009年第2期。综合上述观点，沃尔科夫等于2007年首次提出技术嵌入理论，从技术与组织互动视角强调技术嵌入是信息技术作用于组织所内嵌的结构与要素而产生的资源依赖，(29)牟春雪、楚向红：《大数据嵌入市域社会治理：内在机理、运作逻辑与保障路径》，《贵州社会科学》2022年第7期。从而具有强制力。而这种强制力又会导致组织结构、主体关系及主体行为等发生变化。由此推知，技术嵌入并不是简单机械的技术应用或执行，其强调数字技术在有效适应组织赖以生存的复杂性、稳定性结构的基础上来灵活调整组织运行机制、扩展问题解决的弹性空间并重构主体关系与行为模式。

(二)“结构嵌合-关系重塑”：理解数字技术赋能城市基层治理的分析框架

第四次工业革命以来，数字化转型裹挟基层治理变革掀起新一轮政府管理创新浪潮，以数字技术赋能城市基层治理成为基层治理效能提升的重要手段及关键趋势。从技术嵌入视角来看，数字技术赋能城市基层政府治理并不能简单看作数字技术作为治理工具进入基层政府的过程，而应当理解为以算法、大数据、人工智能、区块链、物联网、5G等新兴技术为基础的数字技术体系嵌入基层政府组织系统并与基层治理原有的行为程序、资源处置方式等相互匹配与调适的过程。在这一过程中，数字技术不仅在嵌合基层治理结构特征的基础上调整结构要素的运行机制与联通形态，同时也在嵌入的过程中对基层政府的行为方式及关系网络进行局部或整体的重塑。有鉴于此，本文从结构嵌合与关系重塑两个维度出发构建分析框架，以尝试为数字技术赋能城市基层治理提供一个整体性的解释框架，并重新阐释数字技术赋能城市基层治理的实践应用。具体框架如图1所示：

图1 数字技术赋能城市基层治理的分析框架图

首先，结构嵌合是指数字技术嵌入并耦合城市基层政府治理结构以改善权力运行机制、形塑扁平化条块结构形态的过程。众所周知，城市基层政府处于纵向条块结构的末端，在条块分割体制下经常面临权责不对称及条块统筹不畅等结构性难题。而数字技术能够嵌入城市基层政府并与基层政府在条块结构中的特征形成良性呼应，通过重塑等级结构中的权力运行机制及虚化条块分割边界来缓解基层由于权责不对称及碎片化等问题所带来的治理效率损失，在现有结构基础上提升城市基层治理绩效。

其次，关系重塑是指数字技术嵌入城市基层政府治理改变行为程序及资源处置方式并重建主体交互规则与拓展问题解决边界的过程。城市基层政府是直面社情民意来解决公众“急难愁盼”的最后一公里，也是政策执行及任务落实的最终实施者。城市基层治理面临纷繁复杂的综合性、复杂化问题，需凝聚多部门资源及多主体力量来予以应对。而数字技术在嵌入城市基层政府并与治理耦合的过程中，能够拓展内外主体互动渠道，改善部门联动关系，以打造城市基层治理中的多元交互关系网络，提升城市基层政府资源凝聚效率以及协同治理效能。

四、数字技术赋能城市基层治理的机制：S市Z街镇“一网统管”的应用实践

(一)研究设计

1.方法选择

本文采用探索式单案例研究方法，原因如下：第一，本文想重点回答数字技术如何有效赋能城市基层治理的问题，而探索性的单案例研究刚好适用于解答“如何型”的问题。(30)R. K. Yin，“Discovering the Future of the Cace Study Method in Evaluation Research，” American Journal of Evaluation，vol.15，no.3 (1994)，pp.283-290.第二，数字技术赋能城市基层治理的内在机理还尚处于探索及发展过程，探索式单案例研究适用于新的或研究不充分的领域，能补充理论和实践认知的“缝隙”或“黑箱”，(31)周立等：《数字赋能如何促进整全治理——基于浙江衢州“县乡一体、条抓块统”机构改革的案例分析》，《中国行政管理》2023年第8期。有利于将故事转化为理论要素，提炼探索性的概念或理论框架。(32)刘志迎等：《案例研究方法比较——以Eisenhardt和Pan的论文为例》，《管理案例研究与评论》2022年第6期。第三，本文旨在系统挖掘数字技术赋能城市基层治理的内在过程，对数据丰富程度与案例追踪深度具有较高要求，而探索式单案例研究能够提供更为丰富的研究数据，(33)M. Gibbert，W. Ruigrok，and B. Wicki，“What Passes as a Rigorous Case Study，” Strategic Management Journal，vol.29，no.13 (2008)，pp.1465-1474.深入细致的探究案例的整体性发展要素与逻辑，从而更为系统性地展现研究问题中的内在机理图景。

2.案例选择

本文选择S市Z街镇“一网统管”的治理实践作为案例主要基于以下几点考虑：第一，案例的典型性与重要性。首先，S市是典型的超大城市与窗口城市，其“一网统管”作为超大城市数字治理的“枫桥经验”，已在16个区、215个街镇全面铺开，为数字中国场景下基层增能减负提供了方案样本。其次，Z街镇处于S市“一网统管”先行先试的P区，是S市科技发展核心区以及国家科技高地，拥有较好的技术发展及数字化转型基础。习近平总书记于2018年在Z街镇考察时强调，要把科技创新摆到更加重要的位置，充分发挥科技在创新驱动发展战略中的重大作用。为落实总书记指示，Z街镇在全区第一个探索打造智慧型、综合性、多功能的“一网统管”平台和数据应用中心，发挥“一网统管”优势，在辅政、善治、惠民、兴商等多个方面推动区域技术创新及治理发展，打造出P区及S市“一网统管”赋能基层治理的品牌样板，起到重要的示范意义。2021年，Z街镇“一网统管”治理的及时处置率、实际解决率以及市民满意率等各项指标都处于全区绩效考核第一名，为S市“一网统管”赋能基层治理交出了满意的答卷，多次在全市层面得到报道与关注。第二，案例的完整性及资料可及性。课题组对P区城市运行管理中心及Z街镇“一网统管”的建设及运行情况进行广泛调研，掌握了大量一手及二手资料，能够对Z街镇“一网统管”治理过程中数字技术赋能城市基层治理的底层逻辑及内在机理进行深入刻画。

3.资料来源

课题组通过深度访谈、参与观察及二手资料等途径获取研究资料，遵循三角互证原则，利用多种资料类型保证信息间的相互补充与交叉核验，以增强研究的有效性与可信度。具体资料内容如下：第一，深度访谈。课题组于2022年9月至2023年6月间对Z街镇副镇长、城运中心领导及相关工作人员进行深入访谈，形成约10万字的访谈材料。第二，参与观察。课题组于2022年9月至2023年6月间对S市Z街镇“一网统管”治理实践进行观察与记录，形成观察笔记。第三，二手资料。包括S市、P区、Z街镇权威的官方网站、公众号、工作总结、内部档案材料以及权威媒体与报纸的宣传报告。资料汇总情况如表1所示：

表1 资料汇总统计表

(二)案例描述与案例分析

在展开具体的案例分析前有必要对Z街镇“一网统管”的建设及应用背景做一个简单描述。

Z街镇位于S市P区腹地，常住人口约为23万。S市于2019年在市级层面提出建设“一网统管”。次年，Z街镇在网格化管理的基础上正式建设并启用城市运行管理中心(简称城运中心)，是P区首个城运中心和城管中队合署办公，公安、市场所、安监等执法力量派驻办公的综合性管理中心，负责推进“一网统管”数字平台建设与治理实践。自建成以来，Z街镇城运中心以“一网统管”的转型迭代为目标方向，积极探索基层“一网统管”治理的实践王牌。自2020年初，Z街镇城运中心通过城运平台、城管执法、应急管理、值班值守、数据应用等五大职能整合来逐步打通数据应用、指挥体系、运行管理的“三个联通”。在此基础上，加速“一网统管”升级迭代，陆续推出垃圾分类数控中心、“群租”房智能管理等应用场景，对Z街镇基层治理变革起到了很好的助推作用。2023年初，Z街镇城运中心又积极探索建立全区首个街镇级的数据应用中心，建成“1+6+9+N”的数据应用体系。截至2023年5月，已汇集重点领域的220项运行数据，共计汇聚数据13万余条，为“一网统管”治理效能提升提供基础与支撑。整体而言，Z街镇“一网统管”数字平台的建设与治理不断发展优化，在赋能基层治理领域取得了较为不错的治理成效，有效提升了Z街镇基层治理的效能，成为S市基层“一网统管”数字治理的示范案例。

S市“一网统管”在Z街镇的应用及治理实践取得良好成效的背后逻辑是怎样的？其内在机理与作用机制又如何呈现？下文将尝试以“结构嵌合-关系重塑”的分析框架融合Z街镇“一网统管”的实践故事来加以回答与解惑。

1.结构嵌合：数字技术嵌合基层结构特征来破解结构性阻碍

就Z街镇“一网统管”的治理实践而言，数字技术有效嵌合了基层治理结构，以技术与原有结构的良性对话来推动权力运行机制的重塑以及条块分割状态的改善，缓解基层权责不对称及治理碎片化等结构性难题。由此而言，数字技术并不是直接改变固有的基层治理结构，而是在契合原有结构特征的基础上优化结构性要素并缓解结构性阻碍。

(1)技术重塑权力运行机制，缓解基层权责失衡困境

权责失衡是基层行政体系的实践常态，“权小责大”“看得见的管不了、管得了的看不见”等都是基层治理结构性困境的缩影。(34)吕健俊、陈柏峰：《基层权责失衡的制度成因与组织调适》，《求实》2021年第4期。在条块结构下，上下级政府间信息不对称导致科层组织向上保留权力，向下分配责任，以保证基层政府能积极解决问题。随着数字治理不断发展，数字技术为畅通上下级沟通渠道，促进各级权力主体信息资源获取形式及速度转型、信息资源获取质量及数量提升提供了有效载体，驱动等级结构下严格僵化的权力运行机制向开放性、扁平化转变，以清晰透明的信息及权力运转机制驱动城市基层政府权责关系平衡。

而从Z街镇“一网统管”的治理实践来看，整合性的数字平台联通了“街镇-区-市”三级之间的信息及资源流通机制，有效提升基层权力运行及问题解决的透明化与清晰性，进而赋予基层政府一定的反向控制力，以自下而上的倒逼机制促进基层政府权责平衡。(35)陈天祥等：《双重嵌入：以数字技术打破基层治理中的条块分割》，《江苏行政学院学报》2023年第1期。具体而言，第一，Z街镇“一网统管”治理强调基于全过程留痕来强化基层主体责任。就传统治理程序而言，由于事项办理流程不明确、不透明导致基层政府容易出现权力落实不到位以及任务执行踢皮球等现象，大大降低基层政府治理效率。而Z街镇“一网统管”治理能够以系统化的平台联通执行层与管理层，通过数字平台实现基层治理事项感知、决策、回应、转办、办结、评价等全过程留痕，有效还原基层政府权力执行及任务落实的流程。与此同时，Z街镇“一网统管”平台在事项录入和上传开始阶段，就可以实现自动跟踪办理流程，哪些事项已经处理，哪些部门已经受理，事项在每个部门的处置时长以及处置环节等都会清晰呈现，从而为城市基层政府治理绩效评估以及治理效率提升提供依据。第二，Z街镇“一网统管”实践通过支撑自下而上的压力传导来助力城市基层政府权责平衡。在城市基层治理所内含的结构性困境中，权力小而事项多是亟须解决的突出问题。Z街镇“一网统管”平台在治理过程中通过办件时长预警、事项一键催办等功能模型来强化基层政府对跨部门、跨层级事项处置的反向督促与监督权力，对未能按时回应或未能按时办结的事项进行有效监督与提醒，从而促进科层规制下自上而下的权力单向运行向问题导向下自下而上的权力运行机制转型，不断驱动基层权责关系平衡。

(2)技术柔化条块分割壁垒，提升基层回应的敏捷性

中国现行的行政管理体制是按照事权和财权对行政单位进行组织化的条块体制设置。(36)王丛虎、乔卫星：《基层治理中“条块分割”的弥补与完善——以北京城市“一体两翼”机制为例》，《中国行政管理》2021年第10期。这种泾渭分明的条块分割体制导致基层治理中统筹不畅、管理不顺、各自为政等矛盾突出。基层政府是政策执行及任务落实的最终实施者，面临纷繁复杂的综合性问题。要解决这些综合性难题，会牵涉多层级、多部门的权责。但在条块分割的行政体制下，基层政府处于权力链的末梢，无法有效协同调动层级与部门的力量，造成基层治理碎片化及回应迟缓等问题。随着数字政府治理的发展与推进，数字技术能够以整合型平台及灵活性规则模糊刚性的层级与职能边界，提升基层对复杂综合性问题的回应及处置敏捷性。

从Z街镇“一网统管”治理的实践来看，其借助“一网统管”的整体数字平台及城市运行管理中心枢纽机构来提升事项流转速度，统筹条块资源，降低沟通协调成本，柔化条块边界以压缩条块结构，有效缓解条块分割体制下基层治理的碎片化难题。具体而言，第一，Z街镇“一网统管”依托城市运行管理中心这一专业性的枢纽部门来实现条块资源以及职能部门的统筹与协调，其核心逻辑在于以专业化统筹机构的权威凝聚条线上不同资源及力量。如Z街镇“一网统管”在治理过程中会对基层事项加以分类，若能在街镇辖区处理的事项就直接以城市运行管理中心协调辖区各业务部门力量和资源进行一级处置。而若是涉及跨层级以及跨部门的综合性事项，则依托街镇城市运行管理中心与区和市城运中心进行沟通协调，通过“以条为主，条块结合”的治理形态破除条块分割壁垒带来的资源分散、统筹不畅等碎片化难题，提升基层治理敏捷性与回应性。第二，Z街镇在“一网统管”治理中以整合性数字平台打破条块分割边界，建立新型的纵横统合事项处置规则。Z街镇依托S市“一网统管”纵横整合的技术平台架构来促进“市、区、街镇、网格、社区(楼宇)”五级资源的联动及辖区各业务职能部门的协同，从而以纵横统合之力来有效掌握并及时回应辖区所遇问题，一定程度上跨越传统条块分割结构中自上而下的事项处置规则，提升基层政府回应及治理的敏捷性。同时，Z街镇在“一网统管”治理过程中，充分发挥“三级平台、五级应用”的平台技术优势，压缩条块结构，缩短并简化沟通与协调流程，以实现多层级及多部门对Z街镇事项的快速沟通及高效处置，提升基层治理规则的灵活性。

2.关系重塑：数字技术支撑交互边界联动来重构基层关系网

从Z街镇“一网统管”治理实践来说，数字技术能够打破传统科层规则下的交互边界，以技术作为载体与工具来实现政府与社会边界的链接及政府内部各部门之间的联动，构建基层场景下政社互动模式与关系网络的新样态，(37)关爽：《平台驱动与治理变革：数字平台助力城市治理现代化》，《城市问题》2022年第7期。促进基层治理效能的提升。

(1)技术链接政社边界，构建基层双向互动协同网络

城市基层政府作为与公众“急难愁盼”直接相关的一线执行层级，其面临的基层事务日益纷繁复杂，考验着基层治理的敏捷性、柔韧性及精准性。在日益多元复杂的基层治理事项中，若仅靠基层政府“单打独斗”，往往会出现 “什么都得管，什么也管不好”“政府干着、群众看着”的被动局面。而随着基层数字治理的不断发展，数字技术有助于打破政社交互边界，弥补政府与社会供需两端的互动鸿沟，从而链接起基层政府与社会力量的双向互动链条，拓展城市基层治理的“朋友圈”，提升基层治理效能。

就Z街镇“一网统管”的治理实践而言，其强调通过数字技术来为基层政府与社会的互动提供新的衔接界面与渠道，从而实现政社交互的双向赋能，尝试引入更为分散且交互决策的模式形塑双向互动关系网络，弥补基层政府治理过程中政府资源、知识、技能及专业能力等方面的不足。具体而言，第一，在Z街镇“一网统管”治理过程中基于数字技术支撑政社边界的跨越，实现互动式民主逻辑的关系转型。如Z街镇依托“一网统管”平台开通社情民意一键直连的快车道，拓展公众有效参与治理的小程序，公众“急难愁盼”诉求的反映以及“社情民意”的传达从面对面向“点对点”“键对键”转型。同时，基于“一网统管”平台，拓展多场景的公众参与端口，提升公众对事项流转与处置的全流程监督与评价能力，进而激发公众主动参与的积极性。此外，Z街镇“一网统管”治理实践还依托S市“一网统管”整体框架下的12345市民服务热线、随申办以及职能部门热线等来获取公众诉求，通过平台民情反馈等功能来为基层政府部门与社会互动提供无缝隙对接的媒介与渠道。第二，在Z街镇“一网统管”的治理实践中，基层政府依托互联网、大数据、人工智能及智能算法等技术化功能手段动态感知公众需求变化，为基层政府有效预测与分析问题发展态势提供介体支持，从而促进基层政府治理的精准性与有效性，提升公众对基层政府的满意度与信任度，有效构建政府与社会主体的全链条互动治理格局。

(2)技术联通部门界限，促进线性联动转向交织网络

科层部门化运作普遍遵循非人格化、层级节制、规范统一、边界明显等基本原则。在此背景下，城市基层部门的沟通联动过程多呈现点对点的线性联系，并依据层层递进的逻辑。(38)唐京华：《数字技术驱动科层组织领域化运作的逻辑——基于浙江“基层治理四平台”的案例分析》，《治理研究》2023年第1期。不可否认，这种线性联系在面临简单治理问题及稳定治理环境时能快速解决问题，体现出在科层规范下高效解决问题的优势。但值得注意的是，城市基层政府面临的治理任务与治理环境纷繁复杂，会涉及跨部门、跨层级、跨区域等多种情境，这就需要改变部门之间的线性联动关系，缓解基层治理效率的损失。随着基层数字政府治理的不断发展，数字技术为打破部门边界，促进资源集约共享，驱动部门间线性关系向交织互动的网络形态转变提供了助力，有效提升基层治理效能。

就Z街镇“一网统管”的治理实践而言，其充分发挥数字技术开放性、联动性以及无界性等优势，借助“一网统管”平台的纵横联通架构支撑基层跨部门间聚合互惠的联通形态并以网络流、数据流以及信息流的贯通来塑造基层部门间互依共存的交织网络关系。具体来看，第一，就关系结构而言，在Z街镇“一网统管”的治理实践中，借助“一网统管”平台及数据共享底座优化部门交互关系规则，突破街镇、区以及市等纵向层级部门及街镇派出所、网格化中心、城管等横向职能部门在传统科层规范下“点对点”及“线对线”互动关系的弊端，以流程运转多阶段、基层治理多线条打造纵横部门间网络沟通与交织协调的活动空间，构建互动共生、即时协同的部门网络化联动交互关系。第二，就关系特征而言，Z街镇“一网统管”治理实践中用数字技术打破部门界限，以塑造更为平等互依、彼此依赖的协同共生网络来面对城市基层治理中复杂多变的综合性治理问题。Z街镇以整合性的“一网统管”平台来调动纵横部门力量，促进部门资源整合，其本质是在特定的治理场景中凝聚出短暂的多部门联盟限时解决与各部门都有关系的系统性基层治理难题。因此，各层级及职能部门在此场域中存在共同的治理目标与现实要求，故暂时摒弃“各自为政、界限分明”的互动关系，呈现主动联动、平等交流、依存共生的关系特征，旨在以多方性、交织化的互动关系促进基层治理问题的快速解决，高效完成共同的治理目标，提升治理绩效。

总结而言，通过对Z街镇“一网统管”治理实践及经验材料中数字技术作用于城市基层治理变革的实践机制进行分析与提炼发现，数字技术作用于城市基层治理的内在机理及赋能路径体现为：通过嵌合基层治理结构重塑权力运行机制、柔化条块分割壁垒以缓解基层治理的结构性阻碍；通过关系重塑链接政社边界、联通部门界限以凝聚基层治理的多元合力。具体如图2所示：

图2 数字技术赋能城市基层治理的理论机理图

五、结论与讨论

数字技术如何赋能城市基层治理是公共管理学界的重要知识增长点，但既有研究并未有效揭示数字技术赋能城市基层治理的底层逻辑与内在机理。本文以技术嵌入理论为视角，构建“结构嵌合-关系重塑”的分析框架来理解数字技术赋能城市基层治理的背后逻辑，并结合S市Z街镇“一网统管”的应用实践尝试对数字技术赋能城市基层治理的内在机理进行解剖。分析发现，数字技术具备有效赋能城市基层治理的潜力，且通过重塑权力运行机制、柔化条块分割壁垒、链接政社边界、联通部门界限等赋能路径来影响城市基层治理效能。但在“结构嵌合-关系重塑”的框架下对数字技术赋能城市基层治理的过程进行反思也不难发现，数字技术并不是赋能治理的万能钥匙，其在赋能基层治理的过程中依然存在现实阻碍。故本文拟在分析框架下结合对S市Z街镇、H街道、C街镇等的综合性调研资料来剖析数字技术赋能城市基层治理过程的衍生困境，并尝试探索破解思路。

第一，基层数字“悬浮”问题较为突出。从学理层面而言，城市基层数字治理中的数字悬浮是指数字平台及数字技术应用与基层治理的实践需要不能贴合的情况。(39)范炜烽、白云腾：《何以破解“数字悬浮”：基层数字治理的执行异化问题分析》，《电子政务》2023年第10期。在对S市Z街镇“一网统管”的应用及治理实践进行调研时笔者发现，Z街镇城运中心工作人员及城管等都致力于将尽可能多的问题线上化、数字化、算法化、程序化，标准化数字的生产成为Z街镇“一网统管”过程中的重要目标。在围绕“一网统管”平台赋能城市基层治理的过程中，Z街道城运中心相关人员的直接目标不再是回应公众的实际需求，解决公众的实际问题，而是按照相关考核要求来进行数字生产与数据留痕，维护面子工程并服务于最终的绩效考核。这导致以数字技术为支撑的治理行为偏离问题处置需求以及问题回应需求，(40)李春生：《城市基层数字平台的悬浮化及其发生逻辑——基于C镇“智能码”平台的观察》，《城市问题》2023年第3期。造成基层数字发展悬浮于解决与回应公众实际需求的根本目标之上。究其原因可能在于“科层治理”抑制了“简约治理”的自主与活力。聚焦于城市数字治理的行动框架可以发现，其监督考核项目往往是由科层体系依据条块关系来设定，且具有泛化及刚性特征。(41)苏曦凌、梁舒萍：《“结构-过程”视域中基层形式主义的行为本质与发生机理——基于G村村规民约建设的经验分析》，《社会主义研究》2023年第5期。这不仅增加了基层作为“一根针”的压力，也挤压了基层策略性变通的空间，导致基层行动者在进行数字化发展及应用的过程中更加注重应对上级考核，并且以指标为导向来突出可视化呈现，从而造成数字形式主义、技术内卷化及数字悬浮化等多种弊端。(42)张京唐、芮国强：《变与不变：数字形式主义的表象、本质与底层逻辑——基于“压力型体制”的视角》，《河南社会科学》2023年第6期。由是而言，要想更有效地缓解城市基层治理数字悬浮化以及数字形式主义等现实困境，提升基层数字化治理效能，则需要平衡压力型体制、科层制与基层自主性制度空间的关系。(43)欧阳静、王骏：《形式主义地“讲政治”：基层策略主义的新表现》，《广西师范大学学报》2022年第1期。以此为背景，一个可行的方案是充分发挥基层党组织嵌入优势，构建以党建引领为核心的基层数字治理统合协调机制，从而实现科层条块结构与基层统合型结构的良性呼应，保障科层刚性秩序与基层自主活力的平衡。同时，在基层数字治理考核体系的设计中强化效果导向，扩大与人民满意度、人民效能感等相关的指标或内容设置，推动城市基层政府数字发展及数字应用始终围绕“人民性”内核开展。

第二，基层“政民互动”实效有待强化。基层政府作为回应社情民意的一线，面临的问题及事项复杂细碎，若仅靠政府力量来解决则略显单薄。故在基层数字治理治理过程中理应走好新时期群众路线，以数字技术为支撑，将公众纳入治理全过程并凝聚多元智慧，以构建基层共建共治共享的新型关系网络。在基层数字化转型不断推进的当下，数字技术的赋能效用也确实为政府与公民的互动提供了丰富多元的技术渠道与智能载体，这有助于构建起政府与公民互动的虚拟数字界面。然而，课题组在对S市H街道及C街镇“一网统管”相关治理实践进行调研的过程中也发现，政府与公民互动的数字化渠道及形式确实多元丰富，但是互动的程度与深度还相对不足。如H街道在基于“数字孪生”底座进行治理的过程中虽然拓展出“加装电梯、自治共治、营商优化”等多个领域的居民参与智能化端口，但实际的公众参与程度及事项回应水平却并不尽如人意。C街镇也在“一网统管”基础上拓展出“智能码”平台并开发掌上移动端口及通过“二维码”等形式助力公众参与，旨在构建街镇“政民”良性互动的新格局。但在实际的应用及发展过程中，却也存在公民的参与积极性以及政府与公民互动效率相对较低的现实困境。深入思之，其背后原因可能体现在以下两个方面：一是城市基层政府可能更多还是在“向上负责”的逻辑下促进数字发展、优化数字应用，对公众实际需求与意愿关注相对不足，容易导致数字产品及应用不好用、不适用等问题，降低公众参与积极性。二是在基层政府应用数字平台进行治理的过程中，很多线下处置效率更高的事件也被加入线上处置的行列，这可能会带来基层政府治理超负荷的问题，(44)N. Caldes and J. Maluccio，“The Cost of Conditional Cash Transfers，” Journal of International Development，vol.17，no.2 (2005)，pp.151-168.加大基层政府治理负担，导致很多现实问题被淹没在海量的线上数据中，政府无暇实现及时有效的问题筛选与回应，降低了公众对政府的信任程度。就此逻辑而言，未来要进一步依托数字技术深化“政民互动”，提升城市基层治理绩效，则要坚持以人民为中心的理念，在充分调研了解公众所需、所求的基础上，开发与完善数字化参与渠道及参与场景，并兼顾老年人、残疾人等特殊人群需求，减缓数字鸿沟问题。同时，也要以基层党组织优势来凝聚公众、城管、城运工作人员、技术公司等多元主体的智慧及力量，因地制宜地厘清本区域的重点、难点问题，合理设置需要线上处置及线下处置的事件界限，从而减缓基层治理负担，提升基层政府回应的敏捷性及问题解决的有效性，促进公众对政府的信任度与满意度，优化“政民互动”实效。

总结而言，本文的研究贡献主要体现为以下三点：一是引入技术嵌入视角并结合城市基层治理本质，拓展出“结构嵌合-关系重塑”的分析框架，以揭示数字技术赋能城市基层治理的底层逻辑。二是通过理论框架与S市“一网统管”在基层应用的实践故事进行对话与融合，从细致要素维度入手深入剖析数字技术赋能城市基层治理的内在机理，在解剖S市“一网统管”基层治理经验的基础上讲好中国基层数字治理的故事。第三，在分析框架之下结合S市“一网统管”在基层治理应用中的综合性调研资料反思数字技术赋能城市基层治理的衍生困境，既能够针对性地为S市“一网统管”基层治理提供经验借鉴，也能够为其他地区提供参考与启示。

诚然，本文也存在以下有待优化之处：首先，本文所选的调研资料主要是围绕S市“一网统管”在基层治理中的应用，但不同城市的基层数字技术发展基础、经济发展状况以及数字治理情况等都存在差异，故虽然Z镇的治理案例具备一定的典型性与代表性，但其普适性与推广性还有待提升。未来可扩大调研样本，纳入更多的调研案例进行比较分析。其次，关于数字技术赋能城市基层治理的过程分析也有待深化，如数字技术赋能城市基层治理的过程中，技术与制度如何互构？城市基层政府中不同部门运用数字技术赋能治理的过程中是否存在机理差异？对这些问题的解答都具有重要的理论及实践意义。