山东省县域农业水价综合改革对策研究

薛 峰，姜延国，任泽俭

（1.南水北调东线山东干线有限责任公司，山东 济南 250109；2.山东润鲁工程咨询集团有限公司，山东 济南 250100）

山东省属于温带季风气候，降雨是当地水源的主要补给来源，但降雨时空分布不均匀，降雨量年际年内变化大，难以满足经济发展和人民生活需要。同时，山东是粮食、蔬菜生产大省，农业灌溉需水量巨大。为实现节约用水，近年来山东省以县为单位开展了农业水价改革，初步建立了水价体系，配套了农业用水计量设施，促进了农业现代化可持续发展。但部分县（市、区）和灌溉片区仍存在诸多问题，如执行的水价体系不够科学、没有形成有效的补贴机制，计量设施配套不完善、灌溉节水改造进度慢、运行管理及养护不到位、农民用水节水意识薄弱等，还需采取相应措施，进一步完善农业水价体制机制。

1 存在的问题

1.1 灌溉水费定价不合理

1）水价定价不够合理，大田作物种植户用水节水意愿较弱。目前，山东省大部分县域灌溉水价未按农业生产用途进行分类定价，种植花卉、药材、茶叶、菌类等经济作物的农户，易于接受使用0.6～1.0 元/m3的灌溉用水，且使用率比较高，节水意愿也比较强，灌溉方式多采用微喷灌等节水灌溉技术；而种植大田作物的农户因粮食作物附加值较低，用水交费意识和节水意识较欠缺，给农业水价综合改革增加了难度。

2）水价测算不准确，尚未实施阶梯水价，容易导致水资源浪费。在农业水价改革实施前，县级发展改革部门一般会采用实际农业供水单方完全成本进行水价推算，造成水价改革实施方案中计算的完全成本水价与成本推算价有一定差异，测算中也往往没有阶梯水价内容，在推进灌溉节水及节约水资源方面仍存在不足。

1.2 没有形成有效的水权分配制度

由于根据农业灌溉面积、作物灌溉定额等进行合理分配的水权，和用水农户的实际意愿、种植作物用水情况、用水需求等存在一定的差异，因此在水权分配实施过程中存在诸多困难与问题，导致水权交易和总量控制无法正常开展。

1.3 灌溉计量自动化不完善

山东省大部分地区已实施了农田灌排工程和高效节水灌溉项目，建立了水价综合管理平台，计量与管理越来越现代化。但部分灌区供水主管道还未安装自动化水量计量设备，有些已经安装的量水设备没有得到及时更新维修，造成灌溉水量计量不准确而产生争议，给水量控制及水价改革管理工作造成不利影响。

1.4 节水灌溉覆盖面小

近年来，水利及农业主管部门加大了节水设施改造工程的投资力度，很多县（市、区）已有多个灌区实现了节水灌溉，产生了很好的效益。不过采用微灌等节水灌溉技术的经济作物占比较小，尚有大面积的大田作物还达不到节水灌溉要求。而且部分地区个体农户在节水灌溉方面参与度不高，节水措施改造不完善，仍采用管灌模式。另外，因现行水价存在不合理因素、灌溉计量设施覆盖不全、计量设施老化损坏不能及时维修、农业用水户管理不到位、灌区自动化智能化程度低、水价综合改革平台不完善等多方面的原因，虽然部分县（市、区）水价综合改革制定了奖补机制，但并未有效落实，不利于灌溉节水的推广。

2 对 策

2.1 进一步分析以形成更合理的水价

水价杠杆调节是有效的节水途径之一，不仅可以减少灌溉过程中的水资源浪费，而且可以有效抑制不合理的用水需求。可以考虑采用不含税费、利润的全成本计算方法对水价进行分析和测算，工程折旧费、燃料费、维护费、管理费等都采用项目总投资所定比例进行估算，职工薪酬按照管理人员年工资标准进行估算，原水费采用测算的单位用水量进行计算。可请专业的审计公司对县域水利工程供水成本和实际供水量进行统计，核算单位供水成本，方便政府部门合理确定水价区间。也可以对农户年度家庭总收入、总生产成本、灌溉水费、净收益总额等进行统计，进而测算用水农户实际能承受的水价，为政府定价决策提供参考。

2.2 合理分析和细化水权分配制度

可以借鉴工业用水户的管理模式，对农业用水采取总量控制、按需分配、协调分配的策略，结合耕种情况及灌溉方式，把水价综合改革区域的用水总量按行政管理级别或灌溉片管理级别逐级分配，核算各镇村总控制用水量和用水定额，分配给各用水农户并发放水权证，逐步建立水权交易、转让、回购等制度，通过水权市场合理调节水资源的分配。

2.3 完善水量计量设施及综合管理平台

在主要水源出口配置完善的水量计量设施，采用自动化监控设备，对水量进行计量、定期校准和上传至水量综合管理平台，通过水量综合管理平台对区域用水量进行统筹分析，为政府进行总量管理、水权分配、水费收取提供技术支撑；在末级渠系推进水量计量配套设备建设，方便核算到户；及时扩容或深度开发水价综合管理平台功能，以便对农业灌溉用水进行统筹管理。

2.4 加强节水灌溉策略研究

一是优化调整种植结构，推广高收益的经济作物种植，促进农业经济发展和灌溉节水。二是由于节水灌溉工程投资渠道及实施主体多，因此在发展节水灌溉过程中，政府有关部门要研究和执行合理的奖补机制，对奖补对象进行合理的奖励和补贴，增加用水户的节水动力。三是研究农业用水阶梯水价，通过“少用优惠、多用加价”的策略，促进节约用水。

3 不同区域水价改革措施

根据山东省自然地理特点，可划分为黄泛平原区、鲁中南山丘区、胶东半岛丘陵区3 个不同类型区域，需根据不同区域自然条件及农业灌溉特点，制定不同的节水灌区改造、运行养护及水价改革措施。

3.1 黄泛平原区

1）主要特点。黄泛平原区包括鲁西、鲁北地区，该地区天然降雨量偏少，灌溉主要依赖引黄或通过引黄补源，且经济欠发达，农田水利设施薄弱，灌溉水利用效率和农业效益相对较低。

2）水价改革措施及重点。农业水价改革重点是科学调整农业水价，保障引黄工程设施及农田水利设施的良性运行。一是完善灌排体系，不断加强渠道防渗措施，降低输水损失，提高渠系水利用系数；二是畦田改造，以斗渠为基本计量单元控制田间灌溉用水总量，帮助农户摒弃大水漫灌的用水方式及习惯；三是落实工程管护经费，即通过水价调整和水费征收落实好末级渠系工程维修、渠道清淤等日常管护经费；四是在黄河三角洲地区，大力发展高效生态农业，在加强引黄灌溉的同时，发展雨养农业，推进咸水、微咸水灌溉和淡咸水轮灌技术，保证粮食稳产增产。

3.2 鲁中南山丘区

1）主要特点。鲁中南山区降雨量相对较大，河系发达，大中型蓄水工程较多，但由于灌溉受地势条件限制较大，小型农田水利工程调节能力低且保证率不高。

2）水价改革措施及重点。农业水价改革的重点是实行分类水价和累进加价制度，鼓励社会资本和农民自建灌溉工程，实施有偿服务，协商确定水价。一是末级渠系较完善的工程，通过明晰工程设施产权，明确管护主体，做好工程运行养护；二是有条件的灌区要划分农业初始水权，保障农业基本用水和农业用水户的基本权益；三是优化灌溉布局，在有条件的灌区内，发展井渠结合的灌溉方式，提高灌溉保证率。

3.3 胶东半岛丘陵区

1）主要特点。胶东半岛丘陵区河流源短流急，水资源开发难度大，农田灌溉主要依靠小水源工程。同时该区域工业发达，果园种植面积占比大，挤占农业用水。

2）水价改革措施及重点。农业水价改革的重点是明晰工程产权，落实使用和管护责任，通过水价调整促进用水效益提升。

4 不同类型灌区水价改革措施

在农业水价综合改革时，要根据不同的水利工程状况和灌溉条件，与其他农业和水利改革措施协同一致推进。分析山东灌区实际，划分成重点节水灌溉区、一般节水灌溉区、传统有效灌溉区，结合不同类型灌区特点，推进水价综合改革。

4.1 重点节水灌溉区

重点节水灌溉区主要是指近年来各级政府重点投入的节水灌溉项目区，已通过水价改革，初步开展了水权、水价、创新体制机制改革，有较好的水价改革基础。今后农业综合水价改革主要任务是开展以水价形成机制为核心的一系列改革。

4.2 一般节水灌溉区

一般节水灌溉区主要由各级政府和部门投资的一般农业节水灌溉项目区，农业水价改革的重点是积极推行水利工程产权制度改革，建立并完善专业合作社等农村基层用水组织，根据具体情况开展农业初始水权划分等配套改革。

4.3 传统有效灌溉区

传统有效灌溉区主要是指具备一定水源条件、灌溉工程设施基本配套、一般年份可以保证正常灌溉的区域。农业水价改革的主要任务是完成水价形成机制和农村基层用水组织建设两项核心改革任务。对于小型农田水利工程较完善的地区，积极推行水利工程产权制度改革；对水资源管理基础较好的地区，积极实行初始水权制度改革；对社会资本和农民自筹资金建设节水灌溉工程的地区，充分发挥市场作用，引导协商定价；对于地下水超采区，可通过不同措施适当调整农业水价，促进地下水采补平衡。

4.4 设施不完善的分散灌溉区

对于水源条件不好、分布较为分散、灌溉工程设施不完善，一般年份无法保证正常灌溉的灌区，以及今后可以进一步扩大灌溉规模、改善灌溉条件的“三荒”、低产田、滨海盐碱地等区域，要重点建立较合理的水价机制和农村基层用水管水组织。一是政府适当对水源工程、节水灌溉工程、计量设施的投资主体以及基层用水合作组织和节水主体给予精准奖补，提高灌溉保证率。二是建立自主协商、市场调节的农业水价形成机制，成立基层农村用水组织或服务公司，做好用水管水、计量水费、工程维护等工作。三是在完成水价定价和基层用水组织建设的同时，积极推进农业初始水权界定工作，促进水价改革的实施。四是对于水源十分匮乏的地区，要鼓励发展雨养农业，推进雨洪水资源化利用，并对这部分水资源采取收取部分水费或免收水费的措施。

5 结 语

经过农业水价综合改革试点和推广，针对存在的问题制定措施和策略，有利于形成更合理的水价定价体系和奖补机制，促进水权分配制度和交易体系的建立，达到农业用水总量控制和农业节水灌溉的目的。农业水价综合改革要根据灌溉水源类型不同、区域不同、农业种植结构不同、工程配套及管理主体的不同，以提高灌溉水利用效率和节约水资源为目标，研究推行不同模式的水价改革，才能取得更好的效果。