城市地下建筑物工程防洪安全的思考

何文龙，徐运海，程素珍

（1.山东黄河河务局山东黄河信息中心，山东 济南 250014；2.山东省水利科学研究院，山东 济南 250014）

近年来，我国每年有百余座城市不同程度发生洪涝灾害，尤其是近年来极端天气频发，对城市防洪安全是个极大挑战。对于大型或特大型城市，由于空间限制，地铁、地下商场、旅店等地下建筑物成为必然；如北京的地铁站，最深已达100 m，如发生洪水倒灌，后果不堪设想。因此，保障城市地下工程的防洪排涝安全十分必要。

1 存在的问题

1.1 城市地下建筑物工程洪涝灾害频发

受地球变暖影响，极端天气时有发生。根据当时官方公布数据，2021 年7 月，因持续强降雨，导致郑州市遇难292 人，失踪47 人；其中地下工程空间溺亡39 人，包括地铁5 号线14 人遇难，京广路隧道6 人遇难。2007 年7 月18 日，因强降雨导致济南银座地下广场（泉城广场）洪水倒灌，遇难30 多人，受伤170 余人，类似的悲剧还有不少。面对惨痛教训，有许多方面需要汲取和改进，但对于这些位于地下的非防洪工程，如何确定防洪保护区范围，做好洪水保护，是关系到人民生命财产的重大课题。

1.2 防洪排涝体系和安全评估体系不健全

我国历来重视防洪排涝基础设施建设，但实际生活中受各种因素制约，导致有关城市防洪排涝标准偏低，尤其是对城市地下建筑物防洪安全重视程度不够，无法满足突发洪水防、排涝安全要求。

现有防洪影响评价工作体系，是针对河道管理范围内建设项目开展的；对于河道外、非防洪工程，没有建立相应防洪安全评价体系。我国城市防洪排涝体系建设过程中，因为缺少相关的防洪排涝体系风险评估，这样会给防洪排涝实际工作带来一定的难度。工作进行中一般会考虑供电、交通、通信等相关因素，但相关工作人员对其进行风险评估时并不够重视风险因素，导致洪涝灾害时有发生。

2 原因分析

2.1 城市地下工程防洪排涝管理职责不明晰

无法明确防洪排涝体系管理责任人是目前我国在防洪排涝建设中较为明显的缺失，而这则归咎于防洪排涝系统的责任主体的分解。防洪排涝是一项严肃、严谨，关乎城市居民生命安全的重要工作，但在实际管理中却被分解，水利部门管理城市外河河道工程，排水管理部门则管理城市内部的排水管网。管理责任主体的分解导致责任及权利的分解，也就造成防洪排涝难以调度、责任无法明确的局面，不仅无法在洪涝时期发挥该体系的作用，甚至阻碍其发展之路。

2.2 现有行业标准规范较多，法规层面未能统一

《中华人民共和国水法》第十七条明确规定，防洪专业规划由县级以上人民政府有关部门编制，征求同级其他有关部门意见后，报本级人民政府批准，并依照《中华人民共和国防洪法》的有关规定执行。

《中华人民共和国防洪法》第九条、十条、十一条、十四条、二十九条、三十四条，对城市防洪职责进行了明确规定，对防洪规划进行了具体表述。城市防洪规划由市级人民政府组织水行政主管部门、建设行政主管部门和其他有关部门依据流域防洪规划、上一级人民政府区域防洪规划编制，纳入城市总体规划。对城市地下硐室、地铁等重要交通设施，均列入防洪保护区的范围，是城市防洪重点，应确保安全。

《防洪标准》对防护对象、防洪保护区、防护等级进行了具体表述。防护对象指收到洪（潮）水威胁需要进行防洪保护的对象；防洪保护区指洪（潮）水泛滥可能淹及且需要防洪工程措施保护的区域；防护等级指对于同一类型的防护对象，为了便于针对其规模或性质确定相应的防洪标准，从防洪角度根据一些特性指标将其划分的若干等级。

3 对策及建议

3.1 明确责任主体，提升应急处置能力

城市轨道交通所在地城市及以上地方人民政府要将城市轨道交通纳入政府应急管理体系，结合本地实际制定完善应对各类突发事件的专项应急预案、部门应急预案，督促运营单位制定完善具体预案。建立突发事件应急处置机制，成立应急指挥机构，明确相关部门和单位的职责分工、工作机制和处置要求。运营单位要建立完备的应急预案体系，编制应急预案操作手册，明确应对处置各类突发事件的现场操作规范、工作流程等，并立足实战加强站区一线人员培训，定期组织开展应急合成演练。

城市轨道交通所在地城市及以上地方人民政府和有关部门、运营单位要配备满足需要的应急设施设备和应急物资，根据需要建立专职或志愿消防队、微型消防站，提高自防自救能力。建立健全专业应急救援队伍，加强应急培训，提高应急救援能力。建设国家级城市轨道交通应急演练中心，开展培训和实战场景演练。鼓励和支持企业、科研院所及社会有关方面加强专业救援装备研究开发。

3.2 开展全方位评价研究，确保城市防洪安全

建立非防洪工程防洪安全评价体系，开展非防洪工程防洪安全评价体系与工程技术研究，发挥水利、水务部门在城市防洪安全中的积极作用，将城市非防洪工程防洪安全评价作为项目前置条件予以实施，避免或减小因极端天气对城市带来的伤害。

3.3 提高城市防洪规划水平，强化联动实施方案

20 世纪90 年代，水利部指导各地开展了城市防洪编制工作，对有序安排城市防洪工程建设、提高城市抗洪减灾能力发挥了重要作用。近年来，随着城市总体规划的修订或修改，城市防洪区扩大，防洪保护对象增多，防洪标准的提高，亟需重新编制或者修订城市防洪规划，提高城市防洪规划水平。城市内涝治理是一项系统性工作，这个系统性体现在3 个方面，即流域区域洪涝统筹体系、城市排水防涝工程体系、应急管理体系。经验表明，只有重视洪水对城市的危害，因地制宜，才能把城市防洪规划做好、做细，才能将洪水危害减小到最低水平。《城市防洪规划规范》（GB51079-2016）是编制城市防洪规划的基本规范，城市防洪规划应满足标准的要求。

3.4 加强宣传警示，提高防洪安全意识

在人口密集区、地铁站进出口以及地下硐室等公共场所，设立防洪安全警示牌，提醒行人注意防范雨水危害，雨中尽量不要赶路，要到地势较高的建筑物中暂时避雨；下雨时一定注意地铁管理部门的安全提示，要确保安全时才能乘坐地铁。遇雨时尽量不要去地下硐室及地下商场一类场所，更不要在这些危险区域避雨。

4 结 语

针对目前我国城市防洪排涝体系尤其是城市地下硐室、地铁防洪的建设仍然存在一定问题，面对突发暴雨如何应对，只有建立健全的管理机制，提高防洪排涝意识，加强对防洪排涝系统的规划，提高对洪涝灾害的风险管理，才能够真正有效发挥防洪排涝系统的功能，在面对洪涝灾害时，才能保护人民群众的生命财产安全，保障城市健康持续发展。