寿光市推进PPP 投融资模式的实践与探索

2023-12-01刘钊春曹先伟

山东水利 2023年10期

刘钊春，曹先伟，韩敏

（1.寿光市水利局，山东寿光 262700；2.寿光市水利事业发展中心，山东寿光 262700）

水利项目特别是重大水利项目具有公益性强、投资规模大、建设运营周期长、盈利能力差等特点，PPP 模式是创新融资模式、拓宽融资渠道、激发民间投资活力的一个重要举措，更是县域经济发展中的一项重大机遇。

寿光市为缓解财政压力，抢抓国家推行PPP模式的重大机遇，将寿光市弥河流域综合治理和地表水利用工程创新运作模式，经过前期反复论证、规范招投标等流程，2020 年1 月，由中交投资有限公司控股与中交天津航道局有限公司、中交路桥建设有限公司、福建海峡环保集团股份有限公司组建的联合体中标建设，在全部投资中占股90%，政府出资人仅占股10%，极大缓解了财政资金压力。

1 工程概况

工程围绕弥河展开，针对弥河流域防洪减灾体系存在一些薄弱环节对弥河进行防洪治理、标准提升。通过弥河防洪工程、2019 年水毁修复工程、东方橡胶坝等水利设施以及对弥河阻水桥梁维修、农圣街弥河大桥建设，提高河道行洪能力及基础设施的防洪能力。从平衡弥河水量角度出发，利用水资源管网及污水处理厂形成中水回排弥河保障生态用水，同时满足弥河沿途部分工农业用水需求。项目共包含寿光市弥河流域综合治理和地表水利用工程、寿光市弥河县道阻水桥梁维修改造工程、寿光市农圣街弥河大桥改建工程3 个子项目，项目概算投资达22.65 亿元，采用PPP 模式实施，运作方式为BOT，合作期为20年，其中建设期2 年，运营期18 年，回报机制为可行性缺口补助。

2 采用PPP 模式的必要性

2.1 降低财政支出

水利设施建设项目前期资本性投入大，2018年汛后，寿光市先后投资90 多亿元实施了17 条河道防洪治理和3 个镇街大棚易涝区治理。通过引入社会资本，将短期大额建设支出转化为项目公司投资并在运营期收回投资和利润，有利于降低财政资金压力、加快生态环境建设。且本项目在合作期内有部分使用者付费收益，政府进行财政缺口补贴，在一定程度上降低财政支出。

2.2 增加公共设施有效供给

PPP 模式增加有效供给的特征是指相对于传统采购模式下同样的预算额度内，采用PPP模式可以提供更大规模和数量的公共设施和公共服务的供给。采用PPP 模式以后，耗资巨大的水利设施工程能在短时间建设并投入使用，为寿光市水利设施建设提供良好开端以及有力保障。

2.3 优化项目风险分配

PPP 模式以经营权为基础，以风险分担、利益共享为特征，寿光市通过公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，向社会资本开放寿光市弥河流域综合治理和地表水利用工程，将项目的政策、建设、运营、收益等风险在政府与社会资本之间进行合理、公平地分担，从而使项目整体风险最小化，参与方之间因伙伴关系亦能共享项目运行过程中的社会成果。

2.4 提升建设运营效率

寿光市弥河流域综合治理和地表水利用工程作为水利设施建设项目，工程量大、任务重，通过PPP 方式引入具有丰富经验业绩的社会资本，利用其成功技术和管理经验，可以加快项目的建设进程，提高项目建设水平、建设效率和运营管理水平。

3 健全PPP 项目落地机制

3.1 专班谋划，加大统筹协调力度

寿光市级分管领导牵头，寿光市财政、水利、住建、交通等部门落实精干力量，组建寿光市弥河流域综合治理和地表水利用工程PPP 项目工作推进专班，集中研究谋划，统筹调度推进，建立横向联系、纵向衔接的工作体制。由专班统筹协调项目前期工作办理，随时召集行政审批、自然资源、生态环境等部门集中研究，确保最短时限内完成立项、土地、环评、能评等前期手续办理。

3.2 精准分析，选定项目收益模式

PPP 项目收益模式的选定是决定PPP 项目能否顺利入库的关键所在。寿光市经过分析研判，决定对堤防加固、清淤疏浚、河道整治、污水处理等关联性很强的项目采取并联打包的方式，整体引入社会资本（联合体）进行投资、建设和运营。寿光市综合考虑弥河流域综合治理和地表水利用工程PPP 项目产生的工程效益和拦蓄水资源产生的经济收益，选定污水处理费和企业供水费两项收益模式。

3.3 精挑细选，高标准选择合作单位

本项目投资规模大、建设内容涵盖面多、运营工作复杂，在项目前期公开并邀请全国优质企业，发出市场测试邀请，提前了解市场参与主体的态度，提高项目推向市场的成功率，根据市场测试情况进一步分析和完善方案，契合市场需求。

4 健全PPP 项目实施机制

4.1 建立政府协调推进机制

PPP 项目指挥部设立8 个标段指挥部，抽调部分市直部门一把手和干部职工全部充实到各标段，建立责任包靠落实体系。指挥部实行周调度制度、不定期组织现场调度和观摩活动，各标段指挥部实行日调度、日汇报、日研判制度，确保各项工作有部署、有检查、有落实，有序开展。

4.2 发挥央企高标准严要求优势

在施工前期及时办理安质监和环评、水保等手续，确保项目合法合规建设；同时健全QHSE管理体系，严格要求监理、施工等参建单位落实安质环管理人员；深入开展安全质量环保隐患排查治理和安质环培训，通过举办大型应急演练，抓牢做实安全质量环保基础管理工作，有效防范重大风险。各子项目中公路工程3 座阻水桥梁提前11 个月验收并通车；寿光市农圣街弥河大桥提前2 个月建成通车；寿光市西城污水处理厂于2022 年6 月23 日正式进入运营期，是国内准三类水标准的污水处理厂。

4.3 推动参建单位形成合力

在项目推进中各参建单位严格把守各方责任主体，锚定目标不放松。各参建单位认真分析项目全面建设形势，总结经验成果、分析矛盾问题、找准差距不足、明确努力方向，确保顺利完成各项既定工期目标。同时，严守安全底线，统筹项目进度与安全，为项目圆满收官提供有利保障。

4.4 完善健全项目监管体系

建立覆盖前期、建设、采购、运营等全方面的管理机制，从项目设计变更、项目公司运营管理、重大事项的程序规范性、项目公司运营成本的管理控制等方面，加强对项目公司规范化管理。完善项目绩效目标、绩效指标、绩效监控、绩效评价、结果应用等全生命周期管理流程，狠抓绩效管理工作落实，建立按效付费机制，强化PPP 项目绩效评价结果应用，提高项目的质量和效率，倒逼项目规范实施。

5 项目效益

5.1 提高工程管护水平

促进了水利工程由“重建轻管”向“建管并重”转变。弥河流域综合治理和地表水利用工程PPP 项目与中交（寿光）投资有限公司合作期限为20 年，其中，建设期2 年，运营期18 年，项目建成后可以充分利用央企的管理能力和管理水平，把工程设施管理好、效益发挥好。

5.2 提升河道防御能力

2018 年以来，寿光弥河流域连续两年发生超标准洪水，造成严重洪涝灾害。弥河流域综合治理和地表水利用工程PPP 项目的实施，有效提升了弥河整体防洪能力，防洪标准由20 年一遇提高到50 年一遇，防洪流量提高到5 980 m3/s。

5.3 改善河道生态环境

项目中的农圣街弥河大桥建成通车后，成为寿光靓丽的风景线和新的“网红打卡地”，促进了弥河两岸融合发展，有效缓解城区交通压力。羊田路阻水桥梁等交通桥、生产桥的建成，大大方便了两岸群众的出行。弥河河道两岸经过生态治理，成为市民休闲、娱乐、游憩的绝佳去处，极大丰富了市民的休闲游憩空间，也进一步提升了寿光城市品质。