成都市制定餐饮业油烟污染防治条例的建议

吴柯颖 段明 周子航 彭生诚 柳臣中

（1.成都市生态环境局，四川成都 610041；2.四川大学，四川成都 610065；3.西南石油大学，四川成都 610500；4.成都市环境保护科学研究院，四川成都 610072）

1 引言

在我国经济快速增长的同时，餐饮服务业等第三产业随之迅速增长，我国饮食文化历史悠久，美食种类层出不穷，但随之出现的餐饮油烟扰民问题也屡见不鲜。成都是川菜发源地，也是全国知名的美食之都，但火锅、串串、柴火鸡、铁板烧等新兴餐饮行业的出现，使污染排放类别和形式也发生了转变，餐饮油烟扰民问题频繁发生，其在污染环境、危害公众健康的同时，也加剧了餐饮经营者与相邻住户的矛盾。

餐饮服务业油烟污染防治措施和禁止性条款已由2015 年修订后的《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条规定［1］，相应法律责任也已明确。自该法实施以来，我国餐饮油烟污染防治与监管工作虽取得较好成绩，但各地饮食习惯、烹饪方式不同，排放的餐饮油烟浓度、污染物组分不尽相同［2］，监管难度较大。我国现行餐饮油烟法律法规在地方实践中，存在源头管控不力、规划布局不合理、烟道设置不规范、科技赋能不足、部门联动机制不健全等问题［3］。因此，成都市迫切需要制定符合地方性饮食特色的《成都市饮食业油烟污染防治条例》，以减少油烟污染扰民问题，持续改善环境空气质量，推进餐饮服务业及相关产业提档升级。

2 成都市餐饮业现状

川菜作为我国八大传统烹饪菜系，其以麻、辣、香、鲜为特点，烹饪方式多采用高油温及高用油量的煎炒炸为主，火锅、串串的炒料和涮煮过程依赖高油、高温完成。研究表明，油烟在高温食用油烹调食材过程中，除易转化为二次有机气溶胶和二次颗粒物外［4-6］，还可直接吸入人体，释放出脂肪酸、烷烃、烯烃、醛酮、芳香族化合物等物质［7-8］，危害人体健康。随着饮食业快速发展，其烹饪过程中排放的餐饮油烟成为相邻居民的投诉热点之一。据统计，2018 年四川省餐饮收入约2 800 亿元，其中成都市餐饮收入约900 亿元，占四川省餐饮收入的32%。按照经营业态分类，成都餐饮龙头企业中一半以上是川菜，特色火锅在餐饮消费中占比较大，其次是小吃、西式快餐等。根据周子航等［9］的研究结果，2016 年成都市餐饮业油烟排放的大气污染物主要包括VOCs，PM2.5和PM10，其中，VOCs 总量为2 065.5 t/a，PM2.5总量为2 261.5 t/a，PM10总量为2 727.7 t/a。

3 餐饮油烟污染防治的地方立法现状

3.1 国内部分地区关于城市餐饮油烟污染防治地方立法的情况

目前国内部分地区餐饮油烟污染防治法律法规和政府规章见表1。

表1 国内部分地区餐饮油烟污染防治法律法规和政府规章

综合各地餐饮服务业油烟污染防治的法律法规和政府规章，地方政府在积极探索解决人民群众身边的环境污染问题，总体思路以“源头防治、过程控制和末端治理”为主，积极采取地方法规的形式将实践经验和阶段性成果制度化、法制化。各地从选址规划、审批备案、治理设施清理、法律责任、日常监管等方面［10-11］，结合本地特色，遵循上位法，建立较完善的餐饮服务业油烟监管体系，与上位法相比，更加完备、操作性更强。如加强餐饮行业环境污染的源头治理、过程治理和末端治理的《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》，为当地的餐饮行业环境管理执法提供了明确的法律依据［12］。同时，各地陆续出台了一系列的配套政策、标准和技术规范，提升了餐饮业环境污染防治工作的可操作性和执行效果。

3.2 成都市现行的餐饮油烟污染防治规章制度

2021 年出台的《成都市大气污染防治条例》明确了各相关部门（单位）在餐饮行业的业态分布、门槛准入、行业监管、执法处罚等方面的法定职责，同时强化了餐饮企业的主体责任，并对餐饮项目选址、专用烟道等方面提出明确要求。同时，该条例还创新性地从餐饮企业经营者的角度，规定了“建设单位应当告知、公示所销售楼盘在销售商品房或者商业用房过程中是否有专用烟道，并在销售合同中标注”等。其中明确要求开发商在销售合同中必须标注是否有专用烟道，有利于餐饮企业经营者在选址、投资等方面作出判断。

同年，成都市政府印发实施《成都市餐饮服务业油烟污染防治管理办法》，明确餐饮油烟污染防治工作的具体要求，坚持系统治理、源头治理、综合治理、分类施治的原则，并配套出台了《成都市餐饮服务业油烟污染综合治理攻坚行动方案》。《成都市餐饮服务业油烟污染防治管理办法》的主要内容包括：一是优化餐饮选址布局。合理规划餐饮服务项目布点，推动餐饮服务项目集中设置，新建住宅建筑严禁设置底商，各区（市）县政府制定并公布餐饮服务项目经营场所禁止选址清单。二是严格证照审批管理。市场监管部门负责将新、改、扩建餐饮项目选址纳入工商登记注册和食品经营许可核发的前置条件，对在禁止选址清单内的餐饮服务项目，一律不予办理相关许可手续。开展餐饮企业温馨提示服务活动，告知选址规定和经营要求，引导餐饮企业合法选址、规范经营。三是对专用烟道设置进行规范。对新建、改建住宅项目配套商业设施或商业设施靠近居民住宅的，确需设置餐饮服务功能的，严格执行专用烟道设计建设要求，并将专用烟道设置情况纳入竣工验收，对是否按图施工进行检查，发现未按图设置专用烟道的，一律不予验收合格。对未配套建设餐饮服务专用烟道的商铺，督促房地产开发企业在销（预）售新建商住楼时，书面告知购买者不得用于开办餐饮服务项目，以免产生油烟污染。

4 成都市餐饮油烟污染防治的立法建议

4.1 源头防治，预防油烟污染产生

商务部门牵头制定《餐饮业发展产业规划》和《餐饮业网点空间布局专项规划》，将其与国土空间规划相衔接，引导餐饮服务项目进入集聚经营区域。对产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，由规划和自然资源部门牵头制定禁止选址目录并予以公示。对违反禁止选址规定的项目，市场监管、行政审批部门在办理餐饮项目许可审批、当事人提供违法后果自负的书面承诺时，严格执行环保告知承诺制。引入第三方专业监管服务机制，借助社会力量提供宣传、引导、指导、督促整改等服务，从源头预防油烟污染产生。

4.2 科技赋能，提高油烟防治效能

鼓励研发餐饮油烟高效处理设备，采取以奖代补的形式，对安装高效油烟净化设施的餐饮服务企业予以推荐［13-15］。推进餐饮服务企业信息化管理平台建设，使城管、市场监管、商务、生态环境、住建、规划、自然资源等部门可以依托信息平台，实现相关资源互联共享，如许可审批、基础信息、运行状态、管理信息、处罚信息等，市级财政给予适当补助，对符合条件的餐饮服务企业实行信息共享，定期召开联席会议推动部门协作。

4.3 夯实基础，完善政策标准体系

尽快将《成都市餐饮服务业油烟污染防治管理办法》固化为体现成都市餐饮油烟污染治理机制措施的地方性法规；促进《成都市餐饮业油烟污染物排放标准》的出台和《成都市餐饮服务业油烟污染防治制度规范》的更新与完善；对居民楼栋底商开设餐饮服务项目和新开办餐饮服务项目的审批服务办法、办理流程等进行细化与公布，确保新开办餐饮服务项目的审批事项符合相关法律法规的要求。