产业集群与地方公共技术组织协同发展研究

郑 彬

（广东工贸职业技术学院,广东 广州 510510）

产业集群是在某一特定产业领域大量企业以及相关支撑机构在空间上集聚而形成的具有强劲、持续竞争优势的有机整体。集群区域内的企业、行业协会、中介机构、地方政府等与产业相关的组织机构，具有共同性与互补性，彼此紧密联系在一起。产业集群集聚了人才、资本、技术、信息等资源，对促进技术创新、推动地方经济发展具有重要作用。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，深入推进国家战略性新兴产业集群发展工程，健全产业集群组织管理和专业化推进机制，建设创新和公共服务综合体，构建一批各具特色、优势互补、结构合理的战略性新兴产业增长引擎；支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心，建设北京怀柔、上海张江、大湾区、安徽合肥综合性国家科学中心，支持有条件的地方建设区域科技创新中心[1]。2021年以来，北京、深圳、天津、无锡、苏州等产业集群地区的地方政府纷纷出台相关文件，围绕产业加快区域技术创新中心建设，集聚创新要素、培育世界级创新型产业集群[2]。文章将深入分析产业集群各个发展阶段地方公共技术组织的职能，考察地方公共技术组织与产业集群协同发展情况，为我国产业科技赋能、推动集群产业链向中高端迈进提供建议。

1 产业集群中地方公共技术组织产生的背景

在我国各地产业集群的发展历程中，地方公共技术组织并非一开始就自然出现，而是在一定的技术背景下产生的。改革开放初期是产业集群形成的阶段，大多数集群的生产制造以劳动者手工作业为主，产品技术含量低、利润微薄，属于劳动密集型产业集群。为了改善生产工艺、提高产品质量，集群企业对先进的生产技术产生强烈需求。然而，尽管集群企业希望能提升生产加工的技术水平，但在技术创新上面临许多难题。第一，在创新能力方面，集群中的企业大多数是中小企业，资金不足、技术人才缺乏，缺乏足够的技术创新能力。一些产业集群以“三来一补”作为主要的经营模式，即外商提供机器设备、原料、图纸并负责外销；本土集群企业从事来料加工、来样加工、来件装配及补偿贸易，因而技术创新能力非常欠缺，无法摆脱技术模仿的困境。第二，在创新动力方面，由于集群企业空间邻近、人员交流频繁，企业投资开发出来的新产品、新工艺、新技术，很容易被其他企业学习掌握，知识外溢效应非常明显，企业开展技术创新难以回收投资成本，削弱了自主创新的动力、不愿意开展自主创新。如果产业集群企业普遍不愿意开展技术创新，就会导致整个产业集群创新水平低下、技术停滞不前，难以突破低端制造的“枷锁”，导致市场失灵，集群进入创新困境。第三，在创新效率方面，由于本土集群企业规模小，单个企业的技术创新只能服务于自身生产经营，产品一旦不能量产、形成规模效应，则无法收回研发投资成本、获取收益。可见集群企业研发创新风险大、效率低，对整个产业集群技术水平提升的影响和作用较小。在集群企业的技术创新无法满足日益增长的技术需求背景下，地方政府需要创办公共技术组织，支持缺乏创新能力和动力的集群企业，提升整个产业集群的技术水平。

产业集群中聚集了大量同行生产企业，机器设备与生产工艺大致相同，因此对产品设计与技术研发也产生了相近且规模较大的市场需求。地方政府通过建立公共技术组织，针对集群中普遍存在的关键技术难题，替代集群企业直接开展技术创新、发挥“企业家”开拓进取精神，提升了产业集群内企业的技术水平，在集群发展中起到了重要作用。例如在20世纪90年代，珠三角产业集群技术落后，许多集群企业希望通过创新自身技术获取竞争优势，但能力有限，无法获取研发收益。在这种情况下，广东省科技厅设立专业镇技术创新试点项目，佛山、东莞、江门等珠三角地区的专业镇创立了一批生产力促进中心、技术创新中心，利用省科技厅、市（县）、镇政府配套资金开展项目建设。这些地方公共技术组织作为集群通用性技术创新的平台，为集群区域的广大中小企业提供技术服务，促进了集群区域的产学研有效合作，产生了技术创新的规模效应与投资回报，破解了产业集群整体创新能力低下的困境。

2 产业集群背景下地方政府创办公共技术组织的动力因素

许多学者从不同角度解释了地方政府创办公共技术组织的动力因素。

首先是经济诱因。在经济转轨中，财税制度改革导致“地方政府公司化”。在20世纪90年代分税制改革后，中央和地方财政分配明晰，省与市、县（区）等各级地方政府获得了明确的权力与利益，从而对干预经济有强烈的动机。Peng认为“村镇政府即公司”，地方政府具有很强的发展地方产业、获得经济收益的动机[3]。中央政府推行的财政改革与行政分权，激励地方政府创办公共技术组织，以实施各种发展产业、干预经济的措施。政府获得财政收入主要依靠税收，因此它有极强的动力通过改善区域内的技术创新环境，提高集群企业技术创新水平来推动地方经济发展，培养创造税源税基。杨善华等认为地方干部承担起“企业家”角色，是“谋利型政权经营者”[4]，地方政府实施的各种政策促进了乡镇产业经济发展。因此，产业集群中的地方政府通过建立公共技术组织进行技术创新，提升产业集群整体技术水平和竞争优势，是具有“企业家”创新精神的一种体现。

其次是社会因素。社会根植性（social embed dedness）是地方政府建立公共技术组织的重要原因。社会根植性是指经济行为嵌入到社会关系之中，新经济社会学的代表格兰诺维特（Granovetter）较早阐述了根植性的含义，其认为经济组织的行为会深深融入社会文化之中，企业之间具有非交易的依存关系，并指出要利用非正式制度来开展技术创新。在产业集群形成与发展过程中，企业、地方政府等各类集群组织对道德观念、风俗习惯和关系网络等特定区域人文环境逐渐产生了依赖性，即形成社会根植性。由于社会根植性，地方政府具有较强的发展本地经济的责任感，努力从当地产业发展的实际出发推行更为有效的扶持政策[5]。集群组织在经济、文化、政治等方面发展出强烈的本地联系，这种长期积累的社会属性成为集群组织地理集聚的关键动因，也是地方政府与集群企业协同合作、共谋发展的关键因素。我国各地产业集群范围内人员之间往往通过家庭、亲属、社群、组织形成天然的互信关系，这种关系降低了集群人员共同行动的阻力与交易成本，加大了集群组织间的合作频率、范围和深度，技术创新协同效应与优势非常明显。可见，社会根植性促进了地方政府创办公共技术组织，并通过地方社会网络中的集体合作来促进技术创新，成为产业集群发育成长不可替代的有利条件。

3 地方公共技术组织与产业集群的协同发展

随着产业集群的成长壮大，集群企业技术不断升级进步，地方政府工作重点发生了相应的变化，地方公共技术组织实现与产业集群技术创新协同发展，主要表现在以下3个方面。

第一，建立技术市场规范与制度。在产业集群形成早期，个体交流引起的技术外溢是集群技术扩散和进步的动力，但随着产业的深化发展，企业技术研发上的“搭便车”行为会使集群陷入集体创新困境，阻碍产业集群的可持续发展。随着集群企业技术的不断进步，大小企业、科研机构合作网络的不断扩大，政府需要制定法律法规来规制技术市场交易行为，保护企业技术创新成果。因此，地方政府的工作从早期的利用技术创新的正外部性、通过创办公共技术组织开发新技术并在集群区域广泛传播，转变为建立有效的市场制度，努力降低技术知识外溢对企业研发创新的不良影响，以激励集群企业持续创新。在技术市场规范化的需求下，地方政府职能从早期直接参与技术创新的“企业家”功能，回归到制度创新、规范供给者的行政职责，实现了从“主力球员”到“裁判员”的角色转变。地方政府逐步培育技术交易市场，完善技术市场法律规范与行业标准，构建科技要素与资源的共享服务体系，以推动技术专利、软件、信息等技术产品的交易流通，保障技术创新主体的合理收益与合法权益，促进产业集群实体经济的发展。

第二，培植集群企业的创新能力。随着产业集群持续成长，集群企业经过优胜劣汰，技术创新能力不断加强，生产经营水平大大提升。一些优秀的集群企业掌握了先进的生产技术并具备一定的研发能力，开始为追求个性化和品牌化发展而设立自己的研发机构。在集群中具备一定资本实力的优秀企业，必然购置专用性更强的设备，研发更具个性化的、领先于其他企业的核心技术，从而在行业中获得竞争优势和超额利润。因此，地方政府早期创办的公共技术组织所提供的基本通用技术已经不能满足企业个性化的需求。这时地方政府不能再作为技术创新直接承担者，而应为优秀的集群企业提供技术创新的政策扶持或服务，采取各项措施努力培植企业的创新能力。例如，佛山市政府曾拨款2.8亿元用于家电产业改造提升的10个重点项目中，仅有1项是由公共技术组织承担，即国家燃气用具产品质量监督检验中心（佛山）申报的“广东省燃气用具产业集群公共服务平台”项目，经费1 300万元，仅占全部项目经费的4.6%，且项目内容并非直接的技术创新，而是公共服务平台的建设；其余9个涉及核心技术的研发项目由区域内大型企业如美的、格兰仕、万家乐等直接承担。地方政府不再继续直接进行技术创新，而是将资金注入有研发能力、在产业链中居核心地位的主导企业，扶持优秀企业开展技术创新活动，协助集群企业提升技术创新水平。许多产业集群地区的地方政府不但对集群企业的创新项目给予资金支持，还从银行、信贷等金融政策上给予倾斜，向创新企业给予贷款优惠；设立风险投资基金帮助集群企业获得技术创新融资支持。

第三，引进集群外部先进技术。相比于其他的集群组织，地方政府引进集群外部技术的能力较强。在产业集群发展过程中，集群企业所需的技术资源有可能零散地存在于集群外部的不同组织之中，单个集群企业难以承担巨大的搜寻、洽谈、磋商成本，且即使投入了巨大的交易成本获取的技术资源也只能满足本企业的需求，技术引进的利用率较低。与集群中小企业相比，地方政府具有良好的组织信誉、较强的谈判与执行能力，能建立起有利于高新技术成果转化的交易机制，更容易得到外部技术组织机构的信任与认同。地方政府建立的公共技术组织能集中力量充分收集分布在集群外部零散的技术资源、信息和知识，协助政府部门将外部创新组织引进集群中并与集群企业共享，提升整个产业集群的技术水平。一些集群区域的政府部门积极促进集群企业与科研院所、高等院校的产学研合作，通过引进集群外部的高校、科研机构，联合集群内外部创新资源，共同开展关键核心技术攻关，提升集群整体科技水平。

4 产业集群成熟期地方公共技术组织职能的升级调整

当产业集群逐步进入成熟阶段，地方公共技术组织的职能相继发生升级调整。集群企业、科研机构技术水平不断提升，在资金、技术、人才方面都有了一定的积累，具备了一定的自主研发或合作开发的创新能力，在市场竞争的压力下比地方政府有更强的动力进行技术创新。因此，地方政府建立的公共技术组织可以在创新服务领域借助行政优势，重新设置自身职能，在集群技术创新方面发挥更大作用。在我国当产业集群发展到成熟期，地方公共技术创新中心承担起为集群企业提供创新服务与支持的职能，将体现在以下几个方面。

第一，检验检测服务。检验检测是现代产业体系的重要技术基础，地方公共技术组织作为独立的第三方在原材料、中间品、成品的检验，工艺过程控制，生产质量管理，流通消费环节等领域出具客观公正的测评报告。地方公共技术组织可收集集群企业检测服务需求信息，评估自身检验检测技术，建立产业集群检验检测的供需清单，以市场需求引导提升服务水平，稳步提高产业集群检验检测能力。增加评审员规模，建立检验检测专家库，满足集群企业在产品设计、研发、生产、销售等环节的检测需求。地方公共技术组织应充分发挥检验检测的技术支撑作用，增强企业、社会公众的质量意识，强化安全监管、排除质量风险，促进产业集群优化升级。

第二，技术培训与认证。地方公共技术组织可以凭借自身的权威性对集群内产业所需的劳动者进行培训，并对达到一定技术水平或掌握一定知识、技术、技能的人员颁发等级证书，包括技能证或职称证等。信息经济学认为证书是劳动力市场上甄别人才优劣的有效信号，地方公共技术组织通过颁发证书为集群企业提供识别人才的信号。建立产业集群高端技术平台，地方公共技术组织可以与集群企业合作建设培训基地，实现人才培养、技能认证、标准制定“一站式”服务，引导职业教育与产业集群融合发展，为产业集群培养大批掌握先进产业知识的技术技能人才。

第三，技术交流与扩散。在中国，政府部门及其创办的公共技术组织公信力与影响力较大，十分有利于集群区域的技术普及与扩散。地方公共技术组织是产业集群创新服务体系的关键组织，与集群企业、高校、科研院所等创新主体联系密切，能够为技术创新提供信息交流、要素配置、资源共享等服务，加速产业知识在集群区域流动。地方公共技术组织作为官方机构，可以利用自身强大的号召力，举办各种商业会展、科技交流、产学研合作活动。地方公共技术组织还可以作为中介为集群组织牵线搭桥，帮助不同创新主体建立分工协作关系，构建产业集群创新网络体系，形成产业合力。

除此之外，在企业等级评定、信贷担保、环保测评、商标授予、品牌建设等许多方面，公共技术组织作为政府下属的行业组织掌握着大量的企业信息，有其他集群企业、科研机构和其他技术组织无法比拟的优势，能为产业集群中的广大中小企业提供优质技术服务，从而改善企业的管理水平、规范企业的技术创新行为。地方公共技术组织可以为科技项目孵化、中小微科技企业培育与发展提供支持。例如，在意大利的一些产业集群中存在着上百个由地方政府与当地制造商协会、商会共同创办的真实服务中心，例如曼泽洛家具产业集群、莫德纳纺织产业集群、圣丹尼拉火腿产业集群、布兰塔制鞋产业集群中的真实服务中心等，为集群企业提供了内容广泛的服务，包括贷款担保、产品检测、质量认证、信息咨询、客户信用评级、污染物处理等。由此可见，当产业集群进入成熟期，集群企业的多样化技术需求推动了地方公共技术组织建设成为综合性平台，地方公共技术组织将调整升级自身职能，从而给予集群企业更多的技术创新支持与服务。

5 结语

产业集群形成、发展到成熟的过程是很漫长的，集群中各类组织合理分工，在同一产业中形成了共生、共存、共荣的关系。地方政府与集群企业、科研机构等其他组织的协同发展过程中，必须根据产业集群发展状况进行适应性调节，特别是所设置的公共技术组织，应具备准确的职能定位，根据集群企业的客观需求提供技术服务。地方公共技术组织将继续发挥创新资源、要素、人才的集聚作用，围绕区域经济发展和产业集群创新需求，坚持服务集群企业，为集群企业技术创新赋能，为提高产业集群竞争力、推动产业集群高质量发展做出贡献。