以制度集成创新推动自贸港营商环境优化的实践探索——以三亚市为例

刘子瑛

（中共三亚市委党校,海南 三亚 572000）

习近平总书记在海南考察时强调，要继续抓好海南自由贸易港建设总体方案和海南自由贸易港法贯彻落实，把制度集成创新摆在突出位置，强化“中央统筹、部门支持、省抓落实”的工作推进机制，确保海南自由贸易港如期顺利封关运作[1]。以制度集成创新破解营商环境优化难题，是习近平总书记对海南自由贸易港建设的重要指示，是高质量高标准建设海南自由贸易港的内在要求。

1 营商环境与海南自由贸易港建设

高标准的国际营商环境不仅是一个国家或地区经济软实力的重要体现，更是中国打造双循环发展格局的必然要求，是中国对外开放层次与水平提升的重要衡量标准。海南作为前期经济发展相对较慢的省份，对标建设未来全球体量最大、开放程度最高、经济活力最强的自由贸易港这一国家战略，必然承担着跨越式加速成长的重任，因此，“对标国际高标准经贸规则，打造一流营商环境”是海南自由贸易港建设的核心任务。

1.1 营商环境是自由贸易港核心竞争力和软实力的集中体现

广义的营商环境是指企业等商事主体生产经营所需要的全要素环境。国务院发布的《优化营商环境条例》将营商环境界定为“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”，包括市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等方面[2]，即狭义的营商环境是指政府为市场主体开展活动所提供的制度环境。简单来说，良好的营商环境可以理解为政府为企业提供的“进得来，干得顺，退得出”的干事创业环境。高水平的营商环境可以直接促进经济增长，按照世界银行的营商环境指标平均水平测算，一个国家或地区营商环境质量每提高1%，将带动该国或地区吸引外资增长0.3%，GDP增长0.36%[3]。从这个意义上讲，优化营商环境即解放生产力，是提高全要素生产率的关键环节。

因此，本文讨论的营商环境主要是指政府政策、法律法规等制度的集合体，政府优化营商环境的工作重点是降低企业的制度性交易成本。海南自由贸易港要实现“服务和融入新发展格局”，抢抓“一带一路”发展机遇的战略目的，需要从国际层面上营造更有吸引力的投资环境，即由依靠优惠政策吸引外资逐步转变为依靠改善投资经营环境吸引外资，使投资环境成为自由贸易港最重要的核心竞争力和软实力。这一战略定位和发展目标的实现，高度依赖营商环境建设，没有良好的营商环境，吸引外资难以实现、生产效率难以提高、竞争优势无从体现也无法发挥，企业经营制度性成本提高，制度性保障缺失，自由贸易港发展目标难以实现。

因此，2022年3月海南省人民政府办公厅发布《海南自由贸易港营商环境评价工作方案》，高标准对标国际先进水平，在参照国内现有18个一级指标评价体系的同时，特别突出海南自由贸易港特殊制度安排，增加了“贸易自由便利”“投资自由便利”“跨境资金流动自由便利”“人员进出自由便利”“运输来往自由便利”和“数据安全有序流动”等6个一级指标，为海南推进最高水平开放，率先深化市场化制度改革，打造法治化、国际化、便利化营商环境提供了行动依据和评价标准。

1.2 制度集成创新是自由贸易港建设的核心内容

诺贝尔经济学奖的获得者道格拉斯·诺思（Dauglass North）认为，传统经济发展理论认为的“资本和劳动力驱动经济增长”的观点是错误的，资本积累和劳动力数量增加、质量优化不是经济增长的源泉，而是经济增长本身，真正推动经济增长的是制度要素[4]。

党的二十大明确指出，高质量发展的关键是着力提高全要素生产率[5]，而制度创新是提高全要素生产率、推动高质量发展的关键和最大动力来源。但从海南自由贸易港的改革深度和突破力度要求来看，仅仅是零散化碎片化的、单一领域的，或者是“头痛医头、脚痛医脚”式的单项制度改革和突破，非但难以实现预期成效，甚至有可能出现各项创新制度之间创新效用相互抵消甚至冲突的现象。制度集成创新则更加强调改革的系统性和整体性，更加注重各项创新成果之间的内在联系和协同作用，旨在通过创立更有效的政策和制度规范体系，实现系统整体功能的创造性协同变革，形成“一加一大于二”的创新协调效应，更好地激励企业主体的经济行为，以实现特定组织或地区的高效发展。

对标“海南自由贸易港要聚焦贸易投资自由化便利化，建立与高水平自由贸易港相适应的政策制度体系”的总体要求[6]，中央在《海南自由贸易港建设总体方案》中提出，海南要“加强改革系统集成，注重协调推进，使各方面创新举措相互配合、相得益彰，提高改革创新的整体效益”。制度集成创新是自由贸易港建设目标实现的根本保证，是海南如期实现封关运作的“牛鼻子”。

理论和实践都证明，打造国际化、便利化、法治化营商环境是一个复杂的系统工程，制度建设是其关键环节。只有依靠制度集成创新在管理、规则和规制上进行系统变革，持续优化创新不适应自由贸易港发展的制度环境，海南自由贸易港才能塑造有利生产要素便利自由流动的营商环境，深度参与国际分工。因此，优化营商环境是推动制度集成创新的内在动力，制度集成创新是破解营商环境优化难题的突破口，也是必由之路。

2 三亚实践及成效

随着海南自贸港建设进入快车道，海南与“一带一路”共建国家的贸易明显增多。据统计，2020年以来，海南对“一带一路”共建国家进出口1 689.3亿元，同比增长70.9%。三亚作为国家“一带一路”建设重要支点城市，同时也是海南自由贸易港核心经济区域，能否在现有条件下，以非常规的效率和改革措施，对标最先进国际经贸规则，打造一流法治化、便利化营商环境，提高对外经贸合作水平，深度参与“一带一路”合作分工，事关自由贸易港建设的成败。

2.1 坚持系统谋划，立足解决实际问题

三亚在全省率先开展优化营商环境地方立法，出台政府规章《三亚市优化营商环境若干规定》，坚持以法治创新引领营商环境改革，不断健全营商环境制度体系。制度设计上，不求“大而全”，突出“小快灵”，注重立足三亚实际，聚焦市场主体期盼；立足巩固三亚改革创新成果，将实践证明行之有效的经验做法上升为规章制度；立足解决实际问题，着力回应市场主体关切，推动解决痛点、难点、堵点问题。

在深入调研了解企业发展痛点、难点的基础上，三亚重点强化数字赋能，坚持贯彻数据代替企业“跑腿”的理念，深化“一件事一次办”集成服务改革，实施惠企政策“一网申报”，推行“互联网+监管”“互联网+诉讼服务”等模式，致力于以数字化改革推动营商环境持续优化。

在构建营商环境问题处理闭环，推动解决一批制约市场活力、城市吸引力的历史遗留问题，提升市场主体满意度方面，三亚强调注重企业需求，细分并落实主体责任，根据三亚市营商环境改革现状和各单位职责分工，将优化营商环境与各单位的业务工作紧密结合，明确改革任务的牵头单位和配合单位、各项任务完成时间节点，形成各部门协同配合的工作合力，确保各项改革任务如期有效落地实施。

2.2 坚持对标先进，注重打造“三亚经验”

2022年5月，《三亚市创建一流营商环境2022年实施方案》发布，紧扣“法治化、国际化、便利化”要求，以问题导向聚焦市场主体关切，结合三亚实际，一方面坚持对标先进，把解决营商环境改革堵点作为出发点，在充分吸收2020年国家营商环境评价反馈建议的基础上，积极借鉴先进地区改革经验，另一方面注重体现三亚特色，结合三亚自身优势，以两个自由贸易港重点园区为依托，推出“园区水电气联动报装”“不动产登记‘异地代收’”“园区工程建设项目‘主题式’审批”“离岛免税”“知识产权快速协同保护”等一批优化营商环境“自选动作”，致力于进一步巩固、深化、推广改革成果，形成一系列可复制、可推广的营商环境创新案例，在海南自由贸易港优化营商环境比学赶超“赛马场”中跑出“三亚速度”。

三亚跨境贸易领域创新经验连续两年入选《中国营商环境报告》最佳实践，崖州湾科技城“水电气‘报装联动’改革”“聚焦种业知识产权保护”以及“科技赋能园区规划建设管理”等优秀经验也入选海南省优化营商环境示范案例，并在全省范围内进行复制推广。此外，三亚市人力资源和社会保障局聚焦劳动力市场监管领域创新，打造了优质劳务品牌“三亚游艇帆船驾驶员”，被收录进人力资源和社会保障部汇编的《百家劳务品牌名录》[7]。

2.3 聚焦市场主体需求，以重点领域改革集成释放市场活力

在企业开办方面，三亚实现了“零跑腿”和“零费用”，办理时间压缩至1个工作日，并同步发放营业执照和电子印章。崖州湾科技城推出企业开办“创业逐梦盒”，一次性发放营业执照、企业公章等五枚印章、税务Ukey、园区服务及政策兑现服务手册等，新开办企业实现“照、章、册”一窗通领。

在办理建筑许可和水电气公用事业服务方面，三亚深化工程建设项目审批制度改革：崖州湾科技城在全省首推建设项目环评承诺备案制，上线“智慧工地”监管平台和“读地云”平台，以全面加强质量安全监督管理和土地信息共享；中央商务区持续推进“带方案供应土地”，探索建筑师责任制，实行工程建设领域“主题式”场景审批改革，大幅缩短审批时限；推进水电气报装改革，水电气报装实现“掌上办”“部门协同办”，推出“不动产登记与水电气业务联办”服务，在重点园区实现水电气报装“四零”（零上门、零审批、零材料、零成本）服务。

在市场监管及知识产权创造保护和运用方面，三亚构建了以信用监管为基础、与负面清单相适应的过程监管体系。在餐饮、冷链、旅游、药店等领域推行智慧监管模式，出台推行柔性执法的指导意见，健全执法协作备忘录机制。市综合行政执法局与相关行业主管部门、各区人民政府、重点园区等单位签订《三亚市综合行政执法协作备忘录》，建立案件线索移送、信息共享、执法联动等工作机制，实现“高效能”“免打扰”监管。依托中国（三亚）知识产权保护中心，建立专利快速审查、确权、维权“绿色通道”，搭建专利、商标、版权、地理标志、植物新品种“五合一”综合服务体系。2023年6月，三亚市入选第一批知识产权纠纷快速处理试点地区，知识产权快速协同保护机制逐步完善，崖州区和三亚崖州湾科技城分别入选国家知识产权强县建设试点县及国家级知识产权强国建设试点园区。同时，三亚积极开展知识产权金融服务，为银行企业提供便利化的商标质押融资登记服务，知识产权质押融资政策持续完善。

在政务服务和登记财产方面，三亚深化“一件事一次办”“跨省通办”“零跑动”改革以及综合窗口受理改革：上线“一件事一次办”主题56个，开通“三亚—佛山”政务服务通办板块，实行“线上综合申报、前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”模式，实现政务服务事项网办率89%，进驻政务中心95.5%的事项纳入“综窗”受理；设立“企业开办综合服务专区”“水电气综合服务窗口”“老年人服务专窗”“吐槽窗口”等特色窗口，推行“只说yes不说no”服务机制，提升涉企服务质效。同时，在全市重点区域部署85台智慧政务终端，方便企业就近办事；取消企业间存量非住宅转移登记网签环节，推出不动产登记业务“跨市联办”服务，并在万科临春金色半山安居房项目试点“交房即交证”，提高不动产登记的便利度。

在司法保障方面，加强中小投资者权益保障，保障合同执行，推进破产审判走深走实。设立“三亚市保护中小投资者法律服务站”，创新国际商事纠纷诉讼、调解、仲裁“三位一体”多元化解机制；加强智慧法院建设，实现诉讼程序网上预约、网上立案、网上缴费、网上阅卷、网上申诉等一网通办；各级法院贯彻善意执行理念，对受疫情影响造成被执行人履行不能的案件精准施策，以“留水养鱼”，助企纾困；健全破产管理人管理机制，明确管理人职责、管理规程和考核办法，搭建府院联动体系，完善市场主体退出机制，合力解决企业破产带来的职工安置、税费减免、财产接管、企业退出、信用修复等问题，推进破产审判走深走实。

在优化涉企服务方面，牢固树立“店小二”服务理念，持续发挥520企业服务中心、建设项目服务专班、“城小二”、“审查师+审批官+商代表”等服务机制作用，为企业提供业务咨询、代办帮办、跟踪督办等“保姆式”服务[8]；推行企业首席服务专员制度，目前三亚市各级各部门共有170名企业首席服务专员下沉一线服务，协助解决企业生产经营中的困难问题；开展“千名干部进千企”活动，组织1 100名干部“点对点”帮扶1 200家企业、项目，助力企业复工复产；推广应用三亚市惠企政策综合服务平台，截至2023年8月底，平台上线惠企政策847项，目前可申报事项24项，推动惠企政策“一网通办、快速兑现”。

在优化外资外贸环境和口岸营商环境方面，组建三亚市外商投资企业对接合作工作专班，围绕招商引资、投资落地、持续经营等外商投资全生命周期，打造一站式服务体系；发挥三亚保税物流中心（B型）功能，目前B保中心已完成保税间流转、保税物流中心进出境货物两种主要的入区方式，及跨境电商（1210）、免税品、一般贸易三种主要的出区进口方式，物流中心功能作用初步显现；推广公务机旅客参与离岛免税购物，扩大离岛免税政策效应；充分发挥离岛免税特色，推行离岛免税进口化妆品、食品特定附条件放行监管模式，在跨境贸易领域形成了一批走在全国前列、具有海南自由贸易港特色的创新经验。

在打造包容普惠创新的营商环境生态体系方面，三亚市在疫情期间统筹疫情防控和经济社会发展，出台《三亚市统筹疫情防控和提振经济增长的行动方案》，综合实施“缓、降、免、减、补”33条政策，有序推动复工复产，提振发展信心；公布实施《三亚市产业项目用地基准地价调整系数表》，降低重大招商引资项目用地成本，加强土地保障；积极推进国土空间规划编制，完成中心城区、海棠湾、崖州湾、亚龙湾、智谷产业园、互联网信息产业园、梅村产业园、循环经济产业园等控规的编制（修编）工作，为产业落地提供规划要素保障。

3 三亚经验与思考

3.1 营商环境优化改革的重点方向仍是降低企业制度性交易成本

一是要坚持问题导向，找准问题，下好先手棋，突出重点领域系统集成，疏通堵痛点。对标国际一流营商环境地区，三亚“放管服”改革还需不断深入。如在行政审批和涉企商事制度方面，仍存在手续繁杂、时间过长、环节过多、交叉重复、标准化程度不高、信息联通共享程度较低以及线上线下不够协调等问题，企业生产经营过程中还有不少堵点和痛点；在事中事后监管方面，存在重点领域难以覆盖、基层监管力量不足等问题，缺乏完善和整体的制度性安排；在政府服务方面，还存在企业融资难和融资贵现象依旧突出、涉企检查干扰企业正常生产以及对不同所有制企业实施差别化待遇等问题。

二是要坚持系统观念，服务全局，打好组合拳，完善营商环境运行体系，塑造新优势。制度集成创新重在“集成”，不同领域、不同环节、不同方面的制度相互作用、制约与渗透，创新能否取得预期成效，在很大程度上取决于各类制度能否协同一致产生创新联动，实现各项创新之间互相支撑、有效衔接的良性循环，否则既有可能出现创新成果相互抵消的问题，也有可能出现制度冲突导致企业无所适从或政府监管缺位的现象。制度改革要以系统性、整体性、协同性为原则，例如从“事前审批”转为“事中事后监管”就要强调注重放宽市场准入与监管执法制度相衔接，实现“人员进出自由”制度创新就要与“外籍人员停居留政策”以及“外籍人才认定标准”等制度的改革相衔接。此外，还要特别注重长期短期制度相衔接，在不断根据改革开放的进度实现灵活调整的同时，还要进一步巩固制度成果，以推动自由贸易港制度更加成熟更加定型。

3.2 营商环境优化改革的关键问题仍是不断提升市场主体满意度

市场主体满意度是评价营商环境的唯一标准。2022年10月，三亚市“一业一证，证照联办”改革正式落地。该项改革是三亚市完善服务体系，优化服务举措，以打造三亚市商事主体准入准营全流程“一站式”服务模式，实现“减材料、减时间、减环节、减跑动”，全面降低行业准入成本，营造更宽松便捷的市场准入环境，不断提升市场主体满意度工作的缩影。

“一业一证”主要是把某个行业涉及的多个审批事项整合到一张许可证上，将以前的“串联”审批变为“并联”审批，实现了申请信息跨部门实时共享，让办事市场主体实现“一网通办、一证准营”。目前，三亚市场主体申报试点行业综合许可证，只需登录海南政务服务网，选择政务公开服务清单，进入“一业一证服务”页面，就可一次性申请行业经营所涉及的多个审批事项，相同材料只需提交一份，所涉事项的审批流程同步开展。事项办结后，系统将发送短信通知申办人到政务中心政务服务大厅一楼“一件事、一业一证”窗口领取证照。不便到现场领取的申办人还可选择邮寄服务，坐等证照免费邮寄到家。通过该项改革，市场主体通过一次申请就可以完成多个行政审批事项的办理，缩短办理时限，避免多头申请。

此外，三亚还创新了国际商事纠纷诉讼、调解、仲裁“三位一体”多元化解机制，构建了以信用监管为基础、与负面清单相适应的过程监管体系，并打造了外商投资一站式服务体系。同时，三亚还着力推动“一件事一次办”“零跑动”“跨省通办”等改革，一套材料、一个窗口、一次办成……一个个“一”字，是市场主体办事化繁为简的最好诠释。

4 结语

海南自由贸易港营商环境优化是一次前所未有的深层次“放管服”变革，海南需要对标国际最高水平开放形态，补短板强弱项，以营造国际一流营商环境，打造对外开放新高地。从现状来看，仅依靠零敲碎打的改革和孤立单一的制度创新，显然难以在短时期内实现系统性、全局性、根本性变革，实现弯道超车。三亚作为海南自由贸易港建设高地，迫切需要通过制度集成创新，推进营商环境的持续优化和改善，推动改革由流动型开放向制度型开放转变，扩展国际经济合作空间，抢抓“一带一路”合作机遇，推动经济社会高质量发展。