银行资本新规落实差异化监管

杨千

《资本办法》实施后银行业资本充足水平总体稳定，平均资本充足率稳中有升。

11月1日，国家金融监督管理总局正式发布《商业银行资本管理办法》（下称“《资本办法》”），《资本办法》自2024年1月1日起正式实施。本次发布的《资本办法》正式稿与2023年2月发布的《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》（下称“《征求意见稿》”）框架基本一致，就部分细节内容进行了调整。

与《征求意见稿》相比，《资本办法》主要在以下三方面进行了完善：一是结合相关业务风险特征，进一步校准部分风险暴露的风险权重，优化个别表外业务适用的信用转换系数。二是细化完善规则表述，使规则更易于理解和执行。三是制定配套政策文件，明确损失准备和信息披露过渡期安排，确保实施工作稳妥有序。

总体来看，《资本办法》正式稿的落地，进一步细化、调整了部分表内资产风险权重和表外项目信用转换系数，相较《征求意见稿》适当放松，利好银行资本节约。

在资产风险权重方面，下调按揭贷款、部分股权投资等资产风险权重：1.细化并下调了“符合审慎要求的居住用房地产风险暴露”的风险权重，降幅在10-30个百分点之间。2.下调对工商企业股权投资的风险权重，“被动持有、因市场化债转股持有、以及获国家重大补贴并受政府监督的股权投资”的风险权重由400%降至250%。3.“对我国开发性金融机构和政策性银行的次级债权（未扣除部分）”风险权重由150%降至100%。

在表外项目信用转换系数方面，将“基于服务贸易的国内信用证”的信用转换系数由100%下调为50%，信用证资本压力缓释。

国家金融监督管理总局表示，测算显示，《资本办法》实施后银行业资本充足水平总体稳定，平均资本充足率稳中有升。单家银行因资产类别差异导致资本充足率小幅变化，体现了差异化监管要求，符合预期。

《资本办法》将于2024年1月1日起正式实施，对实施时间的要求与《征求意见稿》保持一致，但是对《资本办法》中部分细则的实施设置了过渡期安排，主要包括以下两个方面：

第一，对计入资本净额的损失准备设置2年过渡期，其间逐步提高非信贷资产损失准備最低要求，推动商业银行合理增提损失准备，平滑对资本净额的影响。过渡期内，商业银行应分别计算贷款损失准备和非信贷资产损失准备。对于非信贷资产损失准备，最低要求第一年、第二年、第三年分别为非信贷不良资产余额的50%、75%、100%。

第二，对信息披露设置5年过渡期，过渡期内商业银行根据所属档次、系统重要性程度和上市情况，适用不同的信息披露要求。

虽然《资本办法》将于2024年1月1日执行，但监管要求自《资本办法》实施之日起至2024年年底，按照新旧《资本办法》相关要求，分别计算并报送监管报表。此外，对计入资本净额的损失准备设置2年过渡期。过渡期内，银行应分别计算贷款损失准备（最低为不良贷款100%）、非信贷资产损失准备（第1-3年最低要求分别为非信贷不良资产的50%-100%），并将二者的缺口/超额部分加总，加总结果为负数应扣减核心一级资本，为正数可计入二级资本。2年过渡期后，最低要求是不良资产余额100%对应的损失准备。

与《征求意见稿》相比，《资本办法》对部分信用风险权重计量进行调整，主要包括以下三个方面：

第一，降低了个人住房贷款的权重。在符合审慎要求的情况下，根据房地产的贷款价值比LTV计算风险权重。当LTV小于100%时，风险权重最高为50%，最低可达20%，低于《征求意见稿》和现行规定（50%）。个人住房按揭贷款普遍首付比例高于30%， 即LTV小于70%，因此，按照《资本办法》执行将在一定程度上节约资本。

第二，降低了特殊情况下的股权投资权重。商业银行持有工商企业股权投资的风险权重，在被动持有、债转股、重大补贴的情况下，一律为250%，比《征求意见稿》（250%或400%）和现行规定（400%）更低。

第三，单独降低了对政策性银行的次级债权权重，从《征求意见稿》的150%下降到100%，和现行规定一样，但对其他银行的次级债权权重仍将从现行的100%提高到150%。

与《征求意见稿》相比，《资本办法》对部分信用风险权重计量进行调整。

此外，《资本办法》在附件12中对银行持有的资产管理产品风险加权资产的计量制定了详细的规则，适用范围为商业银行的银行账簿资产管理产品，包括商业银行应计入表外项目的资产管理产品（如认购资产管理产品的承诺）。

《资本办法》延续《征求意见稿》的要求，根据商业银行可获取信息的程度，将银行计量资产管理产品风险加权资产的方法定为3种：穿透法、授权基础法、1250%的风险权重法。总体来看，与《征求意见稿》相比，穿透法在对“独立第三方”的要求上有所放松，其他的规则变化不大。

对于资管产品计量规则的变化主要集中在“穿透法”，“穿透法”相较《征求意见稿》的改进主要有以下五个方面：

1.“穿透法”的“独立第三方”可以是公募基金：《资本办法》要求商业银行采用穿透法计量资产管理产品风险加权资产时，商业银行所获取的基础资产信息能够被独立第三方确认。相较于《征求意见稿》中“‘独立第三方’是指应独立于资产管理产品管理人的其他机构，如托管人、会计师事务所”的表述，本次正式办法中增加“特定情况下，包括资产管理产品管理人”的表述，官方也在通知文件中解释“现阶段‘特定情况’是指商业银行投资的资产管理产品是公开募集证券投资基金。”这条规则意味着，公募基金产品发行人可通过直接在合规要求下向银行提供底层资产清单的方式，满足“穿透法”计量的部分要求。

2.与《征求意见稿》相比，新增同一资管产品在持有期内使用统一计量方法的要求。

3.要求用最新数据进行计量：《资本办法》中要求“商业银行应采用最新一期数据计量资产管理产品的风险加权资产”，较之前“能获取的最新一期数据”的要求更为严格。

4.新增要求内评法的使用需经国家金融监督管理总局或其派出机构验收通过，否则只能使用权重法计量。

5.对于第三方的标准给予了更多细节指引，包括：（1）商业银行能够从第三方获取其用于计算资产管理产品风险加权资产的充足信息；（2）第三方的计量频率应至少与商业银行财务报告的频率相同；（3）第三方为托管人或资产管理产品管理人；（4）第三方的计量结果应经外部审计，且审计结果合格。

虽然《资本办法》中银行同业业务的风险权重较《征求意见稿》变化不大，但扩大了质押式回购豁免对手的范围。

《征求意见稿》重新划分了对银行债权的评级标准，将所有交易对手商业银行按照评级区分风险权重，划分为A+级、A级、B级、C级。相对于现行规定（2012年版）：同业存单、银行资本债的权重提升，或迫使银行降低相关资产的配置比例。商业银行对大多数银行（A 级）的风险暴露权重从现在的20%、25%提高到40%，对银行次级债权的权重从现在的100% 提高到150%。

需要注意的是，《资本办法》对质押式回购的风险计提有小幅规则放松。按照《资本办法》的规定，若回购交易满足一定要求，且交易对手为“核心市场参与者”，则质物质押的风险暴露可适用0%的风险权重。在《征求意见稿》中，核心市场参与者的范围被界定为主权、中央银行、公共部门实体、开发性金融机构和政策性银行、商业银行、满足一定资本或杠杆率要求且受监管的开放式公募基金、受监管的养老基金、合格中央交易对手。

此次《资本办法》将证券公司、保险公司、合格多边开发银行扩大纳入质押式回购豁免对手，并将《征求意见稿》中“开放式公募基金”调整为“满足一定资本或杠杆率要求且受监管的资产管理产品”。质押式回购范围的拓宽避免了因非银机构或专户交易时不符合核心交易对手身份而导致风险权重提高、银行交易积极性下降。

总体而言，《资本办法》较《征求意见稿》变动不大，主要有两个变化：第一，对个别项目（如个人住房贷款）的信用风险权重进行了调降；第二，根据银行反馈对一些细项规则从实操层面给予了放松和优化的空间，如允许公募基金作为穿透法计量的独立第三方、将部分非银机构纳入质押式回购豁免范围等。

目前，中国银行业执行的仍为2012年版《资本管理办法（试行）》，2024年《资本办法》正式稿执行后，相对于现行规定有三个变化：

一是同业存单、银行资本债的风险权重整体提升；二是信贷资产风险权重下降。对公贷款中，“投资级”企业和有房地产抵押的贷款适用更低的权重。在个人贷款中，消费贷、房贷权重下降，抵押物价值将显著影响贷款权重。三是违约资产权重将根据减值情况做调整。不但减值准备的计算覆盖到非信贷类资产，而且当减值准备低于资产账面价值的20%的，风险权重从100%提高到150%。

资料来源：国家金融监督管理总局，中泰证券研究所

资料来源：国家金融监督管理总局，中泰证券研究所

《征求意见稿》发布后各银行也按照相关规则进行了一定的测算，整体上对各银行影响可控，对细分资产类别下的风险资产有一定的影响，或对银行后期资产投放偏好产生相应的影响。以招商银行为例，招行资本测算高级法、权重法并重，经过测算，总体对招行的影响平稳可控。从细项来看，公司根据《征求意见稿》进行相应测算，资本新规下风险资产细项有升有降。

根据《资本办法》最新权重调整的内容，中泰证券基于上市银行2023年上半年财报数据对银行资本的影响进行了测算，预计上市银行（剔除采用内评法的工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、招商银行六家银行）可节约资本2.1万亿元，提升核心一级资本充足率 0.23个百分点至9.48%，其中，零售信貸大类总计资本缓释0.29个百分点；对公信贷大类总计缓释0.05个百分点；金融投资大类总计拖累0.02个百分点，表外国内证大类总计拖累 0.09个百分点。从板块来看，股份制银行受益于零售贷款（含信用卡）占比较高，核心一级资本提升幅度最大，提升0.27个百分点。

《资本办法》的实施整体利好银行业资本充足率提升。根据国家金融监督管理总局的表述，《资本办法》实施后，银行业资本充足水平总体稳定，平均资本充足率稳中有升。单家银行因资产类别差异导致资本充足率小幅变化，体现了差异化监管要求，符合预期。

从资产结构看，在《资本办法》的引导下，信贷类资产在资本占用方面投资性价比提高，与监管引导金融支持实体的导向一致。随着2024年年初《资本办法》的落地，银行业整体资本充足率小幅抬升，加之经济的逐步复苏，信贷投放有望维持高景气。

虽然资本新规实施对不同类型的银行可能会有不同的影响，但对银行的整体影响不大。对国有大行而言，受益于资本底线放松、投资级公司以及个人住房贷款权重下调等，其资本充足率大概率将上升；股份制银行将受益于投资级公司以及信用卡、个人住房贷款权重下调，但股份制银行的开发贷、其他个人贷款较多，风险权重可能会上调，最终影响存在不确定性；中小企业贷款较多的城商行及农商行，其资本充足率或将有所上升。

当然，资本新规对银行投资行为可能产生一些影响，但不宜夸大。资本新规对部分资产的信用风险权重进行了调整，可能会对银行的投资行为产生一些影响。从实际情况来看，风险权重调整仅是影响银行投资行为的因素之一，而不是决定性因素，因此，对资本新规的影响不宜夸大。

以同业存单为例，资本新规下大部分银行划为A级，这些银行发行的三个月以上同业存单权重从25%增加到40%，而三个月以内同业存单权重不变。理论上讲，按照行业大约10%的ROE、8%的核心一级资本充足率、25%的所得税率粗略计算，投资三个月以上存单的资本成本增加大约16BP，然而从同业存单期限溢价来看，在资本新规征求意见稿出台后，一年期同业存单的溢价并没有上升，而且随着资本新规实施日期的临近，其溢价反而降低了。

当前，银行板块估值处于历史低位，经历过房地产风险暴露、存量房贷利率调整后，板块潜在利空明显减少，意味着估值下行风险很小。而随着宏观经济恢复向好，有望推动银行板块的估值修复。

此次《资本办法》的正式落地在完善商业银行资本管理机制道路上更进一步，考虑到旧版《资本办法》发布时间较久，有必要根据巴塞尔协议III最终版、国际监管改革最新成果以及当前市场的变化调整中国资本管理机制，特别是此次发布的《资本办法》正式稿与2月的《征求意见稿》）相比，在资本消耗和占用方面进一步细化和调整了部分权重，相比而言整体标准略有放松，差异化监管思路进一步落实，具体来看主要表现在以下八个方面：

第一，大幅下调个人住房贷款风险权重。正式稿将还款不实质性依赖于房地产所产生的现金流的个人住房贷款的风险暴露的风险权重从《征求意见稿》40%-75%不等下调至20%-50%不等。

第二，降低房地产开发贷项目资本金要求。将保障性租赁住房和商品房的项目资本金要求调整为20%，其他调整为25%，相比《征求意见稿》下调了5个百分点。

第三，下调政策性银行次级债券债权信用比重。正式稿中将次级债权和TLAC的风险权重由《征求意见稿》的150%下调至100%。

第四，下调股权投资信用风险权重。将被动持有的、对因市场化债转股持有的、对获得国家重大补贴并受到政府监督的股权投资统一由《征求意见稿》的400%下调至250%，资本消耗有所缓释。

第五，信用证资本压力缓释。下调整体的转化系数，正式稿中的信用证转换系数为20%、50%和100%三档，而《征求意见稿》中则是统一的100%。

第六，放松资管产品认定要求。主要体现在扩大了独立第三方的范围，正式稿规定第三方指独立于资产管理产品管理人的其他机构，如托管人、会计师事务所。在特定情况下，包括资产管理产品管理人。

第七，设立过渡期，非信贷减值准备最低要求第一年为非信贷不良资产余额50%对应的损失准备，第二年为75%，第三年起为100%。此外，对于第一档银行提供5年的信息披露过渡期。

第八，放松回购交易。与《征求意见稿》相比，正式稿拓宽了核心市场参与者名单，新增了保险、券商、合格多边开发银行以及满足一定资本或杠杆率要求且受监管的资产管理产品。整体来看，正式稿相对《征求意见稿》提升了银行业务端调整的灵活性，差异化监管思想得到进一步落实。

《资本办法》保留《征求意见稿》内容，构架差异化监管体系，按照银行间的业务规模和风险差异，划分为三个档次匹配不同的资本监管方案，分开来看：1.第一档银行主要指表内外资产规模较大以及境外业务发展较高的大中型银行，第一档银行应满足《资本办法》各章节和相应附件的监管规定；2.资产规模和跨境业务规模相对较小的银行纳入第档，实施相对简化的监管规则；3.第三档主要是规模小于100亿元的商业银行，进一步简化资本计量并引导聚焦本地化小微金融服務。从目前的上市银行来看，预计国有六大行、股份制银行、绝大多数城商行以及沪农商行、渝农商行等大型农商行均属于第一档商业银行。

此外，对于使用内部评级法的银行（目前为工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行五大行以及招商银行共6家），在新版《资本办法》的要求下，内评法相对标准法的资本底线要求由80%降低至72.5%，使得使用内评法的6家银行资本节省程度进一步提升。

整体来看，与《征求意见稿》相比，《资本办法》中对风险权重细化的分类更加灵活，资本消耗认定略有放松，特别是按揭贷款、政策性银行次级债权、商业银行股权投资信用风险等银行主要业务方面的权重略有下降，银行业资本压力略有缓和。

《资本办法》正式稿和征求意见稿在穿透后产品权重方面基本保持一致，主要是调整了独立第三方的涉及范围以及明确了第三方信息更为详细的要求，资管产品风险计量要求更加细化，第三方机构的范围进一步扩大。

首先，《资本办法》将“特定情况下”的资产管理产品人纳入独立第三方范围之中，“特定情况”指商业银行投资的资产管理产品是公开募集证券投资基金，也就是说，公募基金产品穿透所需信息可以由管理人直接提供，穿透压力有所减弱。

此外，《资本办法》对于商业银行缺乏足够的数据或信息计量资产管理产品风险加权资产时的第三方提出了更为明确的要求，主要是计量频率应至少与商业银行财务报告的频率相同、第三方为托管人或资产管理产品管理人以及计量结果应经外部审计， 且审计结果合格。综合来看，由于《资本办法》新增的内容有不同程度的放松，银行以及产品管理人压力有所缓释，符合监管对于资本新规的整体定调。

与现行资本管理办法相比，《资本办法》对于传统信贷业务资本消耗有所下调，特别是实体相关的信用风险权重有不同程度的下降， 例如资本新规实施后中小企业贷款风险权重由100%下降至85%，按揭贷款则根据LTV的不同，符合审慎要求以及还款不实质依赖于房地产所产生的现金流的贷款信用风险权重由50%下降至20%-50%不等。特别是在保障性租赁住房领域，将保障性租赁住房和商品房的项目资本金要求调整为20%，其他调整为25%，相比《征求意见稿》进一步下调了5个百分点。随着监管层面对于重点领域引导力度的逐渐加强，将引导银行回归信贷业务，加大实体经济服务力度。此外，新版《资本办法》实施后，银行同业资产整体的资本占用将有所上升。

综合来看，新版《资本办法》鼓励银行更多参与到支持实体经济的活动当中，信贷类资产（包括对公贷款和零售贷款）和一般地方债投资的资本占用有所下降，尤其是对房贷、信用卡、中小企业贷款占比高的银行更为有利。

在新的资本新规下，银行符合资本监管导向的应对策略是：资产端加大实体经济支持力度，负债端降低同业负债规模；在加大实体经济支持力度方面，在零售配置提升整体收益的基础上，引导对公服务持续下沉。

从上述信用风险权重导向中可以看到的是信贷类资产的风险权重都有或多或少的调整，资本占用大概率将有所下降；从资产结构来看，股份制银行中的平安银行、中信银行、招商银行以及区域性银行中的常熟银行、紫金银行和江阴银行贷款占比均处于同业领先地位，预计受益更为明显。

细分到信贷结构来看，零售属性银行整体受益更为突出，从2023年半年报数据来看，以大中型银行中的平安银行、邮储银行、招商银行，区域型银行中的常熟银行为代表，其零售特征较为明显（零售贷款占比>50%）。具体来看，不同类型银行的零售信贷结构特征各异，按揭贷是各类商业银行零售贷款投放的中流砥柱，其中，国有大型银行存量占贷款的比重最高，整体占比达到25.6%，而股份制银行在个人消费贷方面的优势积累明显，截至2023年二季度末，上市股份制银行个人消费贷款占比为13.7%，城商行和农商行在区域客群触达方面更为下沉，与大中型银行相比，其个人消费贷款、经营性贷款投放占比更高一些。

资本新规在对公信贷投向方面引导进一步下沉，将中小企业贷款风险权重由100%下调为85%，中小微企业是实体经济的重要支点，是国家引导金融服務大力倾斜的方向，仅从金融机构普惠小微贷款口径来看，自2019年下半年起便始终保持20%以上的增长速度（超出各项贷款增速10个百分点以上），在此背景下，投放中小微企业将继续为商业银行资本节省作出贡献，预计利好深耕于县域和中小微客户的区域性银行。

从负债端来看，银行同业负债和二级资本债的资本占用将有所增加，预计对于同业负债的个体资本消耗更大，中小银行可能面临更多挑战。从个体来看，同业存单占负债比重较高的银行以城商行居多（如重庆银行、厦门银行、杭州银行、郑州银行等），后续可能面临更大的成本抬升压力（当前票面利率位于2.6%-2.8%区间）。

三季度以来，稳增长政策信号不断强化，有望推动市场预期的改善，考虑到当前银行板块静态PB仅为0.52倍，对应隐含不良率超过15%，安全边际依然较高。此外，伴随无风险利率中枢的持续下行，银行股息收益率的吸引力进一步凸显。从2023年全年来看，居民消费倾向和风险偏好的修复仍然值得期待，这将成为推动银行板块盈利和估值回升的催化剂。