论基层开放大学综合改革实践策略

郑锡灯

(浙江开放大学瑞安学院，浙江 瑞安 325200)

自2020年8月31日教育部印发《国家开放大学综合改革方案》以来,以系统办学为主要特色的开放大学体系新一轮综合改革不断向纵深推进。随着省级层面的开放大学综合改革的第一步即更名工作的顺利完成,基层开放大学的综合改革工作已经正式开始。但毋庸讳言,相对于省级开放大学综合改革而言,基层开放大学的综合改革工作更为艰巨与复杂。以浙江省为例,2021年10月29日,浙江省教育厅已印发《浙江开放大学综合改革方案》,各地政府和教育行政部门也高度重视,但是因为种种原因,基层开放大学综合改革工作举步维艰,实际工作存在着诸多急需解决的问题。不解决这些问题,就无法顺利完成基层开放大学综合改革工作,就会从根本上影响开放大学所承担的终身教育新使命的顺利完成。因此,文章以协同理论为指导,以政策为先行,分析和概括了基层开放大学综合改革实际工作中所面临的问题与挑战,结合地方实际,提出具有可操作性的、对基层开放大学改革具有示范意义的实践策略,从而更好地推进高水平开放大学建设。

一、协同推进基层开放大学综合改革的紧迫性

协同理论(synergetics)最早由德国物理学家赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)在1971年提出,其认为各个个体部分“好像由一只无形之手安排有序,但反之又是这些个体部分通过它们的协作才转而创造出这只无形之手”[1],在协同推进下,系统都可呈现宏观的有序结构。“协同推进”是将创新资源、要素有效汇聚,经过打破创新主体之间的壁垒,完全释放彼此间“人才、资本、信息、技术”等创新要素活力而实现深度合作[2]。习近平总书记指出,“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求,也是推进改革的重要方法”“协同推进,就是要增强改革措施的协调性”[3],注重协同性是推进综合改革的重要条件。

开放教育综合改革与以往的改革不完全相同,具备系统性、整体性、协同性[4]。改革由简单转向复杂,由表征性改革向深层次体制机制转变,矛盾越发复杂,不同分类改革间关联尤其广泛深入,我们要抓住改革中各类任务的有机联系、有序结构,让各类改革构成差异协同和协同推进,完全释放各类改革间创新活力,实现深度改革。可见,协同、创新和改革存在辩证的关系。其中,协同是一种策略,是改革的难点,包含政策、资源和组织等相关要素;创新是改革的灵魂,是改革的重点,运用创新方法处理系统办学中出现的实际问题,激发系统办学活力[5]。没有协同将很难创新,没有创新也就谈不上改革。新时代赋予开放大学新的历史使命,这就要求我们将协同作为推进开放教育改革发展的关键策略,用协同来提升基层开放大学创新发展能力,用协同提高整体办学水平,用协同推动系统综合改革。

二、协同推进基层开放大学综合改革的本土化困境与挑战

本轮改革涉及机构规格、人员配置等核心内容,地方政府对学院更名转型工作十分谨慎。尽管各地办学情况不同、起点不同、更名转型工作方案侧重点不同,但当前基层开放大学综合改革至少存在以下三方面的共性问题。

(一)综合改革配套政策合法性存在缺陷

开放大学县市办学单位属于事业单位。各级政府对事业单位机构设置和编制管理非常严格。人员配置尤其是机构规格、领导职务层次等仅凭会议精神、《开放大学更名转型工作指南》,缺乏“合法性”。同时,组织部门通常根据机构规格设置单位负责人的职务层次。根据机构管理有关规定,原则上其任职的办学单位必须是乡科级事业单位。但是地方事业单位机构实行总量控制,乡科级的审批权限不在县(市),而是在地市级机构编制管理部门。显然,如果政策不协同、上下不联动,工作就无法有效推进。如果人员配置等政策不做进一步明确,绝大多数县市学院改革重点任务压根没办法落实。目前综合改革工作的困惑,究其根源是政府部门认为相关的改革配套政策没有依据,政策“合法性”有缺陷。同样,拓展办学职能需要增加编制、增加财政供养,编制、经费增加必须经主管部门先核定,否则违规、违纪。配套“政策合法性”是基层开放大学综合改革的助推器。

(二)综合改革协同推进力度不够

2012年,根据《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》,江苏等五省广播电视大学相继改革转型,2020年国家开放大学开启新一轮综合改革。不管是前面八年的部分省级开放大学试点探索,还是最近一年来的办学系统全面实践,地方政府对基层办学单位改革的重视程度、支持推动力度与开放大学系统综合改革任务明显不相符。本轮综合改革,事关服务全民终身学习体系建设和学习型社会推进,涉及办学定位、管理体制、工作机制、人员配置、经费保障、资源整合、职能职责明确等系列改革难点焦点,需要多个部门协同支持。目前,改革组织领导还不到位、部门政策还没协同、工作尚未形成合力,工作推进难度可想而知。地方政府部门在协调办学单位重大事项时往往以不是上级党委、政府或综合部门正式文件规定,相关举措刚性不足,不了了之。

(三)综合改革协同推进策略很难优化

经过四十多年的发展,系统各项事业得到了长足发展,但是发展不平衡不充分问题在系统办学单位之间仍然突出。改革“要处理好全国统一性要求与地方差异性需求的关系”,优化推进策略。综合改革既要按目标导向压茬推进,也得从实际出发兼顾各自学院的问题导向。这种情况之下,兄弟县市的成功做法很难借鉴、复制。比如瑞安学院基础好、条件优,是全省办学系统的标兵,兄弟单位一致看好,理应勇立潮头,走在前列,努力打造全国示范标杆。学院管理层围绕管理机制、职能拓展、体系建设等提出一系列设想,旨在进一步优化现行办学管理模式,激发办学活力,巩固扩大办学优势,引领区域终身事业发展。然而,目前地方政府综合改革政策资源、开放大学系统综合改革推进力度跟改革任务还不完全匹配。如果不能紧紧把握本轮综合改革机遇,乘势而上,瑞安学院将很快失去现有的优势、曾有的光环,也难以扛起促进终身教育事业高质量发展的重任。同样,暂时基础薄弱的学院如果不能借综合改革在“三独立”等基本办学条件、资源整合及教师队伍建设等方面补齐短板,将会制约全省终身教育高质量体系建设。

目前综合改革存在的问题,原因是多方面的。既有办学四十多年来历史遗留问题的累积,更多的是现实发展的挑战。

地方对构建服务全民终身学习体系重要性紧迫性认识模糊。党的十六大报告指出“形成全民学习、终身学习的学习型社会”;党的十九届四中全会提出“构建服务全民终身学习的教育体系”;党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确了“建设高质量教育体系”的政策导向;中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》,明确构建服务全民的终身学习体系是十大战略任务之一。党中央把增进人民福祉,促进人的全面发展作为党执政为民的本质要求,把服务全民的终身学习体系作为国家公共服务的重要制度。中央政府对终身学习体系建设的重大决策,县市地方政府还没有全面、及时、准确地贯彻落实。地方繁重的经济社会发展任务、薄弱的义务教育、脆弱的公共财政、片面追求升学率的教育质量观等都无形中挤走了全民终身学习该有的位置。全民终身学习服务体系建设重要性认识不到位,终身教育事业发展被动。终身学习型社会建设工作前瞻性不够、主动性不足;实施主体不明确、工作职责落实不到位;社区教育、全民终身学习体系还没有全面纳入地方教育发展规划。

开放大学系统基层办学单位现状尴尬。随着学历补偿教育使命的完成,基层办学单位一直在努力转型。全省办学系统十余年的探索,发展瓶颈仍然没有很大突破。正如国家开放大学综合改革方案提到的定位不清晰、机制不顺畅、办学格局分化等问题严重制约事业发展。缺乏统一的指导和监管,地方办学单位参差不齐。隶属关系、机构规格、业务范围、办学规模等差异很大。如温州现有的9家县级学院,情况也各不相同。基层办学单位逐渐成为地方政府、教育系统的鸡肋,慢慢边缘化。在教育行政部门、地方政府缺失话语权的情况下,凭学院一己之力根本无法推动相关硬性改革任务的落地。

开放大学系统县市学院综合改革政策空间不足。随着全面深化改革工作的推进,第二个百年奋斗目标新征程的开启,浙江省共同富裕示范区建设的开局,数字化改革的推动,变革性组织的塑造……加上疫情防控、自然灾害等应急,地方政府改革任务异常繁重,工作十分繁忙,考核压力巨大。这些工作,既是地方政府财力保障的考验,更是治理能力的挑战。疫情对经济发展的冲击很大,地方财政收入一定程度上放缓。中央提出的党政机关“坚持过紧日子”指示精神是一条高压线,节俭办学是常态;改革任务有轻重缓急,思想认识有差异,加之上级政府没有考绩,部分地方政府还没有把终身学习服务体系建设纳入社会发展事业进行统筹就习以为常。改革配套的保障政策没有保障,基层办学单位综合改革目标就不可能完成。

终身学习服务体系部门协同联动推进的工作机制普遍缺失。开放大学综合改革尤其是终身学习服务体系建设是一个协同系统,需要各级政府统筹,有关部门密切配合。由于观念、理念偏差,事权、资源分散,规划、任务不一,监管、指导缺位,系统上下,系统跟政府,政府与政府,政府部门之间的横向、纵向联动还没有形成必要的管理制度和工作机制,责任不清、职责不明、相互推诿的情况比较普遍。比如学习型城市创建等工作任务,均需相关职能部门通力合作方能有效完成,但往往是基层开放大学孤军作战,苦苦支撑,活动初衷差强人意。“窥一斑而知全豹”,学习服务体系建构、学习型社会探索、综合改革推进更需协同、联动,工作难度可想而知。

三、协同推进基层开放大学综合改革的实践策略

开放大学系统实施综合改革旨在进一步优化体制机制,整合教育资源,迭代数字技术,加快办学转型,充分发挥系统优势,更好地满足人民群众美好生活的需要,在推进乡村振兴,实现共同富裕中发挥更大作用。基层开放大学综合改革是新时代终身教育事业发展形势所需,更是基层开放大学教职员工奋进第二个百年奋斗目标使命所在。

(一)政策先行,增强协同推进综合改革的战略自觉

浙江省委袁家军书记在省委十四届九次全会报告中指出:“加快浙江特色开放大学体系建设,探索终身学习型社会的浙江示范”。开放大学办学体系在共同富裕示范区建设中将发挥重要的作用。

1.进一步明确支持改革的若干配套政策。各地要借鉴上海、云南等地开放大学试点改革的成功经验,真正把开放大学综合改革作为促进地方经济社会发展的重要战略任务,统筹推进改革工作。“教育综合改革政策协同的焦点在于教育组织与非教育组织的政策协同”。省级有关部门可就综合改革涉及的机构编制、经费保障、管理体制等重点任务以专题会议纪要、文件出台,地方政府制定工作方案有章可循,确保“政策合法性”。比如方案中要求县市学院负责人按乡科级配备的配备依据要明确,拓展的办学职能增加人员编制如何核定要明确等,让地方工作方案更具实操性。“各级党委、政府要加大对主办高校和属地高校的支持力度,各市和有关县(市、区)要结合实际研究制定具体政策措施,加快形成目标一致、重点明确、措施科学、绩效显著的高等教育政策体系”[6]。

2.加强督导检查,推动改革举措落地见效。发挥省级综合改革协调机制的作用,及时解决工作推进过程中的问题。综合改革牵头部门要开展跟踪调研,及时掌握地方落实情况,加强督导。围绕目标完成、任务落实、效果评价等督导,以督促创,进一步落实省委省政府的决策部署。及时总结推广改革成功做法,营造良好的环境;及时披露推进过程中不作为、慢作为现象,按有关规定通报、约谈、问责。上级政府应当将社区(老年)教育、全民终身学习服务体系建设纳入各地考绩考核,推动地方政府主体责任的落实。

3.综合施策,促进开放大学系统高质量发展。开放大学综合改革跟其他社会事业综合改革一样,其核心是“综合”,特征是“综合”,要害也是“综合”。强调改革是多项改革内容、多个保障要素、四级办学系统构成的有机整体,各项改革之间相互关联、相互影响、相互作用,是各领域改革的联动集成。更名转型仅是综合改革的一项阶段性、基础性任务,学院内涵式发展、服务体系建设、学习型社会打造是长期的、艰巨的任务[7]。在全面完成更名工作的同时,更多的要考虑地方学院的持续健康发展。地方政府要将县市学院建设、终身教育服务体系建设跟所在区域教育事业、经济社会发展同规划、同部署、同监督。尤其是财政投入、教师队伍建设、人才培养扶持等要有保障机制,为全民终身学习服务体系建设提供良好的政策环境,为终身教育立法做进一步的探索,积累更多的经验。

(二)坚持分类,协同推进办学系统整体综合改革

开放大学要突出系统抓改革,加大统筹指导力度。“突出制度建设,注重改革关联性和耦合性”,增强基层开放大学改革的系统性、整体性、协同性。目前浙江省县市学院综合改革进展情况低于预期,不容乐观,基层等待观望现象比较突出,亟需省、市开放大学加大指导。

1.坚持“一盘棋”谋划,系统整体推进。省级开放大学要加强同地方政府的联系沟通,就基层综合改革碰到的问题进行调研、会商。指导地方政府如何切实承担主体责任、如何破解核心问题、如何提速更名方案审批。要协调省级部门,为地方争取更多的政策空间。对地方学院功能定位、事业单位类别属性等重大问题要严格把关;对业务发展、质量建设、体系建构等要坚持系统抓改革,从长计议。

2.加强市级统筹,促进区域协同发展。市级开放大学要当好改革“排头兵”,先行先试,为改革探路。市域范围各地经济社会、人文历史、办学环境等相近,综合改革工作相互借鉴更方便、更有效。要充分发挥市级开放大学的指导作用,为县市提供更具针对性的精准指导。市级开放大学落实综合改革方案要细化举措,争取市委、市政府就改革配套、保障机制等出台具体政策,为推进奠定基础。因为机构编制等综合改革关键事权审批在市级,市级开放大学要为县市破题寻对策、支实招。

3.坚持分类指导,稳妥推进办学系统整体改革。县市市情不同,办学现状不同,多种管理模式并存,改革不可能千篇一律。目前条件成熟、基础扎实的县市理应高标准落实;反之则应当平稳优先。教育强市要先行,基础薄弱县市则不甘落后。“开弓没有回头箭”,时间紧,任务重,坚持分类指导,不搞“一刀切”,确保各地按期保质完成更名转型。可以按办学现实基础、办学管理模式、社会经济发展水平等分类指导,精准施策,有序推进。“三独立”是硬性指标,实行“一票否决权”,不然就没有系统,更谈不上系统建设;县市学院创收能力有限,公益二类运转困难不能忽视,要谨慎选择,县市学院原则按公益一类设置;强化工作统筹能力,隶属关系要明确为市县人民政府直属;资源整合是趋势,必须一步到位;民办教育参与基层改革要鼓励,但是前期调研必须充分,风险评估不可或缺,决策要审慎。诸如此类问题需要县市认真思考,也需要上级开放大学靠前指挥。我们期待百舸争流、奋楫争先的综合改革生动局面。

(三)主动求变,积极打造协同推进综合改革的县市学院样板

习近平总书记指出:“努力在危机中育新机、于变局中开新局”。这一重要论断是我们做好经济社会发展各项工作的科学指引,也是我们综合改革的行动指南。

1.基层开放大学要勇担使命,抢抓机遇。综合改革是地方学院发展的重大机遇,要自觉贯彻新发展理念,端正办学思想,牢固树立改革意识、机遇意识,坚决扛起开放大学系统建设、全民终身学习服务体系建设的责任担当。县市学院干部职工要统一思想,转变观念;集思广益,凝聚共识;吃透精神,把握要求。借势发力,高起点谋划,高质量落实。做到“三要三不要”:事业要发展,不要停滞、倒退;体系要强化,不要分化、割裂;要克服畏难情绪,摒弃消极的“求稳思维”,不做旁观者,不当局外人,杜绝“躺平”。

2.基层开放大学要主动求变,开拓创新。县市学院面临高等学历招生困难、教师职业倦怠、资源整合困难、体制机制乏力、业务发展缓慢等各种难题, 广大教师对发展前景感到迷惘,安逸享乐思想抬头,危机意识、忧患意识淡化,工作方法、策略思维简单固化,办学的社会美誉度、满意度、认同感不高。与其坐失良机,不如奋力一搏。对事业负责、对广大教师负责,顺势而为,主动而为,变“要我改”为“我要改”。杜绝“等靠”,主动求变,赢得主动,赢得未来。要讲深讲透综合改革意义,理清理顺思路,做深做实方案,落实落细举措。主动对接部门,让保障更加有力;主动向上争取,让定位更加清晰;主动推进工作,让蓝图成为亮点。

3.基层开放大学要加快转型,全面提升。综合改革的目的是推动终身教育事业高质量发展,让社会发展成果惠及全体公民。县市学院要认真落实国家开放大学创优提质战略,规范学历教育,坚持立德树人,突出思政工作,完善人才培养模式,不断提高人才培养质量,为乡村振兴提供人才支撑;要想方设法整合社区教育资源,提高基层社区学校办学能力,做到乡镇老年学堂全覆盖,扩大实体化老年学位,突出做好“一老一小”;要培育学院服务地方经济社会发展的能力,拓展社会培训,开发人力资源,为“技能中国行动”助力;要进一步发挥信息技术优势,积极做好“互联网+”教育,让人人皆学、处处能学、时时可学的终身学习体系更加便捷暖心。

(四)加强领导,完善协同推进改革的综合机制

改革是复杂的系统工程。“深化教育领域综合改革,在不同部门之间会有一定的职能交叉和需要协调的关系”“不断完善上下联动、各方协同创新的改革推进机制”,扎实推进系统各项工作任务圆满完成,高质量建设终身学习服务体系。

1.加强组织领导。省教育厅全面落实省委、省政府的决策部署,切实承担全省开放大学系统新一轮综合改革、发展的组织实施,补齐全省高质量教育体系短板,探索学习型社会。要成立工作专班,加强对市县政府的专项任务落实情况的督导,及时总结推广地方经验,通报落实不力、推进缓慢的基层,营造你追我赶的改革氛围。汇总地方综合改革信息,收集问题,研判进展状况。省教育厅要压实属地政府的主体责任和省开放大学的业务指导责任,并定期研究解决改革任务落实过程中的现实问题。

2.完善协同推进改革的综合机制。教育综合改革,必须要有“综合机制”,其要义是衔接机制或融通机制[8]。省级综改协调机制重在破解省级层面政策保障难题,指导协调全省办学体系更名转型工作。“教育综合改革的难点之一在于教育行政部门与其他政府部门之间的组织协同”[5]。各市、县比照组建开放大学综合改革协调机构,分解任务,明确主体,落实要求,严肃纪律,承担市域范围协调推进工作,地市要承担下辖县级开放大学指导职责。省、市、县三级政府之间和省开放大学系统三级办学单位之间的改革工作要联动,各级政府改革任务相关责任单位要协同。根据工作需要可以尝试建立开放大学综合改革政府协同联动机制、地方政府改革会商协调机制、政府部门沟通协调机制、改革信息通报机制、改革工作督导机制等,保障改革方案协同联动,落实协同联动。

3.推动改革落实落细。改革工作计划性强,需要各地各部门强有力地执行。教育主管部门负责行政推动,开放大学负责业务指导。省厅按综合改革“时间表”“路线图”制定工作交办单、工作提示单、工作催办单、改革责任书,定期考核通报,纳入政府政务督查,推动改革主体责任落到实处,改革任务高效完成。更名转型是基层开放大学综合改革的先手棋,事关全民终身学习机制建设整体成效。综合改革任务复杂艰巨,惟有系统发力,久久为功,唯实惟先,善作善成,才能不负时代,不负人民。

四、结语

“要优化与新发展格局相适应的教育结构、学科专业结构、人才培养结构,健全全民终身学习推进机制”,开放大学在“以人为中心”价值导向的教育现代化进程中肩负着重要使命[9]。从“广播电视大学到开放大学”,从“新技术运用到服务全民终身学习教育体系”,全面开启了建设新时代开放大学终身教育新征程[6]。面对新的历史机遇,基层开放大学不仅要梳理清楚其在综合改革中面临的现实问题,明确新时代赋予的历史使命和社会责任,而且要在宏观和微观层面协同推进,理清自身改革创新发展的应然路径,寻找契合未来趋势的新模式、新平台和新样态。

综上所述,基层开放大学协同推进综合改革还面临本土化困境和挑战。面对开放大学办学新形势、新机遇,政策先行,协同推进是基层开放大学综合改革的实践策略。基层开放大学综合改革是加快办学转型发展的长期任务,需要基层开放大学全体员工克难攻坚协同推进;是提高开放教育质量的有力举措,需要教育行政部门精心组织协同推进;是国家完善终身教育服务体系的重大决策,需要基层政府全面统筹协同推进。协同推进,让综合改革举措在基层开花结果。