内部控制视阙下党组织参与国有企业治理

□ 辽宁大连 周守亮 李承寰 杨东晓

国有企业是我国社会主义经济建设的重要一环。当前国企正处于深化改革时期，如何改善国企所有者缺位问题、抑制内部人控制现象，中共中央及国务院为国企改革指明了方向。如2015年《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》，及同年《关于深化国有企业改革的指导意见》两文件，一个提出一个落实，充分配合，均明确要求：坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，坚持党对国企的领导不动摇，完善党组织参与治理制度，同时提出党组织对国企的领导核心作用。党组织参与治理是我国国企治理结构的特色所在，也是我国国企深化改革不可或缺的一部分。伴随着党组织参与治理机制趋近于规范化，党组织参与下的我国国企特色法人治理结构逐步完善。有学者研究发现党组织参与治理会有效提升国企内控质量，参与治理的程度与内部控制有效性呈倒U型关系，同时大量学者研究表明内部控制对企业价值有正向影响等。本文从研究党组织参与治理下的特色治理结构机理出发，分析特色治理结构对国企内控质量的影响，进一步探讨党组织参与治理如何通过提高内控质量进而提升国有企业价值，为我国国企深化改革提供参考。

一、党组织参与治理与国企内部控制之间的关系

1.党组织参与治理的特色法人结构运行机理。党组织参与下的特色治理结构并不是简单地将党组织加入现代企业治理的四方结构中，而是一个新的制衡机制用以约束国企存在的所有者缺位所导致的系列问题，而传统治理结构无法有效约束这些问题。从讨论前置制度的建立开始，党组织在国企经营中被赋予了具体的决策权，讨论前置的主题为三重一大事项。其一，重要干部任免上，董事会是拥有对上级党组织及其组织部门、国有资产监管机构党委的经理层干部提名进行任命，而党组及经理层只能对下级干部进行任免，相互之间并不冲突；其二，对于重大事项决策、重要项目安排、大额资金使用上，董事会对事项重大的判定高于党组织，董事会的关注重点在企业的长远发展和整体规划，而党组织与经理层更关注于企业日常经营中的决策事项，党组织的制约作用更体现在经理层。

从人员构成角度来看，双向进入，交叉任职是党组人员构成的基本要求。根据《指导意见》与《若干意见》等文件，党组织与经理层人员高度重合，总经理一般担任党委副书记，经理层中除非党员人员和因职位数限制而不能进入党委的人员，其余皆为党委成员；党组织与董事会人员半数以上不重合，党委书记、董事长一般由一人担任，专职副书记进入董事会，同时总经理也为董事一员。监事会成员依照规定进入党组织。

从管理职责角度来看，党组织在治理结构中介于董事会与经理层之间，把握国有企业经营中的政治方向。党组织行使重大事项的主导决策权、一般事项的建议权以及日常经营中的监督权。董事会行使重大事项最终决定权，企业内部人员任免权以及股东会决议的执行权。经理层行使企业大小事项的决策权，党组织、董事会决议的执行权。监事会行使企业决策执行监督权。在国企经营中，当事项发生时，首先判断是否为三重一大事项，非三重一大事项，党组仅提出建议，由管理层做出决策，监事会进行合法合理性监督，再由经理层执行。如若是三重一大事项，由党组首先从政治方面进行把关，判断是否符合国家政治方向、有没有重大廉政风险、是否落实国家任务方针等，进一步通过集体决策决定能不能做。如果党组织决策不通过，事项终止；如果党组织决策通过，进一步由经理层从经济层面进行决策并制定具体实施方案，重大事项（涉及企业未来发展等）要上升至董事会，董事会只对党组与经理层共同决策的方案进行最终决定权。讨论前置制度是保障党组织参与国企治理的根本，同时明晰了党组织在管理职责中的地位，也避免了董事会、管理层对党组织架空的问题，真正地将党组织嵌入治理结构中去。

2.党组织参与治理对内部控制的影响。治理结构是提升内部控制质量的关键保障因素。现代企业制度以所有者在位为前提，而国企的特殊性存在所有者缺位现象，现代企业制度难以确保国企内控制度发挥应有的效果。我国国企特色治理结构通过党组织在其中发挥的作用，解决了所有者缺位问题，国企内部控制质量得到了改善和提升。

首先，党组织参与治理填补了国企所有者缺位导致的治理结构空缺，党组织发挥类似于治理结构中“大股东”地位，为国企把控政治方向、完成国家战略方针，保障国有资产安全，为国企中的内部控制建立与运行提供良好的内部环境。

其次，党组织可以深入企业内部，作为企业内部权力机构完善制衡架构。党组织可以真正代替委托人，从决策者角度促进内部控制发挥作用。同时，“讨论前置”制度安排的是党组织在重大风险控制以及各方权力制衡中起到积极作用，强化国企事前控制，提升科学决策能力，完善归口管理，进一步提升内部控制质量。实现国企完备高效的内部控制不仅可以保障企业的日常经营，也能确保国有资产增值保值，提升安全性与有效性。

随着中国特色国企法人治理结构不断完善，党组织参与治理对国企内部控制产生积极影响。吴秋生等（2018）、李卫斌等（2020）研究发现党组织治理参与程度与内部控制有效性呈倒U型关系，党组织参与董事会治理的程度与内部控制质量也呈倒U 型关系。党组织参与程度过高时也可能削弱内部控制有效性。石胜贵等（2019）研究发现，实施“双向进入，交叉任职”有助于改善内部控制，并通过内部控制提高审计质量。李越冬等（2020）研究发现党组织参与治理显著提高企业内部控制质量，同时党组织参与董事会、监事会、管理层对不同类型国企内部控制提升效果不同。

为探讨党组织参与治理的特色治理结构是如何影响内部控制质量，以内部控制五大要素的理论框架切入，分析党组织在控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督中起到的作用。

①内部环境：控制环境决定企业治理及内部控制质量的基础，在治理结构方面，国企特色法人治理结构为党组织发挥制衡作用提供了明确的结构安排，人员构成覆盖管理层、监事会及董事会成员。同时“讨论前置”制度赋予党组织对于三重一大事项的决策权，明晰了党组织在国企特色治理结构中的权责分配，避免了因所有者缺位所导致的国企董事会权力独大现象，完善了结构的制衡体系，对于潜在的贪污现象及舞弊行为具有进一步的监管作用。在企业文化方面，党组织在国企中一直处于政治核心地位，党组织将党的政治建设摆在首位，为国企员工思想道德建设做充分的工作，创建良好的企业文化氛围。此外，由于党组织遵循“交叉任职、双向进入”制度，国企各部门中都有党组织成员，有利于内控制度落地执行，提高国企内部控制的有效性。

②风险评估：国有企业的经营目的具有多重性，除经济利润之外，还应积极促进国家重大政策落地实施、确保国有资产的保值增值。从国企目标的角度上看，国企的风险评估不仅应从经济层面进行评估，还要从国企政治性以及国有资产的安全性角度进行评估。“讨论前置”让党组织在三重一大事项决策中到了关键性的作用，防止政治风险、贪污腐败风险、资产流失风险等。在管理层进行方案实施前由党组织从政治风向上进行评估，判断其是否符合政治站位要求和国有资产安全，对于有政治风险的事项具有否决权。同时，在非三重一大事项中，党组织行使建议权，对于潜在的风险具有双重保障意义。

③控制活动：党组织参与决策的三重一大事项是核心业务风险评估的最前端。如决策不通过，该事项直接停止，并不会进一步推进至管理层决策实施。在日常的国企经营中，党组织起监督作用，党组织为国企党员进行思想与政治上的引领，同时党员以身作则为非党组织成员树立好的榜样，提升财务与监管部门人员的职业道德，引领正确的国企思想观念，从思想上控制经营中的违法及不道德行为，实现从不敢腐、不能腐到不想腐的思想转变，同时提高员工在国企中的归属感，明确国有资产保值增值是具有国家战略意义，在绩效考评中设置政治因素，进一步保障国有资产管理。

④信息与沟通：治理层面上由于党组织参与重大问题决策同时还可以对日常经营进行提议，信息会在国企中第一时间流通至党组织中。根据党组中双向进入、交叉任职的人员构成，信息会以极快的速度在企业董事会、监事会、经理层传递，快速地对决策结果形成统一认识并自上而下进行执行。从员工层面来看，党组织“三会一课”制度要求定期召开支部党员大会、支委会、党小组会，按时上好党课，为国企员工信息沟通、思想建设提供场所。通过领导干部带头上党课，为基层党组织成员起表率作用，同时也增加与领导沟通的机会，使得企业内部的信息与沟通日益完善。

⑤在监督方面：国有企业党组织发挥领导作用，确保企业决策部署及其执行过程符合党和国家的方针政策和法律法规要求，有助于落实党组织在企业党风廉政建设和反腐败工作中的主体责任。同时纪委也会对国企党内起监督、支持和保护作用，增强监督力量。党组成员也会自觉发挥党员的奉献精神和诚信精神，起到带头作用。我党还具有自我与他人批评的党会传统，对于企业内控缺陷及日常经营问题也具有一定的监督作用。

二、党组织参与治理、内部控制质量与国企企业价值

1.内部控制与企业价值。完善的内部控制制度、良好的内部控制质量可以有效提升国企企业价值。有学者研究表明企业内部控制水平的提高对企业价值的促进有着显著的影响。在国企中，郭檬楠（2021）认为高质量内部控制可以完成良好的监督制衡机制，进而缓解所有者缺位以及内部人控制现象，实证结果显示，内部控制能够有效促进国企资产保值增值。Coates（2014）提到内部控制可以提高会计信息真实性及可靠性，提高财务报告质量，减少内幕交易，防止国有资产流失，促进国企资产的保值。方红星等（2013）证明内部控制能有效抑制非效率投资，进而提升国企价值。综上所述，内部控制能够有效提升国企企业价值，是实现国有资产增值保值的重要手段之一。

2.党组织参与治理、内部控制质量与国企企业价值。党组织参与治理是我国特色国企治理结构，其根本目的是为了把控政治方向、保障国有资产不流失，做到国有资产保值增值，充分发挥我国国有企业在国家经济中的支柱作用，将国企做大做强。早期党组织参与治理体系并未完善，部分学者研究发现党组织参与公司治理对企业发展存在负面影响，会因发生更多的政治成本而降低企业绩效。随着我国党组织参与治理体系的完善，党组织的优越性及积极作用开始得到体现。郝云宏（2018）学者研究表明党组织参与治理会有效提升国企企业价值，进一步研究发现，在商业类国企党组织参与治理程度与企业绩效呈倒U型关系，党组织嵌入监事会有利于企业绩效的提升；公益类国企党组织参与董事会及经理层治理会显著提升企业绩效。结合前文分析，本文认为内部控制是党组织参与治理提升国企企业价值的路径之一，内部控制在此路径中发挥中介作用，治理作用通过五大要素全方位提升内部控制质量，同时内部控制的目的是保障国有资产保值增值、提升运行效率以及风险控制，良好的内控质量会有效地提升企业价值。

三、总结与建议

如今正处于我国国企深化改革三年行动的关键阶段，必须坚定党组织参与治理不动摇，围绕“双向进入，交叉任职”、“讨论前置“制度，完善党组织参与治理的规章制度，细化各部门人员重叠程度，优化党组织参与下的内部控制制度。党组织参与治理可以提升国企内部控制质量，但是已有文献显示两者存在倒U型关系，需要把握参与的程度，实现对内控质量最大提升。重视党建工作的开展，国企应当将党建与自身企业文化相融合，进一步提升国有企业的文化底蕴与内部环境。在企业中普及党组织参与企业治理的运行机制，对双向进入的党组成员进行培训，了解管理层与党组成员的双重身份的含义及作用，履行相应的义务及职能。公益类国企与商业类国企不应当一视同仁，对于把握国家命脉的公益类国企，为保障公益类企业的发展，党组织的职权可以相应的提高；而商业类国企应当更多以监督为主，把控大方向，不过多的进行商业决策上的干预。我国国企特色治理结构是发展壮大国企的根本保障，党组织参与治理进一步实现国有资产保值增值，同时解决由于所有者缺位所导致的内控质量偏低问题，有效提升国企内部控制质量，同时进一步提升国有企业价值，为我国国有资产保值增值提供帮助，加速国有企业发展。